统筹城乡背景下农村宅基地使用权流转制度探析

李松珂

(西南大学法学院,重庆400716)

统筹城乡背景下农村宅基地使用权流转制度探析

李松珂

(西南大学法学院,重庆400716)

我国关于农村宅基地使用权流转的现行法律规定,明显带有计划经济时期的烙印,严重制约了农村经济的发展,也产生了一系列的纠纷。通过对宅基地使用权流转的现状进行分析,并对现有的流转模式加以探讨,以期建立起符合我国国情的宅基地使用权流转制度。

统筹城乡;宅基地使用权;流转模式

党的十六大提出,“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务”。统筹城乡发展是党在新时期破解“三农”问题的重要策略。民无地不安,土地乃农民安身立命之本。宅基地作为一项重要土地权利,关系到农民的利益。在统筹城乡发展背景下,随着农村宅基地使用权流转所引发的纠纷与日俱增,宅基地使用权流转问题成为社会各界普遍关注的问题。因此,有必要对宅基地使用权流转加以探讨,以期建立、完善规范化的宅基地制度。

一、宅基地使用权流转的困境与理性分析

虽然法律对宅基地作了相关规定,但并没有给出明确的定义。部分学者根据自己的理解给出多种定义,虽然用词不尽相同,但意思大致相同。宅基地是指农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建设住宅的权利[1]。农村宅基地使用权是指依法审批的农村集体经济组织分配给其成员用于建造住宅的没有使用期限限制的集体土地使用权[2]。

(一)农村宅基地使用权流转现状

《宪法》《土地管理法》《担保法》《物权法》及部分法规对宅基地使用权流转均有相关规定,但由于规定比较散乱,可操作性不强,问题较多。

1.现行法律规定矛盾重重。《担保法》第37条明确规定,宅基地使用权不得抵押,而房屋抵押无此限制。根据“地随房走,房随地走”的规定,抵押房屋必然导致宅基地同时抵押。《物权法》第162条的规定也存在问题。根据该条规定,农村房屋及宅基地使用权可在本集体内转让,那么必然又会同《土地管理法》规定的“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其面积不能超标”相冲突。而且对于“户”的概念也没有进一步规定,“户”是一个社会化的概念,从法律上来看,何为一户尚待探究。此外,不允许城镇居民购买农村房屋,实际上只为流转预留了极少的空间。试想,既然购买人符合购买农村房屋的资格,那么其可以直接免费申请一处宅基地自己建设,何须买一处旧宅?况且,农村购买力较低,能够负担购买费用的村民本来就不多,所以交易空间就更小了。既然法律并不绝对禁止宅基地使用权流转,那么就没必要作出相互矛盾的规定,以免出现法律适用上的混乱。

2.现实中私下交易与闲置浪费并存。一方面,随着城市化进程的加快,农民大量进城定居。另一方面,一些市民向往农村生活,形成了供需市场,农村宅基地交易大量出现,在城乡结合部和经济较发达的农村,已经形成了隐形地下交易市场。由于这种交易被法律所禁止,宅基地使用权流转的方式、期限、条件、程序等都没有明确的规定,极易发生纠纷。由于没有合法的程序和相应证件,购买者的权益也得不到维护。自北京宋庄案之后,其他地方也多有发生。此外,农村宅基地闲置浪费比较严重。全国农业普查的数据表明:2006年末,全国22 108万农户中拥有2处住宅的1 421万户,占6.4%;拥有3处以上住宅的77户,占0.4%[3]。一户多宅的现象比较严重,大大降低了土地利用率。此外,农民工大量涌入城市,很多是举家进城,由于各种各样的原因不愿再回到农村,而住宅又不能合法转让,只能闲置或荒废。在劳动力资源丰富、劳务输出较多的地区,空心户、空心村现象大量存在。

3.严重制约经济的发展。首先,农村宅基地使用权流转制度的缺失在一定程度上限制了农村剩余劳动力的转移。工业、第三产业的迅猛发展需要众多劳动者,如果仍用不可流转的土地制度束缚劳动者,势必阻碍经济的发展。其次,阻碍城市化进程。随着工业化和城市化快速发展,城乡二元结构体制的逐渐消除,越来越多的农民将变成市民。住房作为农民最重要的资产,如果不能转化为资金,不能为农民进入城市所用,将阻碍城市化的进程。最后,不利于农村产业结构的调整。随着农村产业结构的调整,传统的农业正逐步向非农产业转变,融资困难一直是推动这一转变的最大障碍。农民的房屋虽然可以抵押,但宅基地却不能抵押,致使金融机构不接受农民住宅的单独抵押,无法融资,直接影响到农村产业结构的升级。

(二)农村宅基地使用权流转的合理性

对农村宅基地使用权流转严格限制,有一定的合理性,但目前看来,严格限制流转弊大于利,允许流转是必然趋势。

1.宅基地的保障性功能已经减弱。如果说在改革开放以前或者初期,禁止宅基地流转确实能保障农民安身立命还具有一定意义,那么在市场经济条件下,这一保障作用就微不足道了。目前农民对土地的依赖性已经大大减弱,从土地上获得的利益已经不再占据主要位置。正因如此,中共十七届三中全会已经作出了重大改变,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权。与宅基地相比,土地的保障性作用更大,土地使用权尚且允许流转,为何还要限制宅基地流转呢?改变农民的弱势地位就要解决医疗保险、养老保险、优抚安置、社会福利、社会救济等综合性社会问题,构建完善的、城乡一体化的社会保障体系。此外,农民有很重的乡土情结,也是理智的。既然要出让宅基地,肯定也是经过深思熟虑的,法律没必要为此设置过多的障碍。总的来说,宅基地对农民来说,财产功能已经远远大于保障功能,不应再成为流转的主要障碍。

2.农村宅基地流转对耕地影响不大。有人认为,如果允许宅基地自由流转将会在一定程度上鼓励人们侵占耕地。这一说法也经不起推敲,宅基地使用权的流转与耕地面积减少并没有必然的联系。即使在宅基地使用权不允许流转的情况下,占用耕地现象依然存在。因此,保护耕地的关键不是限制宅基地的流转,而是从源头上控制农业用地转化为非农业建设用地。只要能够严格控制耕地转化为非农业用地,宅基地使用权的流转并不会必然导致耕地面积减少。此外,农民转让宅基地使用权,也不意味着必然要占用耕地,他们可以在城市购买商品房,反而会使闲置的宅基地得到合理的运用。所以,假以影响耕地之名而限制宅基地使用权流转是毫无根据的。

综合分析,宅基地使用权流转是必要和可行的。

二、宅基地使用权流转的模式选择

(一)两种流转模式 ——“转权流转”和“保权流转”

在宅基地使用权流转的模式选择上,学者也有不同的观点,大致可以分为两派:一是所有权改革派,要求改变目前农村宅基地所有权的主体;二是土地使用权改革派,坚持在现有农村宅基地集体所有的制度框架下改革宅基地使用权制度[4]。前者的观点是将宅基地类似城市土地进行处理。大致的做法是先将宅基地全部征为国有,然后再根据一定方式使农民获得使用权,或者对意欲流转的宅基地由政府征为国有,流转方式则完全按照国有土地进行。这种改革应当说是比较彻底的,改革后宅基地和城市建设用地没有本质区别。后者认为,没有必要改变宅基地使用权的主体,只要确立适合的流转方式,按照一定的程序流转即可。这两种模式又被称为“转权流转”模式和“保权流转”模式,两者的分歧主要是宅基地所有权是由集体所有转为国家所有还是由集体继续保有。

事实上,已经有部分地区按照这两种模式进行了实践。温州模式和义乌模式是比较典型的“转权流转”模式。温州模式和义乌模式没有本质区别,只是对宅基地进行再分类的标准不同,不同类别的宅基地适用不同的流转方式。在“保权流转”模式下,实践中也分为两种具体的做法,即“保权入股”和“保权置换”。顾名思义,“保权入股”就是将宅基地使用权作价入股,与房地产开发商共同开发商品房。“保权置换”则是为了实现其他特定用途将宅基地在一定条件下进行置换,如置换为货币、住房或其他宅基地等。

无论“转权流转”模式还是“保权流转”模式,都有一定合理性,但也存在一定弊端。至于选择何种模式,则是基于价值的考量。总体上来看,笔者比较赞同“保权流转”模式。首先,没必要改变现有的宅基地使用权的性质。“转权流转”模式最突出的特点就是将宅基地使用权先征为国有再流转,其并未涉及到流转的核心——使用权问题。事实上,宅基地流转的只是使用权,无论所有权为国家所有还是集体所有,并没有太大区别。国家和集体从性质上说都是公有,既然国家所有的状态下可以转让,集体所有也不应该加以限制,故大费周折地进行转权实无太大意义。其次,宅基地使用权流转的主要目的是实现其财产价值,“转权流转”模式下,政府作为主导,可能会基于政策、公共利益的考虑,损害到集体和宅基地使用权人的利益。最后,政府公权力的介入将极大地阻碍市场发挥作用,交易成本较高,并且可能造成效率低下的后果。

就“保权流转”模式来说,无论是“保权入股”还是“保权置换”都仅仅涉及到一种或几种流转方式,其合理性也值得探究。如“保权入股”模式仅将宅基地使用权流转适用于作价入股这种方式。这样既可以满足住房需要,又可以参与盈余分配。这种方式对城乡结合部和市郊的农村来说有一定价值,对广大偏远农村借鉴意义不大。再者,宅基地使用权作价入股,事实上是一种投资,如果投资失败,或许利益将全部丧失,所以风险比较大,短期内也不能获得收益,不一定为所有农民接受。类似的还有联营的方式,目前不宜引入。“保权置换”相对来说较为合理,但也存在一定问题。异地住房置换、异地宅基地置换都是实物间的互易,而货币置换,事实上就是宅基地使用权人将使用权有偿转让给农村集体经济组织。这三种方式都存在适用范围过窄的问题,只能适合小部分地区。故而,笔者认为,采取“保权入股”“保权置换”的方式不如直接规定具体的流转方式。

(二)几种适宜的流转方式

1.转让。转让是指宅基地使用权人将宅基地使用权通过买卖、赠与及其他合法的方式转移给他人的行为。转让是对使用权比较彻底的处分行为,最能体现当事人的意思自治。其中,买卖作为最主要的转让形式,能够最为直接地实现权利人对物的财产价值。至于买卖的标的,既可以是房屋与宅基地使用权,也可以是单纯的宅基地使用权;购买主体也不应加以限制。

2.租赁。租赁是目前宅基地使用权最为普遍的一种流转形式。租赁可以将房屋与宅基地使用权同时租赁,如租与他人经营、居住;也可单独出租宅基地使用权,如租与他人搭建临时建筑、建造工厂等。租赁是在宅基地所有权人、使用权人基础上增加第三方权利人,关系相对复杂一些。如果是宅基地与房屋同时租赁,租期只能处在房屋的存续期间,房屋灭失时租赁关系当然解除;如果单独出租宅基地使用权,则要事先约定租期届满后新增建筑物的处理方式。与转让相比,租赁的风险小。一方面出租人不丧失使用权就能获得利益,另一方面承租人只需要付出较小的成本就能满足自身的发展需要。

3.抵押。宅基地使用权抵押并非不动产物权抵押的先例,城市土地使用权设定抵押已经屡见不鲜。从以往的实践来看,城市土地使用权抵押是比较成功的。宅基地使用权和城市土地使用权在性质上类似,虽然不能保证一定能获得巨大成功,至少也是行得通的,能够满足部分农民需要。

当然,流转的形式多种多样,笔者认为目前较为适宜的是转让、租赁、抵押。一方面,这几种流转方式比较常用,基本上能满足农民对宅基地使用权流转的需要,另一方面,由于农村社会保障体系尚不完善,风险较大的流转方式如入股、联营还不宜引入。

三、对农村宅基地使用权流转的几点建议

宅基地使用权的限制、禁止流转是有悖于社会整体发展趋势的,随着新农村建设的推进,城市化进程的加快,矛盾将越来越突出,建立新的宅基地使用权流转制度也是一种现实的需要。笔者认为,可以从以下几个方面进行尝试。

(一)确立宅基地使用权流转制度

宅基地使用权的流转应该放开,主体不仅仅限于本集体经济组织内的成员,还可以扩大到城镇居民,即不改变宅基地集体所有的性质,允许其自由转让,并从立法上予以确立。有学者认为,宅基地有一定身份性和福利性,其转让应当经过集体经济组织的同意,否则个人无权转让。事实上,这种观点十分牵强。自由流转的仅仅是宅基地的使用权,并不涉及到所有权,宅基地所有权依然属于集体经济组织,无论由谁使用,都不会改变权属关系。集体经济组织是一个宽泛的概念,经集体经济组织同意很容易演变为经村干部同意,导致个别村干部权力过大,以至于滥用权力。考虑到宅基地的身份性和福利性,可以赋予集体经济组织成员在同等条件下享有优先购买权。由于宅基地的特殊性,其使用权的流转除了应具有合法的程序外,还应该符合土地利用总体规划。目前,部分省市正在开展新农村建设的试点,如果能在农村建设中引入合理的规划,必将能够更加合理、有效地利用土地资源。市场具有一定的盲目性和滞后性,在宅基地使用权流转过程中,政府应该加强监管,同时根据当地的实际情况探索建立适当的价格机制,对宅基地使用权流转给予价格指导,防止过低的价格损害转让者利益,但最终价格仍由买卖双方协商确定。

(二)建立宅基地使用权登记制度

产权明晰是宅基地使用权流转的前提。我国目前尚未建立农村不动产强制登记制度,绝大多数的房屋、宅基地使用权没有相关的权利证书,村民往往通过占有的方式体现其房屋所有权和宅基地使用权。允许自由流转后,由于不能查阅权属登记,极易发生纠纷,不利于保护村民的合法权益。此外,对宅基地全面清查也可以防止少数农村干部利用职权侵占宅基地。宅基地使用权流转或者改变用途时,必须凭借批准文件及时办理变更登记手续,这样做的好处是国家能从宏观上把握宅基地流转情况,及时作出政策调整。宅基地使用权登记的具体做法可以参照城市住房国有土地使用权登记制度。《物权法》对不动产登记有专门的规定:“不动产登记,由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实现统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。”从该条规定可知,国家对不动产登记的对象并没有限定为城市不动产,为农村建立宅基地使用权登记制度预留了空间,所以农村宅基地同样可以适用这一规定,最终逐步建立统一的城乡宅基地登记制度。当然,如果宅基地使用权能够不限对象地自由流转,那么建立城乡房产登记统一管理和信息共享则是理所当然的了。

(三)建立宅基地有偿、有期限使用及回收制度

长期以来,宅基地的取得与使用都是无偿的,正是由于这种原因导致了多占多用的现象普遍存在。宅基地的有偿使用,将加大村民取得、使用的成本,基于此,很多村民可能会主动交回多占多用的宅基地。宅基地的有偿使用也是相对的,在广大农村还不富裕的情况下,可以考虑在一户一宅的基础上实行无偿使用,多占或面积超标的,则实行有偿使用。收取宅基地使用费还可以壮大集体经济组织的财政力量。如果建立严格的财务制度,本着“取之于民,用之于民”的原则,将所得收入用于农村基础设施和公益事业建设,未尝不是一种好的尝试。另外,对宅基地使用权的期限应该加以限制。理论上来看,权利都有一定期限,如果宅基地使用权没有期限,那么农民可以通过继承、赠予等方式取得多处房产,一直持续下去,也会造成宅基地的浪费。宅基地使用权期限,可以借鉴城市住宅建设用地使用权的规定,如使用期满自动续期、续期期限、续期方式、续期费用等尚待进一步研究。健全宅基地回收制度也是改革的一个方面。当宅基地使用权人丧失集体经济组织成员身份时,宅基地应当及时收回,如果宅基地长期闲置达一定年限或者违反法律规定的用途时,也可以考虑将其收回,以备重新分配给符合资格的成员。

我国幅员辽阔,经济发展不均衡,各省、市、自治区可以根据实际情况先行制定地方性法规、政府规章。重庆市作为国家统筹城乡综合配套改革试验区,已经进行了探索。《重庆市人民政府办公厅关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见(试行)》对宅基地使用权流转已经作了进一步规定,鼓励农民向城镇和中心村迁移,给予相应补偿,同时允许农民利用宅基地和房屋用于商业经营。这些规定是对宅基地使用权流转制度的创新,对其他地区来讲,有一定借鉴意义。笔者认为,建立宅基地使用权流转制度可以按照这样一种思路进行,即先因地制宜开展试点,后逐步推广;先制定地方性法规、政府规章,待时机成熟后再修改、制定法律,作出具体规定。

[1]王卫国,王广华.中国土地权利指南[M].北京:中国政法大学出版社,2001:158.

[2]王利明.中国民法典学者建议稿及立法理由:物权编[M].北京:法律出版社,2005:272.

[3]汤浩,刘旦.我国农村宅基地使用权流转研究[J].农业经济,2009(3):30-32.

[4]刘凯湘.法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想[J].法学论坛,2010(1):36-41.

DF45

A

1671-9476(2011)01-0013-04

2010-11-10;

2010-12-11

李松珂(1987-),男,河南沈丘人,硕士研究生,研究方向为民商法学。