澳门劳动争议处理制度及其借鉴

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我国宪法和劳动实体法中关于劳动者权利的规定并不比别的国家少，甚至比一些发达国家规定的劳动者权利还多，但这并不意味着我国劳动者切实享受到了这么多权利。究其原因，可能主要还在于权利救济存在一些问题。在目前我国劳动争议呈现爆发式增长的背景下，仅依靠强化实体法已经不能解决如此多的争议，而完善劳动争议处理制度才是化解这一问题的重要思路。

一、澳门劳动争议处理制度的特征

澳门劳动争议的处理程序，可以分为劳动监察、检察院的调解和轻微违反诉讼的启动、法院的轻微违反诉讼程序和劳动诉讼程序，以及法院普通的民事诉讼程序等几个环节。

（一）劳工局的劳动监察程序

劳工局对于违法案件的查处，一般基于两种情况：一是劳动者的举报或者投诉；二是劳动监察机构的主动监察。对于发现的违法行为，劳工局便去函通知雇主缴纳罚金，催促雇主补偿雇员损失或者进行调解，雇主补偿雇员损失或者调解成功，争议处理结束；如果督促或调解不成，劳工局便将案件移送给检察院，由检察院起诉。

根据澳门法律规定，不经过劳动监察，不可以通过检察院提起有关劳动刑事诉讼和劳动民事诉讼，只能进行普通的民事诉讼。因此，劳动监察对于劳动违法案件的处理在实际上成为大多数劳动案件的前置程序。

从澳门有统计的2001年开始至2008年，劳工局每年查处的劳动违法案件从1323宗攀升至4898宗。对于上述违法，每年雇主选择以自愿补偿方式处理（这是实质上的调解）的比例则大致维持在70%上下，其中，2006年最高达89.9%，2008年最低为62%，其余的劳动违法案件，须转交法院作轻微违反处理。

（二）检察院的调解

检察院参与轻微违反程序，是自检举或劳动监察制作的笔录送交法院而开始的。但在检察院正式起诉前，需要先行调解，并且这是许多案件的前置程序。在没有经过检察院主持对当事人的试行调解前或无法调解的，任何实体问题均不得进入诉讼。

检察院的调解也颇有成效，根据特别行政区检察院的统计，自2001至2009年，澳门特别行政区检察院调解的各种类型的劳动案件已从105件增长至400件。

（三）法院的轻微违反诉讼程序

劳动刑事诉讼是澳门非常有特色的一种制度，在劳动诉讼法典中被称之为轻微违反诉讼程序。

1.轻微违反诉讼程序的启动。该程序仅由检察院负责执行。最初启动时应基于两种情况：一是因检举而启动；二是因劳动监察制作的笔录送交法院而启动。对于检举，检察院自行确定是否达到起诉条件，对于达到起诉条件的，轻微违反因为检察院的提起诉讼而开始。对于劳动监察人员在执行职务时目睹或即时或非即时直接发现违反行为而制作的笔录，轻微违反劳动监察机构将该实况笔录和相关的材料直接移送法院而开始。特别需要强调的是，上述笔录如果经适当确认，在法院具有取信力（具有证据效力）。在法院具取信力的笔录，其效力等同于控诉。在作出完全反证前，推定笔录所载的、由制作该笔录的公务员目睹或者即时或者非即时直接发现的事实属实。从2003年至2009年，检察院每年起诉轻微违反的案件依次从203件增加到261件。这些诉讼的及时提起，为解决劳动争议，稳定劳动关系起到了重要的作用。

2.轻微违反案件的审判。确定审判日期后，应当通知嫌疑人和受害人。嫌疑人可以在审判庭听证开始前声请自动缴纳笔录所载金额的罚金，在此种情况下，诉讼费用以最低结算，如果嫌疑人受控诉的违法行为导致其须对劳工承担债务，则在嫌疑人履行金钱债务前，不允许其自动缴纳罚金。金钱债务须在法院清偿。

根据澳门法院的统计，新的劳动诉讼法典自2003年实施后，自2004年至2009年，初级法院受理的轻微违反劳动刑事案件从345件下降到124件。轻微违反诉讼的程序，对于遏制严重的劳动违法行为起到了不可替代的作用。

（四）劳动民事诉讼程序

经过法定的诉讼时效后，检察院作为弱势群体的当然代表，可以代理雇员提起劳动民事案件的诉讼。起诉之后，案件进入劳动民事案件的诉讼程序。

1.法院的调解。在法院诉讼过程中，调解可以分为两个阶段，在诉讼开始阶段的强制试行调解和诉讼过程中的调解。所谓的强制试行调解，是在召唤已被传唤人并组成审判庭后，须随即宣告听证开始，而在听证中首先试行调解双方当事人。所谓的诉讼过程中的调解，是指法院可在诉讼程序中的其他时刻试行调解当事人，只要当事人共同提出申请或法院认为适宜即可。不过，此种情况只限一次。

在由法官主持的调解听证中，舍弃、认诺或和解，无须认可即产生裁判已确定的案件的效力。

2.被告的答辩义务。被告应在被传唤后十五个工作日内答辩，如先前已依规则或视为依规则向被告人作传唤，又或在答辩期间已将委托诉讼代理人的授权书附入卷宗，而被告并无答辩，则视被告承认原告在诉讼状中分条陈述的事实，为此，法院立即依法就有关案件作出判决。

3.当事人拒不到场的后果。当事人应当于所定开庭日期亲自到场参与听证，又或者在听证开始前就不能到场一事作出合理解释，并委托具有作出认诺、撤回诉讼、舍弃请求或和解的特别权力的诉讼代理人作代理。

如任何一方当事人在审判时缺席，而未对此作合理解释，且未委托具有特别权力的诉讼代理人作代理，则视他方当事人所陈述的、与缺席当事人有关的个人事实获得证明；但是从其他证据得出相反结论者除外。

4.快速的审理和判决。辩论及审判听证终结后，须在十五个工作日内作出判决。如果法律问题简单，则须立即以书面方式作出判决或者将判决经口述载于记录，且判决时可在指明当事人身份资料及扼要说明裁判事实及法律上的理由后，随即作出裁判。

澳门的劳动诉讼制度，对于稳定劳动关系，惩罚劳动违法起到了非常重要的作用。根据澳门法院的统计，新的劳动诉讼法实施后，从有单独记录的2004年至2009年，由初级法院受理的劳动民事案件分别是从271件上升至678件。

（五）法院的普通民事诉讼程序

即使检察院不提出控诉，有关的程序仍然可以进行，只不过应当在法律规定的时效内提起民事诉讼来处理劳动案件。如果检察院不提出控诉，须将有关的批示通知受害人，并提醒受害人可以提出民事诉讼。

虽然雇员在检察院不提起控诉时可以提起民事诉讼，也可以在不服劳工局调解后直接提起民事诉讼，但是民事诉讼的程序十分复杂，过程漫长，比较费时费力。

二、澳门劳动争议处理制度同内地相关制度的比较

(一)内地劳动争议处理制度的问题

第一，劳动监察的在整个争议处理程序当中没有发挥主要作用。虽然内地的《劳动争议调解仲裁法》规定，有关劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿金和赔偿金的纠纷，劳动者可以向劳动行政部门投诉，因而劳动行政部门的劳动监察也是劳动争议处理的重要程序之一。不过，内地劳动监察存在的问题有三个：一是对于上述事实清楚、证据充分的争议，并没有通过劳动监察的方式处理；二是劳动监察处理的劳动争议数量在整个劳动争议数量当中所占的比重偏低，大部分争议仍然进入了仲裁和诉讼程序；三是劳动监察部门在执法过程中缺少足够的手段和威信。

第二，检察院没有介入劳动争议处理程序。检察院的职责主要有两项：一是国家机关工作人员的贪污受贿的侦查和起诉；二是对于刑事犯罪案件的起诉，这其中包括对于违反劳动安全犯罪行为的起诉。但是，此种起诉并不是独立的劳动争议处理程序，而是属于刑事诉讼程序，受刑事诉讼法调整，并且检察院也没有对于劳动争议进行调解的职能。

第三，缺乏系统、完整、专门的劳动争议处理制度。主要体现为：一是虽然内地制订了劳动争议调解仲裁法，为劳动争议处理设置了劳动监察程序，协商、调解、仲裁程序以及诉讼程序，但是该体制是一个“线型”的处理体制，大体上所有的案件都按照同样的程序，没有根据不同案件特点设立不同的程序。二是缺乏类似澳门的轻微违反程序，难以震慑劳动违法。三是缺乏体现劳动案件特色的争议处理体制。当劳动者与用人单位费尽周折经过协商、调解、仲裁之后，除了部分案件有条件一裁终局之外，其它的案件，只要当事人不服，争议仍然需要进入诉讼程序，按照民事诉讼程序全部重新审理一遍。由于民事诉讼程序是劳动争议处理的最后一个程序，也是审理普通民事案件的程序，因此，从理论上讲，很难说有独立的劳动争议处理程序。

第四，争议处理程序没有体现出劳动案件的特点。主要表现为：一是争议处理程序复杂而漫长。虽然，《劳动争议调解仲裁法》规定了及时处理的原则，并且在协商、调解和仲裁程序中也体现出该原则的思想，但由于《劳动争议调解仲裁法》并不涉及到诉讼程序，因此民事诉讼的两审终审制度，把劳动争议处理的协商、调解、仲裁程序当中有关及时处理的内容抵消了。二是没有规定被告的答辩义务。无论《劳动争议调解仲裁法》，还是《民事诉讼法》，都没有规定被告的答辩义务，结果造成当事人，尤其是当事人中的用人单位拒不答辩，处理进程受到影响。三是当事人，尤其是当事人中的用人单位拒不到场，使得难以开展证据调查，难以归纳争执点，难以查清案件事实。

（二）澳门劳动争议处理制度运行的社会经济背景

第一，深受葡萄牙法律体系的影响。在澳门被割让给葡萄牙之后，澳门与内地便沿着不同的轨迹发展。澳门在很长一段时间只是葡萄牙的一个法区，只是到了二十世纪七十年代才开始自行立法，但是在法律体系之中仍然保留了大量的葡萄牙法律，而劳动争议处理制度就深受葡萄牙劳动争议处理制度的影响。

第二，追求更高层次的劳动者保护。根据2009年的《澳门年鉴》，澳门地区2008年职工每月工作收入工资中位数为8000澳门元，属于比较发达的地区。因此，对于职工的保护已经不是工资支付和人身安全这样一些涉及职工基本权利的问题，而是更高层次的权利保护。而根据 《中国统计年鉴2009》的统计，2008年我国城镇单位就业人员平均劳动报酬为28898元，每月平均劳动报酬为2408元人民币，农民工的收入更低。因此，内地还是相对比较不发达的地区。对于大多数职工而言，他们需要解决的是工资支付和人身安全这样一些涉及职工基本权利的问题。

第三，劳动法律制度环境相对简单。根据2009年的《澳门年鉴》，澳门的面积只有30平方公里，52万人口，所面临的情况比较简单，各种管理制度和措施实施起来比较容易，政府劳动行政主管部门对于企业违法情况的监管相对容易。而内地有960多万平方公里，13亿人，东部沿海地区与西部落后地区经济发展水平相去甚远，情况比较复杂，因此，在法律制度和政策措施的落实、政府劳动行政主管部门对企业违法情况的监管等方面，都相对困难一些。

（三）澳门劳动争议处理制度对内地的可借鉴性分析

第一，文化传统相同。虽然澳门与祖国分离400多年，但是葡萄牙文化从来没有取代中华文化的地位。两地具体的劳动争议处理制度不同，但两地具有共同的互相借鉴的文化基础。

第二，法律类型相近。澳门法属于大陆法法律传统，比较注重成文法。就劳动法律（包括劳动争议法律制度），大陆法通过《法国民法典》和《德国民法典》等对葡萄牙产生了影响，进而又影响到了澳门。虽然中国内地不能称之为大陆法系国家，但是内地法律在传统上比较重视成文法的制定却是不争的事实。

第三，处理理念接近。澳门劳动争议处理的机制比较注重协商和调解，主要体现为：一是澳门劳动争议处理制度比较强调通过劳动监察、检察院调解这种非诉讼的方式处理争议。二是在劳动监察、检察院和法院处理劳动争议的过程中都可以通过调解的方式解决争议。内地劳动争议处理对协商和调解方式的重视体现在：一是有专门的协商和调解程序；二是在仲裁和诉讼程序当中也有调解的规定。这是双方互相借鉴的制度基础。

第四，平衡各种关系和发挥多个主体积极性的方法相同。澳门劳动争议的处理制度注意平衡劳动监察、检察院、法院之间的相互关系，发挥各个机构的合力来共同处理争议。通过劳动监察的调解和处罚，检察院的调解和起诉，法院劳动民事案件和劳动刑事案件不同程序的启动，以及民事诉讼程序对于劳动争议作为最后一个兜底的程序的设计，使得大部分的劳资纠纷在劳动监察阶段和检察院的调解阶段得以化解，小部分的案件经过法院处理，极个别的走普通的民事诉讼程序。内地的劳动争议处理也力图平衡劳动监察、劳动仲裁、法院之间的相互关系，发挥各个机构的合力来共同处理争议，力争把大多数争议在协商和调解阶段处理完毕，但是效果并不理想，相当数量的争议仲裁之后进入了诉讼。

第五，政府、企业和劳动者对于争议处理的态度和作为相近。从澳门的政府、企业和劳动者对于争议处理的态度和作为来看,劳动监察在实际劳动争议处理的过程中，是最主要的处理环节。企业主不是澳门劳动争议处理制度的主体之一，澳门企业主在劳动争议处理过程中所起的作用有限。劳动者对于这样的争议处理制度是非常赞成的，因为，无论是在劳动监察阶段，检察院的起诉阶段，还是在轻微违反程序以及劳动民事诉讼的法院审判阶段，劳动监察和检察院起着主要的作用，劳动者只是辅助性的作用。在内地，政府的劳动行政主管部门也是事实上的劳动争议处理主体之一，在劳动争议处理过程中发挥了积极的作用，拦截了相当部分的案件。作为劳动争议调解的主体之一，内地用人单位也能够在劳动争议的调解阶段发挥一定的积极性。相比较而言，内地的劳动者在劳动争议处理程序过程中主要是依靠自己来推进争议处理。

三、澳门劳动争议处理制度的借鉴

借鉴澳门的做法，有助于化解内地劳动关系极度不稳、劳动者与用人单位矛盾比较突出以及劳动争议频发的现象。

1.强化劳动监察的执法手段

内地劳动监察机构缺乏相应的执法手段是造成劳动监察弱化的主要原因。借鉴澳门经验，应赋予劳动监察人员就自己目睹和发现的违法事实制作实况笔录，并且处以罚款的权力，如果用人单位在规定的期限内不主动缴纳罚款，则启动轻微违法程序；并且规定，此种程序属于刑事诉讼的简易程序，如果情节比较严重，则可以直接将笔录移送法院，按照刑事诉讼程序进行。由于这两种程序是刑事诉讼程序，因此，对于监察机构的这两种行为不服，不得提起行政诉讼。

2.赋予劳动行政部门和检察院以调解职能

拘泥于劳动行政部门和检察院行使的权力属于国家公权力这一理念，内地劳动监察机构和检察院无法行使调解职能，这是导致大量争议进入仲裁和诉讼的重要原因。因此，应当借鉴澳门的经验，赋予内地劳动监察机构和检察院以调解的职能，如果调解结案，当事人能够履行，监察程序和检察院审查起诉程序结束，如果调解不成，当事人可以进行其他争议处理程序。

3.建立完善的劳动民事和劳动刑事诉讼程序

虽然社会法的概念已经被内地劳动法学界所接受，但是无论在理论上还是实践上，却仍没有将劳动民事案件与普通民事案件做区分，仍然使用同一个诉讼程序。内地应参考澳门经验，修改劳动争议处理法，区分劳动民事和劳动刑事案件，设定两种不同的争议处理程序，明确劳动监察、检察院和法院在各个阶段的权力和义务，使得不同类型的案件走不同的程序，尤其是要建立类似于澳门轻微违反的程序，在用人单位面临刑事诉讼的巨大压力下，通过劳动监察、检察院的调解，及时、迅速处理劳动争议。

4.规定劳动争议处理中被告的答辩和出庭义务

在内地，被告拒不答辩、拒不出庭，既不失权，也不会产生不利的后果，使得仲裁和诉讼程序被人为的延长，无端造成了时间、人力，仲裁以及司法资源的浪费。因此，应当借鉴澳门劳动争议处理的经验，强制用人单位答辩和出庭，及时、迅速地处理争议。

5.完善劳动监察、劳动民事、劳动刑事案件之间的衔接

对比澳门和内地的劳动争议处理制度,可以发现内地的劳动争议处理制度最大的问题是劳动监察、民事、劳动刑事案件之间的衔接不畅，三种程序被分别规定在在 《劳动社会保障监察条例》、《刑事诉讼法》、《劳动争议调解仲裁法》、《民事诉讼法》四个不同的法律之中，没有一个很好的衔接，因此，劳动刑事诉讼很难启动，除非是发生了比较大的群体性伤亡事件。而劳动监察、劳动民事、劳动刑事案件之间的衔接顺畅恰恰是澳门劳动争议处理的优点，因此，应当借鉴澳门的经验，修改内地法律，使得劳动监察与检察院之间，检察院与法院之间，劳动监察与法院之间的程序相互衔接。

总之，内地的劳动争议处理制度虽然注重仲裁程序，但工会和雇主却很难在仲裁程序中发挥作用，从而导致劳动行政主管部门的孤军作战，疲于应付。因此，内地应当借鉴澳门的劳动争议处理制度，修改劳动争议处理程序，尽量发挥劳动监察和检察院的积极性，尽量利用协商和调解程序发挥工会、雇主参与争议处理的积极性，力争把大部分劳动争议解决在劳动监察的行政处罚和行政调解阶段，再经过检察院的调解过滤一部分案件，其余的一小部分由仲裁和诉讼处理。