滨海新区综合配套改革体制制约及行动框架

陈桂生

（天津商业大学公共管理学院，天津市 300134）

滨海新区综合配套改革体制制约及行动框架

陈桂生

（天津商业大学公共管理学院，天津市 300134）

滨海新区综合配套改革是一个涉及政治、经济、社会和环境等多个子系统的综合性制度变迁过程。在法律、政治、管理和市场等不同制度层面，滨海新区或多或少地存在一些制约其进一步发展的体制障碍。为扩大滨海新区综合配套改革的有效性和示范性，需要基于制度变迁的配套改革以寻找“创新租金”。按照“政治—经济—社会—自然”的立体发展模式，实施政府发展、市场创新、社会和谐与生态环保的综合配套改革的行动框架。

滨海新区；综合配套改革；体制；行动框架

新制度主义认为，制度创新是科技进步和社会发展的基础。诺斯和托马斯将制度视为经济发展的决定性因素，N·罗森堡和L·小伯泽尔也认为西方科学技术赶上中国和阿拉伯国家的重要原因，在于中世纪后期的西欧建立了诸如复式簿记、公司制等不断创新的社会制度和成长机制。[1]虽然技术创新的成果会引起人们瞩目，但相对地，从影响人类社会经济发展程度看，制度创新具有决定性意义。在制度变迁的层面，滨海新区综合配套改革则是一种特定“情境”下的系统化的制度变迁过程。进而言之，作为国家级综合配套改革试验区的滨海新区，其特定的改革进程其实内在地规定了政治、经济、社会等制度子系统及其相应的改革路径和行动框架。

一、滨海新区综合配套改革的制度系统

按系统论的观点，综合配套改革及其可持续发展是一项复杂的系统工程，需要不同领域不同层面的相互作用、相互影响的各子系统的协同治理。当前，滨海新区综合配套改革的制度制约主要在于政治、经济、社会和管理等多层面的子系统的体制性合作程度。

在现代社会经济发展进程中，政治（法律）系统自身的开放程度和吸纳强度，不同程度地决定着该系统与其他系统沟通和协同所形成的能效。系统—功能论认为，政策和法律的制定、决策、执行与反馈过程，都应关注该过程中创新活动所产生的直接和间接的经济效益和社会效益大小，而政治法律制度也会随“情境”变化而对“创新需求”作出理性回应：保障或规避。[2]因而，滨海新区配套改革及其可持续发展过程，其创新诉求和能力也可能会与政策取向或法意产生一定程度的摩擦甚至抵牾，而被迫放慢或窒息制度创新。目前正值我国经济进入新一轮增长的上升期，个别行业出现产能过剩，特别是近期某些领域紧缩性调控政策开始出台，在这种“情境”下，受国家宏观调控政策制约，为执行国家整体效益，滨海新区的相关产业也将放缓，在该领域的制度创新支持力度必然减小。

一般说来，经济运行方式决定着体制创新的资金来源和资源分配，经济体制决定着体制创新转化为经济成果和社会效益的程度，从而最终决定着创新的原动力。由此可见，市场运行方式和经济体制制约着滨海新区配套改革的发展路径及其速度。在滨海新区综合配套改革的指标体系中，加快推进滨海开发开放是检验改革成功与否的标尺，也是实现其他改革目标的基础。只有使滨海新区成为区域增长极，才能向周边地区进行扩散和辐射，才能为全国性的改革提供示范。这样，围绕新区经济发展所实施的配套改革就成为整个系统的关键环节。因此，在布局高层次产业结构（重点是促进产业的优化升级）、积极引进国外先进技术和经验、增强企业特别是国内企业的自主创新能力、大力发展现代服务业等方面，需要对产业政策、资源利用模式、产权制度、国有企业制度、科技创新体系等制度机制作出相应的配套改革。

实现经济持续快速健康发展，需要和谐稳定的社会环境作保证，二者相辅相成。毋庸讳言，目前滨海新区也还存在着某些影响社会和谐的冲突和矛盾，如新区两极分化现象仍比较严重，城乡收入差距较大；①就业不充分、社会保障水平还较低，覆盖范围有待扩大等。这些问题的解决，同样需要实施与经济发展相配套的体制与机制创新，改革重点应落在发展社会事业、完善社会保障体系和城乡一体化建设上。概言之，其具体内容应该包括科技、教育、文化和卫生的体制改革，农村体制改革，就业促进机制的建立，以及社会保障体系的健全和收入分配制度改革等。

管理方式和管理制度是制度创新的重要组成部分，生产技术只有与科学管理相配套，才能更合理地分配社会资源并提高制度创新的效率。在滨海新区可持续发展进程中，行政管理制度不仅是整个系统的信息中心和控制中心，也是其各项综合配套改革措施实施的指挥中心和促进中心。事实上，与统一、精简、协调、高效、廉洁的行政管理体制改革目标和示范取向相比，滨海新区现行管理体制改革依旧任重道远。

二、滨海新区综合配套改革的体制制约

与其他城市相比，滨海新区的极化特征并不十分明显，环渤海经济圈的市场分割和地方保护又大大制约了其龙头带动功能的发挥。随着滨海新区配套改革进程的不断深入，一些新的发展矛盾和问题也相继凸显，在法律、政治、管理和市场等体制层面，不同程度地制约了滨海新区进一步发展。

1.法律制度配套不充分。事实上，与滨海新区规划要求和国务院批复精神相比，目前新区的法律制度建设还有进一步完善的空间，这主要包括如下几个法律领域：在行政法律制度方面，相关配套法律、法规的制定和修改亟待跟进。其中最为紧迫的是，指导滨海新区运行和发展的《天津滨海新区条例》（2002）严重滞后于当前体制改革的发展，不足以实现统一领导的法律权能。在经济法律制度方面，目前滨海新区在市场经济体制、产业布局、科技体制以及货物服务贸易、航运贸易、物流贸易，以及与贸易有关的知识产权保护等方面的法律规章，要么没有及时废除和修改，要么还未出台或实施符合新区配套改革和经济运行的规则和法律，这不同程度地限制了新区比较优势及服务区域经济发展功能的发挥。在市场经济体制方面，滨海新区在推进混合所有制经济改革，加快国有、个体私营、三资和集体等多种经济成分相互融合的法律规章上稍显滞后；支持私营经济进入基础设施、社会事业、金融服务等行业的规范性措施有待细化；国有资产出资人制度、现代企业制度的改革方案仍需加强；推进现有市场资源进行有效整合，建立航运、石化、煤炭、优质钢材等交易所，形成北方企业股权交易市场和北方再保险市场等金融改革的整体性规章制度缺失。在推进科技体制改革上，缺乏按市场经济要求的人才管理体制和运作模式的相关条例，放缓了使滨海新区成为国际性人才、资本、技术集聚区的发展步伐。此外，涉及物流市场、物流信息和物流企业等物流法律法规的有效性有待提高，而金融和保险业的服务贸易法律创新性也不足以对市场发展作出及时有效的引导和规制。

2.行政体制层面的制约。作为国家级综合配套改革试验区，滨海新区不仅要致力于完善社会主义市场经济体制，还必须加大以行政管理体制改革为重点的综合性体制创新力度——在转变政府职能基础上建立一种互补高效的新型行政管理体制，理顺各级各类政府事权和财权，在更新和引入政府管理工具的基础上提高行政效能。大致说来，随着滨海新区开发开放的逐步推进，在行政体制层面，需要正视和突破如下问题。

首先，滨海新区行政体制改革在区划上还缺乏将经济区和行政区一体化的协同性战略。两种不同区域的经济发展和社会服务功能的“延伸”具有天然的“地域属性”和“行政属性”，其属性差异不可避免地带来内在冲突。因此，“东丽区和津南区的部分区域，没有划入滨海新区行政区范围，但仍为滨海新区产业规划区域”的制度安排，既在理论上存在区域协调和融合的困难，也在实践中加大了行政执行成本，一定程度上抵消了改革效率。

其次，从分别主要行使社会管理和经济管理职能的初衷出发，新滨海政府机构设置了城区管理机构和功能区管理机构两类区委、区政府的派出机构。这实际是在运行过程中，给滨海新区增加了一个新的政府（党工）层级，它不仅不符合行政组织理论中扁平化的效率要求，更严格地说，滨海新区的三个工委和管委会的设立是否是一种过渡性举措尚未可知，这种行政管理设计也不过是浦东模式的翻版，其先行先试的创新和示范并不明显；最后，从更大尺度的地域空间来看，在其发展过程中，滨海新区的区域协调任务依旧严峻。它不仅既要处理好区域内部各功能区之间的关系，又要处理好新区与老区的关系（原管委会管理模式下的“老滨海”惯性行政思维还需要花相当长的时间去“熨平”），还需要协调新区与北京以及环渤海地区主要港口城市间的“竞合关系”。

3.市场制度层面的制约。培育和发展统一、开放、竞争、有序的市场体系，是建立社会主义市场经济体制的必要条件。为探索中国特色社会主义市场经济体制的改革示范区域，在经济结构、市场化程度、科技创新体制等方面，滨海新区也还存在一些仍需完善的内容。

一是经济结构有待进一步优化。就目前状况来看，滨海新区经济结构还存在所有制结构和产业结构两个问题。它表现为：一方面滨海新区以国有经济和外商投资经济为主，民营经济发展缓慢，对拉动新区经济快速增长未发挥应有作用；另一方面，以工业为主的第二产业长期占主导地位、第三产业发展相对滞后的滨海新区产业结构，与经济结构优化的目标还有较大发展空间。

二是市场化程度不高。受传统计划经济体制以及既定行政区划的影响，滨海新区现有金融机构匮乏（国内外风险投资基金、产业基金、金融机构在津的分支机构，特别是全国性的金融总部较少）、结构不太合理、风险资本引入不足、融资体系不健全②等因素制约了市场资源配置作用的发挥；其次，与市场化进程配套的中介机构发育不完善且服务能力差。虽然诸如产权交易市场等某些标志性的交易平台已有所发展，但是，整体上看，滨海新区的中介机构还有待大力发展和健全。

三是滨海新区的科技创新体制也亟待完善。建设创新型新区的关键是走自主创新的发展道路，但是，滨海新区的科技发展基础并不雄厚，其科技创新能力不足的矛盾突出：在科技体系化建设上存在多层次、多种类型的跨区域科技合作不足问题；在科技金融方面，滨海新区科技投融资平台的突出作用有待进一步彰显；增加财政资金对科技成果转化的引导投入，吸引银行贷款等金融资金、风险投资等社会资本参与科技成果转化的机制和作用并不显著；以企业为主体的产学研合作机制缺乏示范性；吸纳民间资本，开展建立滨海新区科技产业投资基金试点工作还有待扩大；“统贷统还”的科技型中小企业融资、科技成果抵押贷款等新型金融工具、贷款贴息、担保、信用体系等企业贷款融资模式及其机制尚待加大创新力度；在科技人才方面，在机制上加大高层次创新人才全球公开招聘力度和优惠扶持政策，利用重大科技项目培养和凝聚高层次专家和团队，积极推动人才、基地和项目一体化发展，造就多层次科技人才队伍的创新制度及其措施上还不够。

三、滨海新区综合配套改革的行动框架

作为滨海新区重要发展特征之一的国家综合配套改革试验区，是中国经济融入国际竞争体系、社会经济改革进入“全面、系统”的深化改革阶段提出的。与以往的经济特区、开发区相比，它突破了经济改革的范畴，是一个涉及了政治、经济、社会和文化改革的系统工程。发达地区的实践已经证明，现代区域开发、经济发展的驱动力不再是自然资源禀赋基础上的“要素租金”，而是建立在技术和制度创新基础上的“创新租金”。[3]因此，为“带动和示范”全国的区域发展，滨海改革应着眼于“先试、先行”的制度创新。

总体上，滨海新区综合配套改革及其制度创新的行动框架是：继续沿着“政治—经济—社会—自然”的立体发展模式，[4]鼓励和支持获得“创新租金”驱动经济社会发展——即“政治”层面的改革重点在于探索服务型政府所需要的各种制度体系（特别是行政管理体制），减少行政成本，提高政府效率；“经济”层面的改革重点在于形成与国际惯例对接的经济运行法规体系和制度环境，提高经济增长的质量；在“社会”层面破除长期以来困扰我国发展的城乡二元结构，使广大农民共享改革成果，实现“国强”与“民富”的统一；在“自然”层面摸索资源能源节约和生态保护机制，减少经济发展对环境的破坏，创建宜居生态城区。按此逻辑，滨海新区可持续发展及其制度创新的路线图包括行政管理、经济增长、公共服务、社会管理和生态发展等体制机制的创新改革。

1.市场创新战略。市场层面的自主创新是保证滨海新区可持续发展的关键环节。围绕市场创新，经济体制改革的战略重点可以从三个方面展开。

一是完善金融、土地等要素市场，发展混合所有制经济。本着科学、审慎、风险可控的原则，滨海新区需要在产业投资基金、创业风险投资、金融业综合经营、多种所有制金融企业、外汇管理政策、离岸金融业务等方面继续稳步推进改革试验。具体包括：拓宽直接融资渠道，改善社会资金结构，提高社会资金的使用效率；试验金融企业综合经营，增强金融企业的服务功能；探索建立住房信贷银行和金融租赁公司等新型金融机构，丰富金融产品；适应经济全球化需求，在外汇管理制度改革上争取突破性进展；加快企业改革、培育国内自主创新主体，以发展现代制造业和现代服务业为核心，以国有经济战略性调整为重点，进一步深化国有企业产权制度改革；加快建立现代企业制度，创新企业发展模式，优化企业发展环境，增强企业活力和竞争力。

二是以加速科技成果转化和技术商品化为重点，完善以企业为主体、市场为导向的自主创新的体制架构，提高整体创新能力。把增强自主创新能力作为中心环节，完善科技投融资体系，为促进科技成果产业化提供保障。以科技创新提升区域核心竞争力，构建区域科技创新体系；以制度创新为突破口，构建以企业为主体、产学研结合的新型科技体制，提高科技资源配置的合理性与效率；通过政府与市场的协同、内外环境的优化，汇集区域科技资源，打造科技研发与成果转化基地；进一步完善研发转化体系和机制，提升整体技术水平和综合竞争力。

三是涉外经济体制改革。以扩大建设东疆保税港区为重点，加快形成北方国际航运中心和国际物流中心，推进国际化市场体系的建设；加强与东北亚国家地区的经贸合作，积极参与经济全球化和区域经济一体化，建立高效便捷的口岸管理与通关体制、特殊监管政策、启运港退税、离岸金融等适应市场经济发展和世贸组织规则的涉外经济管理体制和运行机制；完善增强国际竞争力和符合国际通行规则的法治环境，探索新的对外合作体制和机制。

2.政府发展战略。政府发展是社会进步的重要构成指标之一。十六大以来，中央新一届领导集体先后提出了若干全新的管理理念。③这一系列新管理理念是对过去经验总结和扬弃的升华，业已成为政府管理创新和行政改革的新方向。从发展愿景看，按照政府职能转变的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”目标要求，滨海新区应完善公共服务理念，有序退出某些市场领域，在发挥市场对资源配置起基础作用的同时加强宏观调控。滨海新区政府管理创新和改革的触角要进一步深化财政民主化改革、行政层级调整、政府间关系重构、民间组织发展、权力制约体制等敏感而关键的领域。从改革方式看，引入多层次的治理网络是滨海新区制度创新的重要环节。综合配套改革是一个系统工程，是合作机制的“产出”，因此，滨海新区政府必须合理借力于市场和社会，将社会、市场视为合作治理的伙伴，更加注重外部网络关系的构建，从而形成多层次、多样化的治理秩序，扩大滨海新区政府发展的社会基础，开放地向社会寻求政府管理等公共问题的化解机制。当然，滨海行政体制创新也要着力引进现代化的管理技术（即新的政府管理工具），尤其是加强和扩大引入市场竞争机制、工商管理方法到政府管理过程的力度和规模。

3.和谐社会战略。和谐滨海建设是滨海新区社会经济可持续发展及其综合配套改革目标顺利实现的坚实社会基础。因此，构建和谐滨海应着重考虑完善社会组织，让公民、公民组织以主体地位，以自助、自治的方式组织起来，参与社会管理和社会矛盾的解决。与此同时，还需要集聚社会资本，培养以责任、信任和诚实为核心的社会价值体系。概而言之，和谐滨海的战略重点在于：一是要正确处理效益与公平的关系。经济增长、技术进步、收入分配以及社会现代化本质上属于工具性范畴，而人的发展和人类福利才是目的，其中，扩大就业应成为和谐滨海建设的重中之重。二是缩小城乡可支配收入差距，统筹城乡一体化发展，在工业化和现代化的基础上逐步推进城市化。不断突破城乡分割的制度障碍，推进发展规划、管理体制、政策支持、产业布局和公共服务等方面的城乡对接。三是进一步完善滨海社会保障体系建设，在教育、卫生、社保、住房等民生问题上予以制度性突破。当然，在推进滨海和谐社会建设过程中，还应正确处理经济增长与社会事业发展、扩大开放与维护社会稳定、先富与共富、行政管理与社会自我管理之间的关系。

4.生态环境战略。生态环境战略也是滨海综合配套改革和可持续发展的题中应有之义。可持续发展的内涵和综合配套改革目标，要求深化资源节约和环境保护制度改革，发展循环经济，建设一个资源节约型和环境友好型的滨海新区。在战略层面，滨海新区生态环境的基本路径是：以环境优化经济增长为核心，以建设生态型新城区为目标，以节能、节水、节材、节地、资源综合利用为重点，大力发展循环经济，推动经济布局和产业结构优化升级，构建滨海新区“绿色发展”新模式。与此同时，推进生态循环经济，合理开发利用农业资源、合理布置生产区域、合理统筹产业发展，塑造“经济、生态、社会”效益高度统一的资源节约型和环境友好型社会示范区。

四、结语

作为综合配套改革试验区，滨海新区是以发展为导向，在经济、政治、社会、生态和文化等多领域进行系统、全方位改革的制度综合试验区。综合配套改革语境下的滨海新区改革路线与要求是：改革深度从单向度的经济增长转向综合的经济发展和社会和谐，改革广度从单一的城市区域发展转向多区域大尺度的统筹兼顾和协调发展，改革路径从国家政策支持转向地方制度自主创新，在地方性制度创新的基础上体现国家整体发展的战略目标。

注释：

①目前滨海新区的基尼系数大体在0.44左右，虽然比全国平均水平略低，但仍略高于0.4这一理论临界点。

②当前滨海融资体系的问题主要表现为：一是滨海融资主要依靠企业内源性融资和信贷融资，其中前者占据了半壁江山，社会信用筹资渠道较窄；二是直接融资比例过低，在证券融资中，股票融资占了绝大多数，债券融资量过小；三是在外资引进方式上多是外商直接投资，而较少外国证券投资；四是科研融资不足，科技研发和成果转化基金、科技基础条件平台建设基金数量有限；五是民间资本，特别是外地民间资本引入不足，目前滨海民营经济比重约占10%左右，这与国内发达区域（深圳、浦东）相比有较大的差距。

③这一系列的新管理理念主要包括：十六大首次提出16字政府职能新概念；十六届三中全会提出“五个统筹”、“以人为本”、“全面、协调、可持续的科学发展观”、“促进经济社会和人的全面发展”；十六届四中全会提出要“科学执政，民主执政，依法执政”和构建“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会”；十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”；十六届六中全会则正式作出了“构建社会主义和谐社会若干重大问题”的决定。

[1]N.罗森堡和L.小伯泽尔.西方现代社会的经济变迁[M].北京：中信出版社，2009：68.

[2]王荣华.长三角蓝皮书：创新长三角[M].北京：社会科学文献出版社，2007：240.

[3]刘刚，周立群.中国经济发展战略与天津滨海新区的新模式[J].中共天津市委党校学报，2009（3）：38-47.

[4]陈振明，李德国.国家综合配套改革试验区的实践探索与发展趋势[J].中国行政管理，2008（11）：78-84.

On the Institutional Constraint upon the Integrated Support Reform in Binhai New Area and the Action Framework

CHENGui-sheng

(TianjinUniversity of Commerce，Tianjin300134，China)

The integrated support reform in Binhai New Area is an integrated progress of institutional transformation involving such subsystems as politics，economy，society and environment.In different levels of law，politics,management and market，there are more or less institutional constraint upon the development in Binhai New Area.To enhance the effectiveness and exemplariness of the integrated support reform in Binhai New Area,we should seek for“innovation rent”with the help of support reform on the basis of institutional transformation.We should implement the action framework of the integrated support reform according to the three dimensional development pattern of“politics-economy-society-nature”，namely government development，market innovation，social harmonious and eco-environment-protection.

Binhai new area；integrated support reform；system；action framework

F123.16

A

1007－8266（2011）07－0069－05

＊本文系中国博士后科学基金资助项目“基于区域合作治理的政府间关系研究”（批准号：20110490013）、教育部人文社会科学青年基金项目“综合配套改革语境下区域治理模式研究”（批准号：10YJCZH009）和天津市科技战略项目“低碳经济发展模式与区域产业升级问题研究”（批准号：10ZLZLZF04600）阶段性研究成果。

陈桂生（1975-），男，安徽省怀宁县人，天津商业大学公共管理学院副教授，博士，主要研究政府经济学。

敖华