现代大学制度下高校民主管理的进程与问题

□扬州大学 蔡砚秋

现代大学制度下高校民主管理的进程与问题

□扬州大学 蔡砚秋

现代大学制度下，高校民主管理越来越受到重视。我们认为，高校民主管理是现代大学制度，尤其是中国特色现代大学架构的要求。当今，我国高校的民主管理进程不断推进，但同时也存在着一定的问题，深化高校民主管理的改革势在必行。

现代大学制度；高校；民主管理

随着我国高等教育的蓬勃发展，高校管理体制的改革也在不断推进。现代大学制度框架内的民主管理越来越受到重视。而我国高校的民主管理正处于探索时期，尽管民主管理进程不断推进，但同时也存在着一定的问题。笔者认为，如何理解现代大学制度下高校民主管理的进程与存在的问题，对我国高等教育的发展有着不可忽视的作用。

一、现代大学制度下高校民主管理的内涵

高校的民主管理，可以理解为高校管理者的决策符合大多数人的利益；而理解高校民主管理内涵时，则需要考虑到高校和政府以及和高校各种资源相关主体的关系。即“在管理中采用民主的方法，就是允许、提倡和实行被领导者和被管理对象反身参与管理。这是一种在一定条件下自己管理自己的方法，其管理目标的实现和任务的完成，既与管理者、领导者自身的能力相关，也与对象的参与水平和方式方法相关。”[1]

高校的民主管理不等同于高校的管理民主，也不同于高校的教授治校。

这里主要有两方面原因。一方面，二者强调的重点不一致，民主管理是一个主谓结构的词汇，强调的是高校管理的形式；管理民主是动宾结构的词汇，强调的是高校管理的结果。另一方面，二者的主体不同，民主管理的主体是大多数人，而管理民主的主体是管理者。高校的民主管理也不同于高校的教授治校，而是要求校长治校、教授治学。

高校民主管理是现代大学制度的基本要求，也是中国特色现代大学架构的要求，更是大学内部管理体制改革的要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，要完善中国特色现代大学制度，中国特色的现代大学制度的构架是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”，它从大学内部管理角度来架构我国高校的现代大学制度。值得注意的是：其一，高校民主管理是在现代大学制度框架范围内的，因此，我国高校民主管理需要在中国特色的现代大学制度的构架内完成。其二，中国特色的现代大学制度是从狭义的大学内部管理体制角度来架构的，由此，我国高校民主管理主要集中在大学的内部管理体制改革中进行。

在现代大学制度框架内，高校的民主管理将推动高校改革和发展，进而推进社会主义民主政治进程。高校的行政人员、教师和学生，大多受到了高等教育的熏陶，具有较高的科学文化素养和参政议政能力。作为社会的中坚力量，通过民主管理可以帮助他们在高校内尽可能多地表达并实现民主诉求，进而推动高校的改革和发展。大学是先进思想的发源地，是先进理念的试验场。当高校中的大部分人合理表达了民主诉求，充分享受了知情权、建议权、决策权、监督权，那么，整个社会民主政治的建设进程就会加快。

二、我国高校民主管理的进程

传统的高校管理体制已经无法解决高等教育飞速发展过程中出现的问题，甚至会由此产生很多新问题，继而阻碍高等教育的进一步发展。因此，时代呼吁新型有效的高校管理——民主管理。

1.高校外部民主管理进程

从高校和政府的民主管理进程着手，我们发现，政府有关高校民主管理的法律行政法规的制定正在不断完善中。

经济基础决定上层建筑，由于我国的大学不能脱离政府的财政支持和制度保障，因而，我国高校的民主管理也需要处理好和政府的关系。政府一般依据法律、行政法规、经济、信息等手段对高等教育进行宏观决策管理。

以法律和行政法规的制定完善过程为例，我们可以看到，我国高校的民主管理的进程正在不断推进。从1993年开始，《教师法》、《教育法》、《高等教育法》等都明确地把学校民主管理、民主建设、民主监督的内容写了进去。党的十六大提出的“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”也加快了各高校积极推进民主政治建设的进程。到了2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提到，要适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系。

从高校和社会的民主管理进程着手，我们发现，高校正逐渐融入社会事物、履行社会职能、接受社会监督。

社会是整体，高校是社会的一部分，社会和高校的关系就是整体和部分的关系。高校扩招以来，高等教育大众化的趋势基本形成。社会对高校的认识已不仅仅将“天之骄子”封闭在“象牙塔”之中，高校正与社会形成良性互动。其民主进程主要表现在，社会监督高校发展，高校反哺社会、履行社会职能；社会资本可以投资高校，高校吸纳社会捐赠；社会各阶层子女进入高校学习工作，高校实施自主招生、公开招聘；社会多元价值理念冲击着大学精神，也促进了高校课程改革、院系调整等等。

从高校之间的民主管理进程着手，我们发现，高校之间的交流合作正不断加强。不仅是国内高校之间的学术交流、师生互动增多，国内院校和外国高校的交流合作也越来越多。

尽管政府对全国各地高校采取了区别对待、重点扶持的政策，使得高校在一定程度上缺乏公平竞争制度环境，但是，高校之间在各自优势学科和办学特色的基础上，正面向社会的需求，主动积极地投身到教育民主化的进程之中。“民主化与国际化、科学化、现代化等一起构筑起了当今世界高等教育发展的基本框架，正在促使教育由以往‘专制’式的精英教育模式向大众化的民主教育模式演进，民主已经成为了教育的真正灵魂与不竭的发展动力。”[2]

2.高校内部民主管理进程

我国高校内部的民主管理进程正围绕着“政治领导权力、行政权力、学术权力、民主管理权力”[3]这四种权力不断推进。

首先，我国对政治领导权力和行政权力的制度规范尚在不断完善。新中国成立以来，相继经历了“校长负责制、党委领导下的校务委员会负责制、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制、党委‘一元化’领导、党委领导下的校长分工负责制、校长负责制、党委领导下的校长负责制”[3]的反复变化。这种变化表明，党和政府对高校内部民主管理责任主体的进一步规范和完善，体现了对高校民主管理的进一步重视。

其次，教职工代表大会和学术委员会在高校内部管理进程中占据了一席之地。《高等教育法》第四十二条规定了教代会的职责范围，即高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。《高等教育法》第四十三条规定了学术委员会的职责范围，即高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。教职工代表大会和学术委员会作为教师参与高校内部管理的主要方式，有力地增强了高校的基层民主程度，保证了广大教职工行使民主权力，依法参与高校的民主管理。

再次，大学生逐渐开始参与高校内部民主管理。“授人以鱼不如授人以渔”。高校不仅需要满足学生对知识的求知欲，更要满足学生对个人发展的多元需求。比如，扬州大学充分利用当代大学生参与高校管理的热情与能力，积极探索大学生参与高校民主管理的新机制和新载体，在实践工作中创立了“研究生代表大会”制度，既缓解了学生矛盾，架起了学校与学生之间沟通的桥梁，也有效地推进了高校民主管理的创新机制建设。

三、我国高校民主管理出现的问题

经历了漫长的几千年封建统治，目前中国社会对官本位、权本位的思想仍然有很大的容忍度，高校中同样如此。我们仍然面临诸多问题和挑战。

1.高校外部民主管理出现的问题

政府的权利过于宽泛，限制了高校的独立发展。

高校是政府行政机构的下属单位，必须按时服从、定量履行政府分配的任务。一旦高校无法自治，就可能导致作为高校主体的学生缺少独立的主人翁意识，无法承担国家民族赋予的责任，以致社会积怨加深；一旦高校无法自治，就可能导致个别教职工媚于世俗诱惑、钱权交易，甚至造成学术不端和学术腐败现象的出现。这也是大学精神旁落的重要表现。

社会过多干预高校内部事务，阻碍了高校社会职能的发挥。

过去我们倡导的是“大政府、小社会”，而现在我们倡导“小政府，大社会”。即政府放权，将权力更多地返还给社会，让社会履行其职能，从而建设社会主义和谐社会。然而，当社会承担了政府的职责，那么社会也将会和政府相似，过多干预高校事务，使得高校无法真正实现精神独立、学术自由。此外，尽管高校的图书资源丰富、体育设备健全、志愿者群体庞大，然而，这些有利条件并没有和社会及时接轨，也没有被充分加以利用。虽然高校想要扮演好履行社会职能这一角色，而社会没有进行有效的民主管理，致使高校社会职能的履行浮于表面、流于形式。

我国高校之间出现了“趋同现象”,“我国大学具有一样的发展目标、一样的价值取向、一样的管理体制、一样的培养目标模式、一样的科研导向。”[4]

辩证法告诉我们，任何两个事物之间都是有差异的，高校也不例外。显然，这种趋同现象是不合理的。一方面，尽管公平是民主的题中之义。但由于地区差异和城乡差异，不同高校之间获得的政府支持和社会资助自然也会不一样。另一方面，现代社会强调以人为本，而任意两所高校之间，由于人员的构成不相同，对人的管理肯定也不能完全相同。例如，以清华北大为首的国内一流大学的民主管理应向世界一流大学看齐；而地方综合性大学的民主管理应立足本土，努力形成自身特色。

2.高校内部民主管理出现的问题

我国高校内部的民主管理“存在着比较严重的权力失衡与冲突现象”，所出现的问题也围绕着“政治领导权力、行政权力、学术权力、民主管理权力”[3]这四种权力产生。“在四种权力的博弈中，目前的问题是：政治领导权力和行政权力居于强势地位，而学术权力和民主管理权力则处于相对的弱势处境”。

在高校内部的民主管理中，政治领导权力和行政权力过于宽泛，容易使行政权力和学术权力发生冲突。

我国实行党委领导下的校长负责制，党对高校实施政治领导，校长行使的是行政管理职权。在权力运行过程中，高校党委书记强调“党委领导”，高校校长强调“校长负责”，这样，容易导致高校管理官僚化的倾向，并影响管理效率。同时，由于政治权力和行政权力居于强势地位，往往导致高校机构臃肿，不仅加大了高校改革的困难程度，也容易压制教师、学生、家长参与高校内部管理的热情。

对于高校内部的民主管理，广大教师缺乏正确的认识，参与的热情不够高涨，民主监督能力亟待加强。

教师参与高校的内部管理，一般通过教职工代表大会和学术委员会。一方面，教师直接参与学校内部管理的机会少，即使有机会参与也很难发挥民主管理和监督的作用。赵永红以江西G大学2006年1月12日的教代会为例[5]，认为教师参与学校的内部管理主要体现在形式上，很难发挥实际作用。即，教师只能当听众，难有什么讨论和对学校内部管理提出建议的机会。另一方面，高校学术不端和学术腐败的现象时有发生，学术权力不规范。“教育腐败已成为当今社会最为可怕的一种腐败，它在某种程度上动摇了民众对于社会中教育的权威和信任的基础。”[6]而作为行使学术权力的载体，学术机构也没能完全发挥其参与学校重要事务的决策、审议和咨询作用。

高校内部的民主管理忽视了学生的利益诉求。

随着高等教育大众化的兴起，越来越多的人进入了高校学习深造。在高校中，学生的数量远远大于学校教职工人数，学生成为高校无可争议的主体力量。尽管各大高校都成立了学生自治联合会、学生社团联合会等组织以供学生合理表达自我管理的热情，但是，这些学生组织多受到院校老师的直接领导，缺少独立性，处于被动和从属地位。学生组织没有成为学生的自我管理的平台，反而间接成为高校直接控制学生的有效方式。由此可见，学生参与高校民主管理的渠道不够畅通，高校内部的民主管理忽视了学生的公民素质的培养。

四、高校民主管理的改革诉求

1.对于高校外部民主管理的改进

政府需要健全有关高校民主管理的法律制度，帮助高校自我发展、自我管理、自我约束。

改革高等教育管理体制，要求我们尽快修改《高等教育法》，打破现有的制约瓶颈，“在可能范围内寻求到政府宏观管理与大学自主办学的最佳结合点”。[2]同时，政府应该帮助高校探索多样化的民主管理模式，给与高校更多的自主权，形成办学特色；政府应该帮助高校探索市场经济条件下的大学自治模式，重视学术权力，形成教授治学、校长治校的民主管理体制。

社会力量应积极参与高校改革，并对高校改革进行舆论监督。

在现代大学制度下，高校的民主管理离不开社会力量的物质支持和舆论监督。高校应该重新审视大学与社会的关系，吸纳社会资本筹措办学，公开招聘社会优秀人才，借鉴先进的管理模式，营造良好的社会外部环境。社会需要关注高校动态，利用传媒力量对高校实施舆论监督，推进高校改革。

高校之间应加强学术交流合作，杜绝学术腐败现象，发扬大学精神。

“现代大学制度的核心，对外是自主办学，对内是学术自由，崇实求是，以人为本，民主管理，所有这些，都是为了‘创新’这一大学精神的本质。”[7]高校间应全面推进校务公开制度，推进依法治校。地方院校向重点院校学习高校民主管理的做法与经验，重点院校亦应向世界一流大学学习高校民主管理的好做法、好经验。

2.对于高校内部民主管理的改进

高校需要规范政治领导权力、行政权力、学术权力、民主管理权力的权限范围。

我们需要重新构建学校内部管理的权力系统，“总体按照党委领导、校长治校、教授治学，纵向层面实现权力重心下移、基层学术自治，横向层面做到规范行政权力、保障学术权力。”[5]

首先，我们需要明确高校校长和党委书记的职责分配，发挥党内民主集中制原则；而“作为学术组织的最高行政长官，大学校长进行内部管理的一个十分重要的任务，就是处理好以自己为代表的行政权力与学术权力尤其是教授团体拥有的权力的关系。”[8]同时，倡导学术自由，营造良好的学术和民主氛围。

其次，我们需要提高教师参与民主学校管理的意识，发挥教职工代表大会和学术委员会的决策、审议和咨询作用。高校的民主管理改革应当自下而上地有序进行，夯实民主的基础，促进管理的卓有成效。同时，注意不同学科教师之间的差异。

最后，我们需要拓展学生参与高校民主管理的渠道，建立健全的规章制度，提高学生参与高校民主管理的主动性和积极性。“在大学内部，民主化的发展包括决策管理的民主化，也涉及师生间在教育教学互动过程中的地位均等及相互的尊重等方面。”[2]高校应建立和完善学生权力组织，发展以学生代表参加的各种代表大会和委员会，调动学生参与高校民主管理的积极性。

[1]杜作润.国外高校内部的民主管理——特征、案例及启示[J].北京大学教育评论，2004（1）.

[2]樊美勤.论高等教育民主化建设——兼论如何推进高校民主管理与教育教学民主化进程[J].黑龙江高教研究，2006（11）.

[3]秦惠民.我国大学内部治理中的权力制衡与协调——对我国大学权力现象的解析[J].中国高教研究，2009（8）.

[4]董云川.多种形态一样化的中国高等教育[J].教育发展研究，2004（12）.

[5]赵永红.江西G大学推进内部民主管理的对策研究——基于教师学术权力的视角[D].华东师范大学，2006：30.

[6]吴丽萍.论民主管理在高校学术权力建设中的作用[J].黑龙江高教研究，2005（11）.

[7]杨惠兰.西方现代大学自由的合法性危机的反思[J].中国高教研究，2010（8）.

[8]眭依凡.教授“治校”：大学校长民主管理学校的理念与意义[J].比较教育研究，2002（2）.

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