从制度变迁视角浅析转型期俄罗斯教育管理体制变革

□天津科技大学 李清

从制度变迁视角浅析转型期俄罗斯教育管理体制变革

□天津科技大学 李清

上世纪90年代苏联解体，作为其主要继承国的俄罗斯经历了彻底的制度变迁。制度变迁改变了俄罗斯教育办学体制的稳态、教育输出的稳态，进而改变了教育管理体制的稳态。从制度变迁的角度分析俄罗斯教育管理体制变革，能够更好地看到制度变迁的效应及制度本身的力量对教育制度的影响，更加客观地分析俄罗斯教育改革适应时代变迁的新特征。

制度变迁；俄罗斯；教育管理体制；变革

制度变迁是指创新主体为实现一定的目标而进行的制度重新安排或制度结构的重新调整。它是制度的替代、转换、交易与创新的过程。变迁是一个中性的概念，制度变迁有的并不是创新，有的可能是制度的移植，也有可能是无效制度的反复。制度变迁从其层次来分，有基础性制度安排与次级制度安排；从其主体来分，有强制性制度变迁与诱致性制度变迁；从其途径来分，有制度移植与制度创新；从其方式来分，有渐进式制度变迁与激进式制度变迁。［1］在教育领域，教育制度变迁是一个宽泛、上位的概念，它不仅包括了教育制度创新的意义，还包括了教育制度的转换、替代的方式。

一、俄罗斯教育管理体制变革的制度环境与特征

1．制度环境——彻底转轨

（1）经济体制转轨

1992年，俄罗斯政府开始着手采集激进的改革措施，如价格全面自由化、国有与市有企业私有化、经济活动自由化等，全面实施“休克疗法”和私有化战略，主张尽可能最大限度地自由化与私有化。［2］这种激进的改革一度致使市场呈现无政府状态，国有资产大量流失，并最终导致了严重的政治与社会危机。俄罗斯私有制市场经济体制的确立将几十年如一日的单一国有制体系变为私有制为主体的多种所有制形式，进而直接导致了俄罗斯教育制度的改革。教育领域开始出现了教育私有化与教育机构非国有化的概念，教育强调多元化发展，面向市场需求，自由竞争等等。

（2）政治体制转轨

苏联解体后，俄罗斯开始实行政治体制民主化改革，彻底否认了苏联时期一党执政、党政合一的传统政治模式，引入了西方国家以“总统设制、多党政治、议会民主、三权分立、自由选举”等为特征的政治模式，并逐步形成了具有俄罗斯特色的“总统集权制”。俄罗斯政治体制转轨的过程充满了尖锐的矛盾和斗争，引起了剧烈的社会震荡。目前，俄罗斯政治的民主程度还较低，建设西方式的民主政治是俄罗斯政治制度转型的终极目的，所以，实现民主社会的努力在教育改革中也深有体现。

2．制度特征——可控性

现阶段，俄罗斯基本上完成了大规模的制度变迁，正在努力构建一种与俄罗斯本土价值观念相适应的制度安排。这种制度安排的基本特点体现在“可控的民主”与“可控的市场”，它们被认为是俄罗斯“可控式”制度安排的主要内容。在俄罗斯，“可控的民主”是相对集权政治模式的一种表现形式，是一种过渡形态。具体说，就是从计划经济向市场经济、从缺乏民主的政治制度向民主政治制度过渡的一种社会管理形态。这种过渡形态何时结束，将以市场经济的成熟程度、中产阶层的人数多寡和作用大小、社会自治的发展水平、司法的独立性等等作为其基本判定依据。

3．制度影响——改变了稳态

（1）改变了俄罗斯教育办学体制的稳态

在苏联存在的70余年里，一直实行国家单一的办学体制，各级各类教育学校是清一色的国立型，办学主体是国家，办学所需的一切条件均由国家提供。新制度环境下，就是要充分孕育社会和市场的力量，减少国有和集体的成分，激发企业和民间的办学积极性。国家也积极鼓励尝试新的办学方式，所以办学方式也呈现多样化。

（2）改变了俄罗斯教育输出的稳态

在前苏联时期，教育系统的毕业生由国家统一分配，学校只是充当了“生产车间”的角色，学校工作重心是提高人才培养的质量，其任务是培养出合格的人才。学校只是被动的完成了国家下达的培养任务，无权自主培养社会急需人才，也从不担心学生的就业情况。苏联解体后，俄罗斯的经济生活向市场化转变，面对变化迅速的劳动力市场，职业和高等院校不得不根据劳动力市场需求的变化趋势及时调整培养目标。为了扭转这一状况，俄罗斯大力发展高等专科学校（Колледж），根据市场需求制定并推行各级各类教育标准，调整专业目录，拓宽专业口径。

二、俄罗斯职业教育管理体制变革

俄罗斯教育管理体制改革的目标是根本改变前苏联时期国家对教育管理过分中央集权化、包揽一切和单纯依靠行政命令的管理模式，以适应新的政治经济体制的需要。

1．管理体制民主化

调整教育管理机构，转变联邦职教管理机关的管理职能，为分级分权式管理打好基础。1992年《教育法》颁布之后，俄罗斯确立了联邦、地区和地方三级教育管理体制，将过去由中央集中统一管理改为联邦、地区、地方三级管理。中央把管理的一些行政职权下放到地方职教管理机关，将教育管理“地方化”，同时赋予学校更大的办学自主权，学校的主体地位得到了突显。在宏观管理中，国家的重要教育政策都是与各共和国、边疆区（州、自治州、自治区）政府及职教管理机关共同商议制定的，充分听取和采纳了地方的意见和建议。在微观管理上，现阶段学校内部管理体制体现了民主化原则。学校实行校长负责制，最高权力机关是由教师、学生、家长和社会各界人士组成的校务委员会，有自主权和审议权。学校的权利主要包括：专业设置权，即各类职业院校和高校可以根据地区发展要求以及市场状况设置专业或对原有专业进行重新调整；招生权，国家不再以行政指令硬性规定学校的具体招生指标，学校可以根据社会需求和市场的反馈以及国家的宏观规划自主决定。

2．办学模式和投资体制多元化

1992年《俄罗斯联邦教育法》规定，教育机构的创办者可以是国家政权机构，地方自治机构；本国和国外各种所有制形式的组织和联合体；本国和国外的民间和私人基金会；俄联邦境内注册登记的社会和宗教组织；俄联邦公民以及外国公民。另外，国家还鼓励社会和私人办学。这种政策旨在形成一种国家、社会和个人多主体办学、多渠道投资、更广泛使用预算外投资的混合型办学模式。在这一宏观政策的引导下，近几年来，俄罗斯职业教育的办学形式日益多样化，非传统的新型学校不断涌现，数量逐年上升。如高等专科学校（Колледж）、非国立学校（Негосударственное учебное заведение）等。各类教育多层次结构的建立、教育管理的民主化和地方化、赋予学校自主办学权和私立学校的出现，使教育管理机关必须加大教育质量管理的力度。

三、俄罗斯教育管理变革的制度变迁分析

1．从制度变迁的层次来看，俄罗斯管理体制变革属基础性制度安排

基础性制度安排是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。基础性制度安排也可称之为制度环境，是一国的基本制度规定。根据不同时期政治、经济变化，俄罗斯当局制定了一系列相应制度安排来支持和保障改革的顺利开展。《俄罗斯联邦教育法》（1992）、《俄罗斯联邦教育发展纲要》（2000年）确定了教育系统优先发展的战略及其实施措施，依法确立了教育优先发展的战略地位。进入新世纪后俄罗斯又陆续颁布了《2010年前俄罗斯教育现代化构想》（2002）、最新修改版《联邦教育法》（2004）等法律法规。2008年11月俄总理普京批准了《2020年前俄罗斯联邦社会经济长期发展构想》，确立了2020年前俄罗斯教育适应创新经济的发展需要的战略目标。这一系列政策法规的颁布为俄罗斯教育发展提供了绝对的政策导向与法律保障。

2．从制度变迁的主体来看，俄罗斯教育管理体制变革属强制性制度变迁

强制性制度变迁的概念是由林毅夫提出来的，他认为：“不是所有的制度变迁都是自发产生的，为了对不同的利益集团进行收入再分配，必须通过政府的命令和法律，这些命令和法律所构成的新的规则，就是强制性的制度变迁。”［3］在制度需求大于供给的时代，国家在制度实施及其组织成本方面有优势，政府作为理性主体能有效校正制度安排的不足。所以，往往是国家通过教育法律等形式确立有利于占支配地位行为主体的教育制度安排，从而导致教育制度创新。

3．从制度变迁的途径来看，俄罗斯教育管理体制变革属制度移植基础上的制度变通

所谓制度移植就是制度（或规则）从一个国家或地区向另一个国家或地区的推广或引入。为了提高制度移植的效率，必须注意完善制度环境，注重非正式规则的完善及思想观念的转变，加强制度移植后的配套建设和对制度本身的改良与变通。俄罗斯推行教育管理体制变革，也是与其传统相互碰撞、相互融合的过程。其间也表现出了强大的路径依赖。在俄罗斯实行了几十年的计划经济模式已经根深蒂固地扎根于俄罗斯的整个教育体制甚至每个俄罗斯人的心中。其教育管理的改革是在保留传统的基础上，对移植制度进行改良或变通。

4．从制度变迁的方式来看，教育管理体制变革属渐进式制度变迁过程

从与政治经济领域的“休克疗法”相比，俄罗斯在教育领域的改革举措是审慎的。职教管理体制变革也是渐进式的制度变迁。教育管理体制改革方面的一个重要措施就是重新划分中央、地方、学校在教育上的权限。并明确规定，国家对职教管理由直接管理向间接管理过渡，由事无巨细的微观管理向宏观管理转变。适当扩大地方、尤其是学校的权利。国家主要是通过法律、政策、信息、经济手段对职业教育进行宏观调控。

从制度变迁的角度分析俄罗斯教育管理体制变革，能够更好地看到制度变迁的效应及制度本身的力量对教育制度的影响，更加客观地分析俄罗斯教育改革适应时代变迁的新特征。通过分析可以看到，苏联解体后虽然俄罗斯整个社会制度急剧转型，但教育领域进行的不是彻底的革命，而是扬弃性的变革，这对我国新时期教育改革与发展具有一定的借鉴和启示作用。

[1]卢现祥.论制度变迁中的四大问题[J].湖北经济学院学报，2003（6）．

[2]约瑟夫·R·布拉西．克里姆林宫的经济私有化[M]．上海：上海远东出版社，1999：28-72．

[3]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[M].上海：上海三联书店，1989．

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