建立我国食品召回准备金制度初探

■文/张 云

目前，我国食品企业自主召回的积极性欠缺，这也是我国频频出现食品安全事故的原因之一,三鹿奶粉事件就证明了这一点，企业早就发现了产品的缺陷，却迟迟没有采取积极有效的召回措施，才最终酿成了重大的食品安全事故。这也引发了我们对食品召回准备金制度确立的思考。

在社会保障基金运营管理中，为了防止因管理不善或违规行为而使社会保障基金承担超过正常水平的投资风险，一些国家在对基金投资各环节进行风险控制的基础上，建立了以保证社会保障基金最低收益为目的的风险准备金制度。这里提出的食品召回准备金制度虽然使用了最早起源于金融业的准备金的概念，但它设立的目的和准备金的现代功能大相径庭。从某种角度上说，它与社保基金中的风险准备金有一定的类似之处。食品召回准备金是为了防止食品企业因管理不善或违规违法行为而生产出大量的不安全食品需要召回，而其自身不主动采取自主召回措施或缺乏相应的经济能力无力召回时出现大范围的食品安全风险，而建立的以保证食品召回的有效实施为目的的风险准备金制度。

对于食品召回准备金制度的设计主要包括以下几个方面:

1.食品召回准备金的功能

食品召回准备金的提取，主要发挥两方面的功能。第一个功能是促进企业积极主动实施召回措施。我国目前为数不多的产品或食品召回案例，基本都是由媒体监督引发、靠社会舆论推进，而企业基于成本和社会效应的考虑，大多不愿主动召回。而即使有责令召回的规定，但由于监管部门监管的局限，不可能监管到所有需要召回的情况。因此，企业就会选择侥幸地期待损害不会发生或宁愿损害发生后予以赔偿。不难看出，在现阶段，当发现缺陷食品时，是否能够及时有效地通过启动召回程序维护消费者的合法权益，更多地取决于生产商或销售商的觉悟和意愿；诚然，消费者维权意识的唤醒和提高以及社会舆论力量的彰显，无疑凸现出社会可贵的进步。但是，维护市场秩序稳定的最关键因素还是建立起一整套能使企业在其制售的产品出现不安全因素后自愿主动召回或不能不召回的完善机制。而食品召回准备金制度的确立能促使企业发现缺陷食品后主动实施召回措施，由于食品召回准备金是定时定量提取的，而又仅限于实施召回时使用，也就是即使不用也不能由企业支配和使用，而企业如果有效地实施召回又能避免行政处罚、民事赔偿甚至刑事责任，利弊权衡之下，大多数的企业会选择采取召回措施。第二个功能是避免出现重大的食品安全危机。当出现特殊的大规模食品安全事故时，即使生产企业财力状况迅速恶化，无力支付召回费用，但由于有食品召回准备金，相关部门也可以迅速启动召回程序，召回不安全的食品，避免损失的进一步扩大，从而有效地阻止重大食品安全危机的出现。

2.食品召回准备金的来源

由于该准备金设立的目的就是防止企业虽然有能力支付召回费用，但不愿主动支付的或防止将来企业无力支付食品召回费用的风险。因此，首先由所有的食品生产企业按一定的比例缴纳基础准备金。其次，准备金的缴纳比例可浮动，即根据企业的食品安全记录的好坏与否来增加或减少缴纳比例，例如，如果企业连续三年或五年都没有任何不良记录，就可适当减少缴纳比例，反之则应增加缴纳比例。当然由于食品企业已取消了免检制度，三鹿事件也警示我们即使信用良好的企业也可能出现重大的食品召回事故，因此在首次确定基础准备金比例的时候应当体现民事主体平等原则，不因企业的大小强弱而区别对待。

3.食品召回准备金的管理

建议成立类似于公积金管理机构性质的专门机构来管理该准备金，从准备金的缴纳到准备金的使用都必须严格地按照相应的程序来执行，防止出现寻租现象。值得一提的是，准备金的管理机构应当和食品安全的监管机构相独立，这样有利于分权和制衡，防止滥用权力的现象发生。

4.食品召回准备金的使用

使用食品召回准备金主要有以下三种情况。其一是自主召回的情况下，由企业提出申请，递交食品召回计划书，由准备金的管理机构审查决定是否使用召回准备金及使用的额度，并对其是否按规定使用进行审查；其二是强制召回的情况下，由企业向管理部门提交责令召回通知书及相关监管部门核准通过的食品召回报告，由管理机构审查并拨付；其三是出现企业破产等特殊情况无力支付食品召回费用时，由破产清算组或相关政府职能部门提供食品召回计划书，由管理机构审查并拨付使用。