浅析我国农业科技战略的定位与导向

刘启明

（中国农业大学人文与发展学院，北京市 100083）

浅析我国农业科技战略的定位与导向

刘启明

（中国农业大学人文与发展学院，北京市 100083）

改革开放至20世纪90年代末，我国农业科技战略围绕粮食安全，重点在于推进农业现代化。进入21世纪之后，更加强调高新技术和综合开发。总体上，我国农业科技战略的问题表现在政府主导型农业科技战略中缺乏用户机制，农业科技管理机制自身的缺陷不利于农业科技战略目标的实现。针对这些问题，国家应在宏观层面加强对农业科技的重视，并在资金方面支持农民及农业企业；在农业科技的承担主体方面，注意发掘和应对农户的真实需求；在农业科技支持的领域方面，应尽早重视对农业生产环境的研究。

农业科技；定位；导向；战略

目前，我国农业发展面临着市场竞争加剧、人均要素资源短缺、生态环境恶化等不利条件，但必须完成提高农产品质量、降低生产成本、增强农产品市场竞争力、调整和优化农业产业结构、提高农业综合效益、增加农民收入和就业、保障食物和食品安全、保护农业生态环境等多项任务，完成上述任务的关键是发挥农业科技的作用。

一、我国农业科技发展现状

我国的科技发展是根据国家战略任务、经济发展需要、改善民生和基础能力建设的四大主题，由科技部统一部署实施的。近几年国家财政科技拨款和国家研究与发展（R&D）经费的绝对额呈较快增长趋势，但是，财政拨款占国家财政总支出的比例和研究与发展经费与GDP之比的增加幅度不大。

从世界范围看，2007年，我国研究与发展经费支出总额达到487.9亿美元，超过英国和法国而跃居世界第4位。[1]但是，研究与发展经费与GDP之比排在捷克的1.53%之后，远远低于以色列的4.74%和美国的2.68%。研究与发展经费总额的快速增加，使我国有能力在一些重要科技领域进行投入，支持了国家主导的科技研发体系。

目前我国的科技发展计划包括国家科技重大专项、国家高技术研究发展计划（“863”计划）、国家科技支撑计划、国家重点基础研究发展计划（“973”计划）、国家科技基础条件建设项目、政策引导类计划及专项等。重大专项是为了实现国家目标，通过核心技术突破和资源集成，在一定期间内完成的重大战略产品、关键共性技术和重大工程，是我国科技发展的重中之重。2008年，民口8个专项中与农业相关的有“转基因生物新品种培育”专项。国家高技术研究发展计划在2008年新启动了7项重大项目和159项重点项目，新立项课题1220项，其中农业技术领域占总数的14.3%；课题总经费为51.7亿元，其中农业技术领域占5.0%。2008年，国家重点基础研究发展计划在农业、能源、信息、资源环境、人口与健康、材料、综合交叉和重要科学前沿8个领域共立项 79项，其中农业领域 10项占12.7%；274项在研项目中农业项目 30项占10.9%。2008年，国家科技基础条件建设在农业技术领域方面主要制定了关于种质资源管理的相关管理制度和章程，为国家农作物种质资源平台建设和运行服务提供了法律法规与制度保障。

政策引导类及专项包括星火计划、火炬计划、国家重点新产品计划、国家软科学研究计划、国际科技合作计划、农业科技成果转化资金、科技型中小企业技术创新基金、科技富民强县专项行动计划、科研院所技术开发研究专项等，与农业科技领域明显相关的有以下内容。2008年星火计划共安排项目1645项，突出了对新农村建设科技示范、农村科技型企业和品牌产品培育、农村信息化、农村科技服务模式等项目的支持，安排经费2亿元。国家重点新产品计划共认定2008～2009年新产品计划项目1645项，支持的是地方科技厅（委、局）和国务院有关部门科技司（局），其中农业技术领域28项占1.7%。国际科技合作计划共立项233项，其中农业技术领域40项占17.2%。2008年，农业科技成果转化资金共立项490项，突出的是对粮食安全和农村民生领域的支持，主要牵头单位是大专院校、企业。中央财政资金投入2.96亿元。科技富民强县专项行动计划围绕县域特色优势产业中关键技术问题，集成科技资源，促进农民增收，2008年共安排第四批试点194个县（市、区）实施项目，投入中央财政资金3亿元。

可以看出，我国的科技发展体系中农业虽然占据一席之地，但在项目数量和支持力度上所占比例不大，农业科技的主导权在政府机构和大专院校以及企业的手中。

二、改革开放至20世纪90年代末，农业科技战略以实现农业现代化为主要目标，完善农业科技体制的努力贯穿始终

改革开放为我国农业科技的发展带来了机遇，1979年9月，十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》明确指出,实现四个现代化的关键是科学技术的现代化，强调以农业技术改造农业生产的自然条件、发展各项农业基本建设、提高农业机械化水平以及选育和推广良种，提出的主要措施是恢复重建农业科技体系，加快农业人才培养。

1985年，农业部门制定了《农业科技体制改革的若干意见》，要求部属科研单位和高等农业院校以应用技术研究和应用基础研究为主,省级农牧渔业科研单位以应用技术研究和开发研究为主,地（市）级以引进、应用适合当地生产需要的技术为主,县级主要负责技术指导和推广工作。1986年的中央“一号文件”提出了科学技术必须为农村经济服务，发展农村经济必须依靠科学技术。1991年的中央“一号文件”再次强调，振兴农村经济最终取决于科学技术的进步和科技成果的广泛应用。在农业科技实践方面，1987年开始实施全国农牧渔业丰收计划，有组织、有计划地将科技成果和先进适用技术大面积、大范围应用于农业生产，以促进农业科技与生产的紧密结合。通过中央财政每年安排的专项资金，主要支持高产、优质农作物良种及先进、适用、高效的综合栽培技术，畜禽渔良种及优化配合饲料、科学饲养及疫病综合防治技术，名特优新品种种植、养殖、新饲料源、饲料蛋白源及模式化养殖先进适用技术，农牧渔业先进适用机械化技术的推广和应用。

1995年，我国提出了科教兴国的指导思想，农业和农村经济发展也更加强调科技进步与劳动者科技文化素质。1996年5月，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《促进科技成果转化法》，以法律形式规范了科技成果转化中相关主体的责任和权益。1998年的中央“一号文件”提出了农业的根本出路在科技、在教育,实行农科教结合，加强农业科学技术的研究和推广，把农业和农村经济增长转到依靠科技进步和提高劳动者科技文化素质的轨道上来。

事实上，我国在20世纪80年代末就提出了“科教兴农”的发展战略，在1992年2月国务院《关于积极实行农科教结合推动农村经济发展的通知》中更是强调了要积极扶持、引导各种形式的技术推广体系的建立和发展，逐步形成以县科技培训与推广服务中心为龙头，以乡、村服务基地为网点，上挂大中专院校、科研院所和科技单位，下联专业组、户的农村科技培训与推广网络。1998年以后出现了“168”农技咨询电话、“网络入户、电波入户”等新的农科教结合途径与方法。2006年7月，农业部发出《关于开通“12316”全国农业系统公益服务统一专用号码的通知》，开始了在全国范围内的农业系统统一公益服务专用号码的普及，这些政策措施旨在加速科技成果的普及和转化。

三、2001年至今，农业科技创新目标呈现多元化，更强调自主创新

进入21世纪，经济全球化态势日趋明显，我国在经济实力稳步增强的同时，社会分配不均导致贫富差距日益扩大、生态环境严重恶化，工业反哺农业的呼声越来越强，在此背景下，提出了建设创新型国家的战略目标。

2001年制定的《农业科技发展纲要（2001-2010年）》提出的农业科技发展的基本目标定为：建立新型农业科技创新体系，大幅度提高农业科技创新能力，力争用10年左右时间，初步解决优化农业和农村经济结构、提高农业效益、增加农民收入、改善农村生态环境等方面的科技问题，初步建立适应社会主义市场经济的新型农业科技创新体系；再用10年左右的时间，健全完善与我国农业大国地位相适应的、具有国际先进水平的农业科技创新体系，使我国农业科技跃居世界先进行列，促进我国由农业大国向农业强国转变。并确定未来农业科技发展的主要任务是：为农产品增产特别是粮食安全提供可靠的技术保障；为调整农业和农村经济结构、提高农业整体效益、增加农民收入提供强有力的技术支撑；为生态环境建设提供全面的技术服务；为提高我国农业国际竞争力提供坚实的技术基础。

2007年，中央“一号文件”提出了科技进步是突破资源和市场对我国农业双重制约的根本出路。同年出台的《农业科技发展规划（2006-2020年）》对我国农业科技工作提出的指导方针是：自主创新，加速转化，提升产业，率先跨越。确立的总目标是：到2020年，在我国农业科技的若干重要方面有所突破，形成布局合理、功能完备、运转高效、支撑有力的国家农业科技创新体系，我国农业科技整体实力率先进入世界前列；农业科研开发投入占农业GDP的比重提高到1.5%以上，农业科技进步贡献率达到63%，推动以现代农业为核心的创新型农业建设。

2008年的十七届三中全会再次强调了农业发展的根本出路在科技进步，自主创新已成为科技发展的方向。2009年的中央“一号文件”继续提出发展现代农业，必须按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，推进农业科技进步和创新，加强农业物质技术装备，健全农业产业体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，增强农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力。

综上所述，改革开放至20世纪90年代末，政府工作的重点是抓好“粮袋子”和“菜篮子”，实现主要农产品供给总量大体平衡、丰年有余的总体目标。农业科技战略也围绕这一目标，重点在于推进农业现代化。而进入21世纪之后，农业和农村所面临的问题日益复杂化，贸易压力、环境问题、粮食安全、食品安全、农民增收等问题开始成为困扰我国实现可持续发展的障碍，农业科技战略也需要为解决上述问题进行调整,更强调高新技术和综合开发，且要与其他多种手段协同并用。

四、目前我国农业科技发展的重点领域

自改革开放以来，农业科技事业经过30年的实践，深化了对农业科技发展规律与战略地位的认识。在思想上从“一靠政策，二靠投入，三靠科技”转变为“农业发展的根本出路在科技进步”。随着科技在推动农业农村经济发展方面的作用与地位逐步提升，我国农业科技发展的内涵也不断丰富。

在《国家中长期科学和技术发展规划纲要2006-2020》中，把增加对生物技术研究开发和应用的支持力度，为保障食物安全、优化农产品结构、提高人民健康水平提供科技支撑作为我国科技发展方面的6大重点任务之一，农业科技问题研究排在13个重大任务研究的第二位。提出的关于农业方面的重点领域及其优先主题包括种质资源发掘、保存和创新与新品种定向培育、畜禽水产健康养殖与疫病防控、农产品精深加工与现代储运、农林生物质综合开发利用、农林生态安全与现代林业、环保型肥料、农药创制和生态农业、多功能农业装备与设施、农业精准作业与信息化、现代奶业等。

相应地《农业科技发展规划（2006-2020年）》确立的“十一五”期间的具体目标与任务是：培育40个左右主要农作物主导品种和15个左右主要畜禽、水产养殖新品种（系）；主要农产品深加工比例提高到40%；开发先进实用智能化农业技术装备10～15项，主要农作物病虫害损失率由8%下降到5%；猪、牛、羊、禽的病死率由8%、2%、4%和18%下降到5%、1%、3%和12%以下；水产业病害损失率降低8%；主要农区耕地退化率下降10个百分点；推广农业标准化生产技术；建设100万个科技示范户；建设“三电合一”农业综合信息服务平台等。确立的相关重点任务是：第一，组织农业科研攻关，攻关方向包括新一代动植物新品种培育、农产品质量安全和监控、高产高效种养技术与农作制度、重大动植物疫病防控、农产品采后处理及精深加工、现代农业装备与设施、节水农业与地力培育、科学施肥与科学用药、草原植被恢复重建与饲草利用、生物质资源转化、农业面源污染防治和水域生态环境修复、数字农业。第二，开展核心技术集成示范，具体内容包括：粮田目标产量保障技术、重要出口农产品标准化生产技术、大宗农产品质量安全技术、现代牧业小区集约化生产技术、水产良种高效健康养殖技术、循环农业技术、设施农业技术示范、大宗农作物生产全程机械化技术、精确生产技术。第三，实施科技推广示范工程，以推广主导品种和主推技术为载体，以实施主体培训为手段，提高成果转化率和农民对科技的吸纳能力，促进农业知识、技术、信息、服务进村入户。

综上所述，我国在农业科技战略中突出强调代表国家技术水平的生物技术、信息技术和新材料等高新技术的开发，注重与粮食安全和食品安全相关的育种、集约化、机械化、健康养殖、科学施肥等技术，并关注能提高土地等要素生产率的农业科技的开发和应用。

五、我国农业科技战略的目标瞄准和实施机制的困境

我国已对农业科技战略从宏观上进行了全面布局，但农业科技发展所面临的问题却不容忽视。针对有关原创性知识产权和技术专利制约、公益性创新研究制约、人才制约、投入制约、体制制约等问题的认识已有广泛的共识。在此，对农业科技战略的目标瞄准和管理机制的困境进行简要的概述。

首先，在农业科技的瞄准方面，我国实施的是政府主导型农业科技战略，农业技术的科研—推广—生产链条由政府控制。农业研究主要在横向两个系统和纵向两个层次进行。大学与研究机构贯穿于从中央到地方两个层次，虽然他们获得了从中央到地方95%的研究经费，但是，至今科技进步贡献率不到50%，科技的研发不能很好地与生产相结合，使得科技的研发体系仍然缺乏用户机制，基于乡土知识的“内生”性农业技术创新的机制未能有效发育。[2]我国农业推广体系受到运用技术供给与需求断层双重压力的挑战，以技术供给为主要任务的“自上而下”的单一技术推广模式难以适应新的农村经济社会条件。在末端的生产层面，大部分农户在认为科学技术对其致富小康有作用的同时，但认为在现行的条件下采用新技术有难处。理由一是农户不可能不顾自身生计资本的基础和生计改善的追求而盲目地采用新技术；二是实用农业技术研究的欠缺；三是农业技术推广部门倾向于将有限的资源向经营能力较强的示范农户倾斜，这种自动选择机制容易在短期目标和短期效率的追求中将其他农户自动地排除于科技服务之外。[3]

其次，在农业科技战略的实施方面，管理机制自身的缺陷不利于农业科技战略目标的实现。一是管理主体的分散性。不同的科技计划的责任主体不同，如攻关计划指南由科技部负责编制，而农业部重点成果科研项目申请指南则由农业部负责编制，此外，还有国家计委、自然科学基金委员会以及地方政府的局、委等都分别颁布各自的计划，指导各自的立项，相互之间缺乏沟通机制。再如，国家在农业科技发展规划等重要的政策文件中提出了农业科技创新与服务的发展目标，然而这些总体目标并没有完全确定和统一的机构与部门去完成。理论上，科技部、农业部、教育部、各相关科研机构及各级政府部门均有职责去实现这些目标，但其分工并不明确。在总体目标内涵本身不是十分具体明确的情况下，各种部门和利益主体更多的是从自己传统的视角和利益出发去理解与设定自己的目标并予以执行，科技部门更多地强调科技创新，农业部门更多地强调农业发展，政府部门更多地强调经济效益，而实际从事农业科技研发与推广的科研推广机构和人员则是为了更多地获取科研推广项目和经费，国家保障食物安全、改善生态环境、提高农产品国际竞争力等总体目标常常在具体目标分割和活动执行过程中被消解、异化和衰减。结果是农业科技发展显现出来的是“只有部门政策，没有公共政策”的状况，部门间的利益冲突有可能影响重大农业科技政策的形成。二是高度依赖科技专家。我国各种科技发展计划均是在大量专家的参与下制定，他们往往把自己的见解、观点带进决策中，研究的优先领域实际上是由专家而定。由于专业专家在决策中的作用以及政府对这些专家的政治礼遇，受专业利益驱动，影响应用性研究的发展，往往导致科研选题背离农民的现实需求。

六、小结

目前，我国的经济发展进入了一个新的阶段，农业与其他产业间差距的扩大导致了农民与其他行业从业者收入差距的扩大，农业的比较收益在下降。从GDP来看，虽然农业产值所占份额持续下降，但农业的基础功能以及在食品安全方面的特殊作用，其重要性会随着经济发展日益突出。国家在宏观层面对农业技术的重视也是对农业基础作用及其多功能性的认可，只是这种宏观认识层面的重视未能在实施上体现出来。

在资金方面，从研究与发展经费的资金来源来看，2007年，我国来自政府的研究与发展资金为913.5亿元，其中84.4%投向研究机构和高等学校，14.1%用来资助企业研究与发展活动。研究机构研究与发展经费中政府资金占86.2%，高等学校研究与发展经费中政府资金占56.5%，这两个比重与上年基本持平，政府的研究与发展资金主要用来支持研究与开发机构和高等院校的研究与发展活动，相应地对末端的农村社区和农户的农业科技支持只是表现在技术推广层面，或是通过发放粮食综合补贴、良种补贴等促进农户使用有效的农业技术，目的仍是促进粮食生产，在这个过程中农户始终处于被动接受的状态。农业科技也是农民能力建设的过程，理应发挥农民及农业企业在农业科技中的积极作用。

在农业科技的承担主体方面，由于政府资源倾向于转基因等高科技领域，导致支持对象以大专院校和政府研究机构为主，这种农业科技资源的分配现状难以发掘和应对农户的真实需求。

在农业科技支持的领域方面，缺乏对农业生产环境技术的支持，水资源瓶颈、点源和面源污染、生态环境的恶化不断威胁我国农业的发展，注重农业生产技术的进步有其必然性，但对农业生产环境的研究也应尽早引起重视。

[1]科学技术部发展计划司.我国R&D经费支出特征的比较[DB/OL].http：//www.most.gov.cn/mostinfo/xinxifenlei/ kjtjyfzbg/kjtjbg/kjtj2008/200907/p020090731403351090429. pdf，2009-07-31.

[2]李小云.论我国农业科技发展的方向与战略[J].中国农村经济，2002（11）：45-46.

[3]徐秀丽.面向穷人的农业科技政策研究[D].中国农业大学，2004：62.

责任编辑：孙志伟

Abstract:Since the reform and opening-up progressing to the late 1990s,China's agricultural science and technology strategy mainly worked on food security,with an emphasis on promoting agricultural modernization.After entering the 21st century,more emphasis was put on high technology and comprehensive development.Overall,compared with the leading role of the government,the agricultural technical strategy lacks user mechanism.The limitation within agricultural science and technology management mechanism itself goes against realizing agricultural science and technology strategic target.Aiming at these problems,on national macro level more attention should be given to agricultural science and technology by funding farmers and agricultural enterprises;in terms of agricultural science and technology subject,focus should be finding and settling the real demand of farmers;in the field of agricultural science and technology support,earlier emphasis should have on the study of agricultural production environment.

Key words:agricultural science；positioning；guidance；strategy

Analysis of Agricultural Technical Strategic Positioning and Guidance

LIU Qi-ming
（China Agricultural university，Beijing100083，China）

F320

A

1007－8266（2011）03－0069－05

刘启明（1968-），男，河南省新乡市人 中国农业大学人文与发展学院副教授，博士，主要研究方向为农业经济管理。