美国应对气候变化的边境调节措施：新型的贸易壁垒*本文是2010年江苏省社科基金青年项目“美国新型贸易壁垒及江苏应对策略研究”（项目编号：10FXC009）以及江苏省教育厅2010年度高校哲学社会科学研究指导项目“国际环境条约不遵守情事程序研究”（项目编号：2010SJD820015）的阶段性成果。

朱鹏飞

在国际气候谈判陷入僵局的同时，美国国内的应对气候变化立法取得一些进展。值得关注的是，出于保护美国产业竞争力和防止碳泄露的考虑，美国应对气候变化立法规定了边境调节措施（Border Adjustment Measures）。目前，我国对美国的出口贸易中，能源密集型产品占重要地位，边境调节措施一旦推行，将会对中国对美贸易带来严重不利影响。因此，未雨绸缪，我们应当认真研究这种制度并及早思量应对策略。

一、美国气候变化法案及边境调节措施的兴起

作为世界上最大的发达国家和最主要的温室气体排放国，美国应对气候变化的政策长期为世人所诟病。近年来，美国的气候变化政治版图正在发生显著变化。行政层面上，2009年1月20日，奥巴马总统上台，他是美国历史上首位提出要建立强制性的、覆盖整个经济范围的“总量管制与排放交易”（cap-and-trade）制度的总统。立法层面上，美国国会不断推出能源与气候的相关法案，第111届国会开幕以来，议员们已经提出了超过10部的旨在通过对碳排放定价的市场机制减少温室气体排放的法案。1

美国应对气候变化法案普遍采用“总量管制与排放交易”模式（cap-and-t rade），首先确定全国温室气体排放总量，然后通过分配或者拍卖的方式将排放的指标分配给排放主体。这种模式下，通过逐年降低排放总量的水平可以有效实现国内减排目标。但是美国立法者担心对国内排放设置总量限制可能导致以下两点不利后果。首先，国内制造商遵守减排法令导致了成本的上升，与那些未受相似减排法规约束的外国竞争者相比，国内的制造商会处于不利的地位，从而丧失国际竞争力。参议员布朗曾公开表示：单方面减排可能导致美国国内产业“自废武功”（sel f-defeating）。2其次，由于在发展中国家的生产不必受减排法规的约束，成本更为低廉，国内制造业可能因此而纷纷外迁，不但影响本国的就业和税收，而且可能会导致全球总排放持平甚至增加，即所谓的碳泄露问题。3为了应对经济竞争力降低以及碳泄露的问题，这些法案中均规定了边境调节措施，即排放密集型产品的进口必须购买相应的配额，以抵消进口产品因为不执行减排法规而获得的竞争优势。

2008年以来，在美国国会提出的包含边境调节措施的应对气候变化法案中，有三部法案影响力非常巨大。一部是第110届国会上提出的《利伯曼——沃纳气候安全法案》。该法案由参议员乔瑟夫·利伯曼和约翰·沃纳于2007年提出，参议员芭芭拉·鲍克瑟2008年提交了修正版。4该法案对温室气体排放设置了总量限制，即以2005年为基数，在2010年、2020年和2050年分别达到温室气体排放降低4%、19%和71%的目标。5由于这是在美国国会首次应用“总量控制与排放交易”模式管理温室气体排放的法案，也是最早规定边境调节措施的气候法案，它受到广泛关注，并且对此后制定的美国应对气候变化法案产生了很大的影响。

第111届国会开幕以来，有两部应对气候变化法案受到广泛瞩目。其中一部是《美国清洁能源与安全法》。该法案由众议院议员亨利·韦克斯曼和爱德华·马基提出，2009年6月26日在众议院获得通过。这是众议院通过的第一部应对气候变化法案，初步形成了未来美国气候变化立法的基本制度框架。法案授权总统在不迟于2018年1月1日之前作出如下判断：遵守美国总量限制与排放交易是否会继续造成国内生产和就业的下降以及未实行减排国家温室气体排放的增加？由此决定是否采取边境调节措施。6其中另一部是《碳排放上限和红利法》，它由众议院议员克里斯多佛·范·霍伦于2009年4月1日在众议院提出。该法案设置的碳排放总量限额是诸法案中最为严格的，以2005年水平为基数，2012年、2020年、2030年、2040年、2050年要分别达到持平、减少25%、45%、65%、85%的减排目标。7这些应对气候变化法案，不仅保护气候安全，也开始兼顾其他政策目标。在《美国清洁能源与安全法》中，将追求能源安全、能源独立与应对气候变化政策目标联系起来。在《碳排放上限和红利法》中，将大部分碳排放配额拍卖收入作为红利返还给消费者。

二、边境调节措施的具体制度

为了保护美国经济的竞争力，美国应对气候变化法案中规定的边境调节措施针对某些国家、某些产品有选择性地征收。在这三部法案中，边境调节措施一般包含适用的国家、适用的产品、计价方法等三方面的要素。

（一）适用的国家

这些法案均将产品的来源作为适用边境调节措施的依据，并非所有来自外国的进口产品均需购买进口配额。其中《利伯曼——沃纳气候安全法案》仅对来自WTO成员的产品适用边境调节措施，8而《美国清洁能源与安全法》和《碳排放上限和红利法》针对的国家范围有所扩大，所有来自外国的产品在符合法案规定时均适用边境调节措施。9另外，这些法案均根据特定国家的情况以及美国与这些国家的关系决定豁免适用。三个法案均对与美国采取相当减排措施的国家不适用边境调节措施。10另外，《利伯曼——沃纳气候安全法案》和《美国清洁能源与安全法》还规定对温室气体排放量微不足道的国家以及最不发达的国家不适用边境调节措施。11

边境调节措施虽然是在计算进口产品体现排放的基础上加以适用，但是它的适用首先取决于产品来源国是否受制于该措施。同样的产品，来源于某些国家必须购买进口配额，而来自其他国家则可以被豁免。由于大多数边境调节措施都豁免了其他采取相当减排措施的国家、排放量很小的国家以及最不发达国家，因此其针对的主要目标是中国、印度等发展中大国。

（二）适用的产品

边境调节措施一般适用于能源密集型产业的产品。在温室气体排放总量限制下，能源密集型产业的能源成本会显著增加，为了维护其经济竞争力，美国希望对这些类型的进口产品适用边境调节措施。上述法案中，适用的产品范围相似但也存在一定的区别。《利伯曼——沃纳气候安全法案》规定针对初级产品征收，但是必须同时满足两项条件：（1）在生产过程中，直接或者间接地导致了大量的温室气体排放；（2）产品与在美国因该法案的规定而导致生产成本上升的产品密切相关。12《美国清洁能源与安全法》和《碳排放上限和红利法》不仅包括初级产品，还包括用于消费的制造品。对于用于消费的制造品，《碳排放上限和红利法》作出了界定，即以一种或者更多的初级产品作为原料，同时由于征收碳等量费而导致其在美国的生产成本显著上升的消费品。13而《美国清洁能源与安全法》的规定比较复杂，要求用于消费的制造品。第一，该工业部门的贸易强度不低于15%，而该法界定的贸易强度是指该部门进口产品的价值加上运输费用除以该部门进口和出口产品的总价值；第二，总统确认国际储备排放配额的适用在技术上和管理上是可行的。14

第111届国会上提出的两个法案在产品范围上有所扩展，包括了某些用于消费的制造品。这些产品经过更多的制造环节，因此计算征收费用更为复杂，执行的成本也会更高。从国际贸易的角度来讲，更复杂的计价方法有利于实现贸易保护的目的，在实际操作中，很容易演变为一种贸易壁垒。因此，这两个法案的贸易保护主义倾向显然更为明显，这证明了在重大经济危机到来的时刻，美国的应对气候法案也非常注重保护其贸易利益。

（三）计价方法

按照边境调节措施，进口商必须购买国际储备排放配额（International reserve al lowance）。《利伯曼——沃纳气候安全法案》为国际储备排放配额的定价规定了明确的计算方法，即国际储备排放配额每日的价格等于前一天国际储备排放配额的结算价格，而前一天的价格等于按照第201条所创设的排放许可交易的三个公开报告价格指数的算术平均值。15这样看来，国际储备排放配额的价格约等于美国国内碳排放配额的交易价格。在《美国清洁能源与安全法》中，规定特定日期从美国购买国际储备排放配额的价格与按照第722条规定的最近的碳排放配额拍卖的结算价格相等。16按照《碳排放上限和红利法》，对进口商需要缴纳的不是国际储备排放配额，而是碳等量费（carbon equiv-alency fee）。按照该法案的规定，碳等量费应当等于国内生产商取得碳排放配额支付的价格以及在生产过程中使用进口产品已经支付的碳等量费。17

在这三个法案中，虽然对于进口产品必须支付的进口费用规定的计算方法不同，但是其共同之处在于都希望将外国产品因不受减排法令约束而获得的额外优势抵消，以保证美国产品的竞争力。与《美国清洁能源与安全法》和《碳排放上限和红利法》相对笼统的规定相比，《利伯曼——沃纳气候安全法案》的规定各项参数比较具体，可操作性强；值得一提的是，该法案还为进口产品需缴纳国际储备排放配额的数量制定了完善的计算方法。

这三部法案中的边境调节措施具备一些共同的特征，如适用的国家、产品以及计价的方法等均有相似之处，这是因为它们的出发点和动机基本相同，即保护美国产业的国际竞争力。但是它们又具有各自的特点，《利伯曼——沃纳气候安全法案》的规定非常具体，适用的产品范围和国家范围都比较有限，有明确的确定进口产品碳排放配额价格和数量的计算方法；而《美国清洁能源与安全法》和《碳排放上限和红利法》的产品范围、国家范围都有所扩大，进口产品的碳排放配额价格和数量的计算也不甚明确，执行人员的自由裁量权和操作余地更大，为贸易保护主义预留了更多的空间。

三、边境调节措施的国际法上的违法性

美国希望在国内推出应对气候变化的边境调节措施，以单边措施推动国际气候谈判向着有利于本国的方向发展，客观上违反了它在国际条约下应负的义务。

（一）违反了国际环境条约的基本原则

共同但有区别的责任原则是国际环境法的一项基本原则。在该原则下，一方面各国对保护全球环境负有共同的责任；另一方面，发达国家应该承担比发展中国家更大的保护全球环境的责任。181992年《联合国气候变化框架公约》是最早践行该原则的国际环境条约，公约第3条第1款明确了共同但有区别责任是公约的基本原则。1997年，公约缔约方签订的《京都议定书》将公约规定的共同但有区别责任原则加以细化与落实，要求发达国家和经济转型国家缔约方于2012年将人为温室气体的排放总量在1990年的排放水平上减少5%，而发展中国家可以暂缓采取实质性限排行动的权利。

美国想要推出的边境调节措施，力图对进口产品征收排放配额，这种配额的价格约等于美国国内碳排放配额的交易价格，并且一般针对发展中国家出口的能源密集型产品。通过边境调节措施，美国以国内法的方式抵消了发展中国家基于共同但有区别责任而享有的特殊和差别待遇，并将这种利益以征收进口配额的方式收入美国囊中，这完全有悖于共同但有区别责任原则的目的与初衷。《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》明确规定了发达国家与发展中国家在应对气候变化进程中的区别责任，这是对传统国际法上对等原则的重大突破。区别责任具有坚实的国际合法性基础。美国虽然退出了《京都议定书》，但是其作为《联合国气候变化框架公约》的缔约方，依然必须按照共同但有区别责任原则履行其义务，即率先削减温室气体的排放，率先在生产和消费模式上做出实质性的变革，率先转让技术和资金等；而不是以国内单边措施的方式，逼迫发展中国家与其在相同时间，以相同的水平来履行公约的义务。

以上分析可以看出，美国拟推出的边境调节措施违反了《联合国气候变化框架公约》的共同但有区别责任原则。

（二）违反世界贸易组织基本规则

美国通过边境调节措施向进口产品征收排放配额费，在效果上无异于单方面提高进口商品的关税水平，这恰恰违反了世界贸易组织推进贸易自由化的宗旨。从关贸总协定开始，多边贸易体制一直致力于降低各国的关税水平，经过八轮的多边贸易谈判，各缔约方的关税水平已大幅降低。经谈判定下来的减让标准被列入各国减让表，按照GATT第2条的规定，这些减让表均属于GATT的组成部分，具有法律拘束力，各缔约方不得征收高于减让表所载的最高税率。在关税之外再征收排放配额费违反了世界贸易组织对关税的法律约束，提高了市场准入门槛，破坏了贸易自由化的进程。

除此之外，美国边境调节措施与世界贸易组织的最惠国待遇原则以及国民待遇原则均存在冲突。最惠国待遇原则是世界贸易组织法律制度的基础，贯穿于多边贸易体制的各个领域，因而被公认为世界贸易组织的基本原则。该原则要求对所有缔约方一视同仁，而美国推行的边境调节措施只针对某些国家的产品，具有歧视性，这就违反了最惠国待遇原则。国民待遇原则是世界贸易组织的另一项重要法律原则，该原则要求在国内税及管理措施上，平等对待进口产品与国内产品。美国边境调节措施，不能保证进口产品与国内产品享有同样的待遇，因为国内产品可以通过排放交易，更灵活地应对排放总量限制，而进口产品只能在按照法律确定的价格购买排放配额后进入美国。因此进口产品的待遇低于国内产品，这就违反了国民待遇原则。

由此可见，美国边境调节措施违反了世界贸易组织的基本规则。对此，不少美国学者以GATT第20条为其辩护。20GATT第20条是一般例外条款，规定了成员可以采取贸易限制措施背离其在WTO中所作出承诺的10项特定事由。与美国边境调节措施相关的主要是第20条的（b）和（g）款。

1.边境调节措施与（b）款的关系

按照（b）款规定，GATT/WTO成员可以采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施。适用（b）款的关键在于证明边境调节措施是保护人类、动物或植物的生命或健康所“必需的”。近年来，WTO争端解决机构降低了对“必需性”的适用标准，废弃了早期采用的“最低贸易限制”标准，转而适用“相称性考虑”标准，即通过综合衡量措施保护的利益、措施对目标的贡献程度以及措施对贸易的限制程度等三个因素来判断措施的“必需性”。21参照“相称性考虑”标准，笔者发现以下问题。首先，边境调节措施保护的利益的重要性毋庸置疑。气候变化危机对人类、动植物将带来巨大的生存挑战已为科学界初步确认。22如不能有效应对气候变化，很可能会威胁人类、动物或植物的生命或健康。在近期发生的巴西翻新轮胎案中，专家组已指出，没有什么利益比保护人类的健康更为重要。其次，考虑到美国在世界贸易中的份额与地位，一旦它对进口产品实施边境调节措施，很多国家将被迫采取与美国水平相当的减排措施，这必然会对减缓气候变化起到实质性作用，进而为保护人类的健康作出实质性贡献。再次，边境调节措施提高了进口产品的价格，对贸易的限制作用很大，而在巴西翻新轮胎案中，巴西对翻新轮胎实施进口禁令，专家组也指出这种措施的贸易限制作用是最大的，但是专家组最终并没有因此否认巴西进口禁令的合法性。与巴西对翻新轮胎颁布的禁令相比，美国边境调节措施的贸易限制程度要小得多，因此美国边境调节措施符合（b）款的规定。

2.边境调节措施与（g）款的关系

按照（g）款规定，GATT/WTO成员可以采取为保护可用竭的自然资源有关的措施，此类措施与限制国内生产或消费一同实施。从WTO的争端解决实践看，成员要援引（g）款最关键需要证明以下两点。

第一，该措施指向“可用竭的自然资源”。对于“可用竭的自然资源”的解释，争端解决机构比较倾向于作适当的扩张性解释。在美国汽油标准案中，专家组指出，清洁的空气是资源（它有价值），它是自然的、可能被耗尽的。数量不是界定“可用竭的自然资源”的决定性因素，资源是可再生的也不应成为认定“可用竭的自然资源”的反对理由。23清洁空气等也可以被认为是“可用竭的自然资源”，依此方法，气候系统也可以被认为是一种自然资源。因为生态系统和人类社会已经适应今天以及最近过去的气候，如果气候变化太快会使得生态系统和人类社会不能适应，对生态系统和人类社会产生非常有害的影响。气候系统具有价值、可耗竭等特性不可否认，因此气候系统是可用竭的自然资源。

第二，该措施与保护可用竭的自然资源“相关”。对于“相关”的判断，早期的争端解决实践采取“主要目的”标准。但是在美国汽油标准案中，这种态度有所调整。上诉机构表面上仍然坚持“主要目的”标准，但是认定上趋于宽松。上诉机构肯定地回答了专家组提出的设定指标规则是否“主要目的在于”养护清洁空气的问题。因为若无某种标准，就无法详细审查，汽油规则要稳定并防止1990年污染空气水平进一步恶化的目标就会基本上落空。由于这样的实质性关系，汽油标准不能被认为是顺带或漫不经心地保护美国的清洁空气。24后来的司法实践沿袭了美国汽油标准案中的适用标准，虽然仍然强调以“主要目的”标准审查“有关性”，但是只要措施与保护可用竭的天然资源之间存在密切而真正的关系，即符合“有关性”。从美国应对气候变化法案的规定来看，边境调节措施仅针对那些未与美国采取相当减排措施的国家，而对与美国采取相当减排措施的国家是豁免征收的。这就迫使未与美国采取相当减排措施的国家加强减排，否则其产品可能会适用边境调节措施，在国际市场上的份额必然会下降。这在客观上也会减少其排放，因为无论哪种路径，必然会促进温室气体的减排，减缓全球气候变化。该措施与目标之间存在密切而真正的关系，因此边境调节措施也符合（g）款的规定。

从以上的分析可以看出，美国边境调节措施违反了世界贸易组织的基本规则，但是美国极有可能援引GATT第20条一般例外条款为该措施进行辩护。

四、中国的应对策略分析

（一）国际层面：在WTO提起诉讼

从国际层面来看，美国边境调节措施并不符合国际条约的规定。前述已指出了它在两个方面上违反了国际法，一方面它违反了《联合国气候变化框架》公约的基本原则，另一方面，它也不符合WTO的基本规则。《气候变化框架公约》和WTO都为我们提供了可以利用的争端解决机制。按照《气候变化框架公约》，缔约国在发生争端时，应寻求通过谈判或者它们自己选择的其他和平方式解决争端。该公约还规定缔约国可以在接受公约后任何时刻发表声明，承认与接受同样义务的任何缔约方之间的争端接受国际法院或者仲裁机构的强制管辖，但是这种“强制管辖”的强制性非常有限。总体而言，公约的争端解决机制仍反映出国际法程序机制薄弱的特征。25目前，中国和美国均未接受公约的任择强制管辖，这也为利用公约解决关于边境调节措施的争端带来了现实的困难。

在WTO体制中，由于WTO一揽子承诺的签署方式和反向一致的决策方式，WTO争端解决机构事实上获得了对WTO成员方争端的强制管辖权。这是对传统国际法“不得强迫任何国家违背意愿进行诉讼”的历史性突破。26从程序上看，WTO的争端解决机制具有足够的强制性和比较完善的执行机制，因此，一旦美国正式推行边境调节措施，启动WTO的争端解决机制将是我国在国际法上比较可行的应对措施。虽然美国边境调节措施明显违反了世界贸易组织的基本规则，但我国起诉后，美国极有可能援引GATT第20条一般例外条款来为自己辩护，并且从该条（b）款和（g）款的规定来看，边境调节措施确实能够在两款规定下找到合法性依据。当然，从第20条的条文结构来看，我国只要紧扣第20条序言，仍可证明边境调节措施并不符合第20条一般例外条款的适用条件。

GATT第20条序言规定，争议措施的实施必须以不在情形相同的国家之间构成武断或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的方式进行。这也是援引（b）款或（g）款需要一并证明的。虽然（b）款、（g）款的适用标准趋于宽松，但是序言的适用却向着从严的方向发展。在巴西翻新轮胎案中，上诉机构指出，需要检查的不是歧视的实际效果，而是措施的原因和理由。上诉机构认为序言是善意原则的体现，为了确保当事方基于善意适用第20条，而不是规避WTO义务，必须检查的是措施的真正目的，而不是宣称的理由。28这被称为“真实目的”标准。依照这种标准，边境调节措施不可能符合序言的规定。表面上美国宣称边境调节措施的目的有两个：一是促进全球应对气候变化的努力；二是防止其他国家温室气体的排放阻碍美国应对气候变化目标的实现。然而，这些理由都因美国拒绝批准《京都议定书》而丧失可信度。早在1997年7月25日，美国参议院就通过了《伯瑞德——海格尔决议》（Byrd Hagel Resolution），确立了美国气候变化外交政策的基调，即在发展中国家缔约方不同时承诺承担限制或者减少温室气体排放义务将会严重危害美国经济的情况下，美国不得签署任何与1992年《联合国气候变化框架公约》有关的议定书或协定。28从参议院通过的这个决议可以清楚地看出美国的真实目的只是为了保护美国经济，而非减少温室气体排放。因此，美国边境调节措施不符合序言确定的适用条件。

综上所述，在国际层面，我国应以美国边境调节措施违反GATT第1条最惠国待遇条款、第2条减让表条款以及第3条国内税和国内法规的国民待遇条款为由，提起磋商请求。如果磋商不能达到预期目标，则在随后的司法程序中，我国可以证明该措施不符合第20条序言的规定，因此不构成第20条的一般例外。

（二）国内层面：适时开征碳税

从美国边境调节措施的规则层面来看，不同法案均将与美国采取相当减排措施的国家列入豁免的范围。以《利伯曼——沃纳气候安全法案》为例，它创设了国际气候变化委员会，该委员会每年根据最优信息确定一国是否采取了与美国相当的减排措施，同时对该国上一年所采取的减排措施与美国上一年所采取的减排措施进行比较，29在此基础上确定豁免的国家名册。如果从规则本身来看，采取相应的减排措施是应对美国立法的最直接的方法。在立法上，开征碳税是最好的选择。碳税是针对二氧化碳的排放而征收的税。碳税的征收会提高石化能源产品的价格，价格的提高会促进资源的节约利用以及能源使用效率的提高，会让非石化能源在价格上更具有竞争优势，从而减少温室气体的排放。30北欧国家从上世纪90年代初推出碳税制度，从目前的实践来看，效果较好。欧盟、美国也正在酝酿实施碳税制度。与我国目前实施的由中央政府给出节能减排的约束性指标，层层分解，由各级政府监督实施的机制比较起来，碳税更多地运用了税收这种经济手段，效率更高。如果我们对内开征碳税，也就符合了美国法案的豁免条件，自然地避免了边境调节措施的适用。

此外，美国急欲推出边境调节措施的目的是希望运用国内立法措施迫使发展中国家进行减排。这一点虽然不符合美国在《联合国气候变化框架公约》以及WTO下的义务，但是在气候危机越来越严重的今天，也存在一定的合理性。虽然在京都机制下，发展中国家不承担强制减排义务，但是自2007年“巴厘岛路线图”出现后，双轨制取代了单轨制。发展中国家承受着越来越大的压力。从我国的角度而言，作为一个负责任的大国，无论是否承担强制性减排义务，我国也会为减缓气候变化做出自己的贡献；并且我国作为一个生态脆弱性较高的国家，容易受到气候灾难的影响，本身也有减缓和适应气候变化的内在动力。因此，无论是从应对美国边境调节措施的角度出发，还是出于自身利益的考虑，开征碳税，以法律的形式大力发展低碳经济，是解决问题的关键之道。在我国开征碳税，笔者认为必须注意以下三方面的问题。

第一，合理的制度设计。一般而言，碳税的具体制度包括征税对象、征收方式和税率。在征税对象上，碳税一般针对煤炭、石油和天然气以及电力等。其中对于电力征收碳税，存在争议。因为电力的原始燃料可能为煤炭等，同时对煤炭和电力征收碳税可能构成双重征税，尤其是在我国社会经济水平较落后的情况下，对电力征收碳税超出了我国社会经济的承受能力。因此，碳税的征税对象宜定为煤炭、石油和天然气。对于征收方式，如果选择在生产环节征收，则碳税的征收简便易行，但是由于距离消费者较远，很难起到刺激低碳经济发展的作用；如果选择在消费环节征收，虽然可以更好发挥碳税的引导效应，但是由于最终消费者数量众多，征收工作复杂、执法成本很高。笔者认为，可以选择批发等中间环节征收碳税，这样不仅征收简便，而且由于距离消费者较近，碳税直接转嫁给消费者，可以很好地引导消费者使用低碳产品。在税率的确定上，在征收初期，应结合我国的实际情况确定低水平的税率标准，随着经济水平的提高和企业适应能力的增强，再适当提高税率水平。

第二，适宜的立法形式。碳税的征收将对我国经济发展造成较大的影响，尤其是在其推行的初期。为了更好地推行该制度，可以分阶段、分步骤地开征碳税。笔者认为可以大致划分为三个阶段：首先先择取不同经济发展水平的地区试点开征碳税，积累相应的经验和观测各方面的反应与效果，然后在全国推行碳税，同时应先以位阶较低的法规规定碳税制度，待试行一定的时间，再结合实践中出现的问题进行修正，最后以较高位阶的法规，如以国务院条例的形式正式推行碳税制度。这样分阶段的实施，可以避免骤然开征碳税对我国经济的冲击影响。

第三，注意利益平衡。碳税的征收，本质上并非为增加我国的财政收入，而是以税收的方式鼓励低碳经济的发展，以应对气候变化。因此，在开征碳税后，必须特别注意平衡各种利益，尤其是关注受碳税影响的低收入群体。由于碳税的开征以在批发环节为宜，因此低收入群体也必须首先负担由批发企业转嫁的碳税成本，但是可以针对低收入群体规定碳税的返还机制，以抵消他们受到的不利影响。不仅如此，还可以借鉴美国《碳排放上限和红利法》的做法，将征收碳税获得的部分财政收入返还给社会，鼓励低碳技术的发展，从根本上增强我国应对气候变化的能力。

注：

1苏苗罕：《美国气候变化立法进展及其对我国的启示》，载肖国兴、叶荣泗主编《中国能源法研究报告 2009》法律出版社2010年版，第218页。

2www.pol icymattersohio.org，2010年11月19日访问。

3Joost Pauwelyn,U.S.Federal Climate Policy and Competitiveness Concerns：The Limits and Options of International Trade Law 4（Nicholas Institute.for Environmental.Policy Solutions, Duke University,Working Paper）,http：//www.nicholas.duke.edu/institute/international tradelaw.pdf，2010年10月21日访问。

4http：//www.govt rack.us/congress/bil l text.xpd？bil l=s110-3036，2010年12月9日访问。

5http：//www.pewcl imate.org/docUploads/L-Wonepager.pdf，2010年12月16日访问。

6American Clean Energy and Security Act of 2009,H.R.2454,111th Cong.§767（b）（2）.

7Cap and Dividend Act of 2009,H.R.1862,111th Cong.§9902（b）（2）（B）.

8Lieberman-Warner Cl imate Security Act of 2008,S.3036,110th Cong.§6001（6）.

9American Clean Energy and Security Act of 2009,H.R.2454,111th Cong.§761（a）（1）（E）；Cap and Dividend Act of 2009,H.R.1862,111th Cong.§9922（c）（1）.

10Lieberman-Warner Climate Security Act of 2008,S.3036,110th Cong.§6006（b）（2）（A）（i）；American Clean Energy and Security Act of 2009,H.R.2454,111th Cong.§768（a）（1）（E）；Cap and Dividend Act of 2009,H.R.1862,111th Cong.§9921（c）（2）.

11Lieberman-Warner Cl imate Security Act of 2008,S.3036,110th Cong.§6006（b）（2）；American Clean Energy and Security Act of 2009,H.R.2454,111th Cong.§768（a）（1）（E）.

12Lieberman-Warner Cl imate Security Act of 2008,S.3036,110th Cong.§6006（b）（5）.

13Cap and Dividend Act of 2009,H.R.1862,111th Cong.§9922（1）（B）.

14American Clean Energy and Security Act of 2009,H.R.2454,111th Cong.§763（b）（2）（A）（iii）.15Lieberman-Warner Cl imate Security Act of 2008,S.3036,110th Cong.§201（a）.

16American Clean Energy and Security Act of 2009,H.R.2454,111th Cong.§768（a）（1）（B）.

17Cap and Dividend Act of 2009,H.R.1862,111th Cong.§9921（a）.

18王曦编著：《国际环境法》，法律出版社2005年版，第109页。

19谷德近：《巴厘岛路线图：共同但有区别责任原则的演进》，《法学》2008年第2期。

20Ryan Vanden Brink,Competitiveness Border Adjustments in U.S.Cl imate Change Proposals Vio late GATT：Suggestions to Uti lize GATT's Environmental Exceptions,Colorado Journal of International Environmental Law and Policy,vol.21,2010,p.105.

21Korea-Measures Af fecting Imports of Fresh,Chi l led and Frozen Beef,WT/DS161/AB/R,adopted on 11 December 2000,paras.162-163.

22WTO and UNEP Report：Trade and Cl imate Change,2009.

23United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline,WT/DS2/R,adopted on 29 January 1996,para.6.37.

24United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasol ine,WT/DS2/AB/R,adopted on 29 Apri l 1996,p.20.

25江国青：《略论国际法实施机制与程序法制度的发展》，《法学评论》2004年第1期。

26严蓉：《WTO争端解决机制的强制性及对内国法的影响》，《时代法学》2007年第3期。

27Brazil-Measures Af fecting Impor ts of Ret readed Types,WT/DS332/AB/R,adopted on 3 December 2007,para.227.

28董勤：《安全利益对美国气候变化外交政策的影响分析》，《国外理论动态》2009年第10期。

29Lieberman-Warner Cl imate Security Act of 2008,S.3036,110th Cong.§1304、1305.

30汪曾涛：《碳税征收的国际比较与经验借鉴》，《理论探索》2009年第4期。