特别行政区制度应确认为一项基本政治制度*本文系作者承担的全国人大常委会港澳基本法委员会相关课题的中间成果。

尤俊意

众所周知，我国既成的政治体制架构是由一项根本政治制度（人民代表大会制度）和三项基本政治制度（中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度）所共同构建起来的。那么，30多年来由“一国两制”伟大战略构想和基本国策所形成的特别行政区制度，是不是一项政治制度？其能不能确认为一项基本政治制度？笔者认为，经过30多年的政策阐释、理论演进和实践验证，我国的特别行政区制度理应被升华、转化并被确认为国家的一项基本政治制度，成为我国政治体制架构的四大支柱之一，即四项基本政治制度之一。这是本文所要证成的命题。

一、从党和国家的重大战略决策和基本国策看特别行政区制度

“一国两制”是一个伟大的战略构想和一项重大的政治决策。一个战略构想和一项政治决策要转化为一项政治制度，至少须具备以下两个要件：一是实质要件，即构想和决策具备制度性内涵；二是形式要件，即构想和决策具备重要性或重大性、稳定性和可操作性。关于“一国两制”和特别行政区问题，从其初步设想、全面构想到逐步落实，从理论和实践两方面看，已经从制度的潜在性发展到具备制度的现实性与成熟度。这是历史发展与政治逻辑的必然结果。

让我们简要梳理一下，“一国两制”和特别行政区制度是如何从朦胧设想到战略构想、政治决策再转化成为一项正式的政治制度的历史轨迹，从中可见其发展的必然性。目前人们一般认为，“一国两制”和特别行政区制度起始于台湾问题。这样说，其实并不完全准确。如果说，从“一国两制”的具体内容与具体模式来看，可以认为起始于台湾问题而运用于港澳问题。但追本溯源，从如何解决台港澳问题、采取何种方式手段解决问题的最优选择来看，据现有文献，最早还是起始于香港问题。1946年12月9日毛泽东在同哈默等三位西方记者的谈话中，对于“在香港问题上中共的态度如何”的提问，是这样作答的：“我们现在不提出立即归还的要求”，“将来可按协商办法解决”。1这里的关键词是：将来、协商，并不主张用武力解决香港问题。周恩来1957年4月28日在同上海工商界人士座谈会上指出，“香港的主权总有一天我们是要收回的”，但“对香港的政策同对内地是不一样的，如果照抄，结果一定搞不好。因为香港现在还在英国统治下，是纯粹的资本主义市场，不能社会主义化，也不应该社会主义化。香港要完全按资本主义制度办事，才能存在和发展，这对我们是有利的”。2周恩来在这里其实已经提出了一个国家两种制度问题。而对于台湾问题的解决，在上世纪60年代之前，历来的口号是“我们一定要解放台湾”，主张用武力来解决台湾问题。直至1963年8月9日毛泽东在同索马里总理的谈话中提出：“对台湾，我们也不准备用武力去解放。”3上世纪60年代中，通过香港曹聚仁先生，毛泽东和周恩来提出了“一纲四目”设想，但那是后来的事了。

由于种种主客观原因，党和国家的第一代领导集体虽然已有关于一个国家、两种制度的最初思考，但并未直接提出“一国两制”命题。直接提出“一国两制”和特别行政区命题的时代任务落在第二代领导集体身上。以1978年12月的十一届三中全会为转折点，以1981年6月十一届六中全会出台《关于建国以来党的若干历史问题的决议》为契机，随着党和国家工作的重点转移，国家和社会进入了改革开放和社会主义现代化建设历史新时期，党和国家的最高决策层相继推出了有关国家统一、领土完整、台港澳回归问题的一系列重大决策。最早表白有关和平统一、“一国两制”意向的国家文件是1979年1月1日全国人大常委会发表的《告台湾同胞书》。其中宣布了实现祖国和平统一的大政方针，表明将“尊重台湾的现状和台湾各界人士的意见，采取合情合理的政策和办法，不使台湾人民蒙受损失”，倡议尽快实现“三通”。同年1月30日邓小平在访问美国时宣布：今后不再用“解放台湾”这个提法了。他指出，只要台湾回归祖国，将尊重那里的现实和现行制度。最早直接提出“特别行政区”命题并公之于众的是，1981年9月30日全国人大常委会委员长叶剑英发表的关于大陆和台湾实现和平统一的九条方针政策的第三条：“国家实现统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权，并可保留军队。”4全国政协主席邓颖超在1983年6月4日六届政协一次会议开幕词中提出：“祖国统一之后，台湾作为特别行政区，可以实行同大陆不同的制度，互为补充，互相支援。”首次直接提出“一个国家，两种制度”政治概念的是作为第二代领导集体核心人物的邓小平。他于1982年1月10日接见美国华人协会主席李耀基时指出，叶剑英委员长提出的九条方针政策实际上就是“一个国家，两种制度”，即在国家统一的前提下，国家主体实行社会主义制度，台湾实行资本主义制度。对于香港问题，他在1982年9月24日会见英国首相撒切尔夫人时说，香港回归后，“香港现行的政治、经济制度，甚至大部分法律都可以保留，当然，有些要加以改革。香港仍将实行资本主义，现行的许多适合的制度要保持”。5这就点明了香港回归后将和大陆实行不同的社会制度。他在1983年6月26日与美籍华人教授杨力宇关于台湾问题的谈话中，又对“一国两制”问题进行阐述。他说，“台湾作为特别行政区，虽是地方政府，但同其他省、市以至自治区的地方政府不同，可以有其他省、市、自治区所没有而为自己所独有的某些权力”，“台湾地方政府在对内政策上可以搞自己的一套”；但不赞成台湾搞“完全自治”，“自治”不能没有限度，既然有限度就不能“完全”，“完全自治”就是“两个中国”，而不是一个中国。“台湾特别行政区可以有自己的独立性，可以实行同大陆不同的制度。……台湾的党、政、军等系统，都由台湾自己来管，中央政府还要给台湾留出名额。”6在1984年2月22日会见美国的一个代表团的谈话中，邓小平再次阐释“一国两制”：“统一后，台湾仍搞它的资本主义，大陆搞社会主义，但是是一个统一的中国。一个中国，两种制度。香港问题也是一样，一个中国，两种制度。”71984年7月31日邓小平会见英国外交大臣杰弗里·豪时讲：“‘一个国家，两种制度’的构想不是今天形成的，而是几年以前，主要是在我们党的十一届三中全会以后形成的。……我们在香港问题上，首先提出要保证其现行的资本主义制度和生活方式，在一九九七年后五十年不变。”8可见，“一国两制”和特别行政区制度战略构想是一个逐渐明朗、逐步完善的形成过程。1984年10月6日邓小平接见澳门知名人士马万祺夫妇时指出：“澳门问题也将按照解决香港问题那样的原则来进行，一国两制，澳人治澳，五十年不变等等。”9至此，关于“一国两制”和特别行政区制度的战略构想与政治决策已经完整形成并和盘托出。“构想”已形成内容，“决策”已付诸行动，这为而后转化为基本政治制度奠定了思想和政治的基础。

把战略构想和政治决策作为具体政策并付诸于行动，起始于中英两国关于解决香港问题的谈判。这个复杂而棘手的谈判，分为两个阶段：第一阶段从1982年9月英国首相撒切尔夫人访华至1983年6月，双方就原则和程序问题进行了谈判；第二阶段从1983年7月至1984年9月，两国政府代表团就具体的实质性问题进行了22轮谈判。双方在三个不平等条约的效力、主权与治权、驻军等问题上颇有争执，最后还是按照中方的观点思路进行谈判。1984年9月18日双方就全部问题达成了协议，9月26日草签了中英《联合声明》及三个附件，历时两年的关于香港问题的谈判终于圆满结束。12月19日中英两国政府首脑在北京正式签署了关于香港问题的《联合声明》，1985年5月27日中英两国政府在北京互换批准书，中英《联合声明》正式生效。相对而言，此后中葡两国政府关于澳门问题的谈判还比较顺利，只是在回归时间上互有争论，最后还是按照中方的21世纪以前回归的时间表进行安排。中葡双方经过四轮谈判即达成协议，遂于1987年4月13日在北京正式签署了关于澳门问题的《联合声明》，澳门问题同样按照“一国两制”的战略构想与政治决策获得圆满解决。

上述两个《联合声明》分别确认我国政府将于1997年7月1日和1999年12月19日收回香港和澳门，恢复对港澳地区行使主权；我国对港澳的基本方针政策均在《联合声明》中充分阐明。上述声明向各国政府和全世界公众证明，“一国两制”和特别行政区制度是中国解决台港澳等历史遗留问题的基本构想、基本国策和基本方针。所谓基本国策，就是国家的基本决策和基本政策。所谓基本政策，就是国家处理基本经济关系和基本政治关系以及其他重大国家事务所依据的基本路线、基本方针、基本规范和基本措施的总称。根据既定的战略构想和基本国策，国家在恢复对港澳行使主权时，将按照两个《联合声明》的基本精神、基本原则和基本政策，并根据中华人民共和国宪法第31条规定，分别设立中华人民共和国香港特别行政区和中华人民共和国澳门特别行政区，继续在港澳地区实行资本主义制度，50年不变。至于台湾问题，虽然还未像香港、澳门那样获得圆满解决，但两岸“汪辜会谈”所形成的“九二共识”，已经蕴含着“一个中国国家，两岸两种制度”的基本内容。此外，国家对香港、澳门甚至将来的台湾所实行的“一国两制”和特别行政区制度，是否会长期不变？除了“50年不变”，那么50年以后是否会变呢？对此，邓小平在接见撒切尔夫人时就说过：“前五十年不变，那么到了后五十年，……开放政策就更不会变了。”10他在1984年10月3日会见港澳同胞国庆观礼团时也说过：“到了五十年以后，大陆发展起来了，那时还会小里小气地处理这些问题吗？所以不要担心变，变不了。”11他在1987年4月16日会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时说：“按照‘一国两制’的方针解决统一问题后，对香港、澳门、台湾的政策五十年不变，五十年之后还会不变”，“我还要说，五十年以后更没有变的必要。”121988年他又说：“实际上，五十年只是一个形象的讲法，五十年后也不会变。前五十年是不能变，五十年之后是不需要变。”13

由上可见，“一国两制”和特别行政区制度，在内涵上具有伟大构想、基本国策、基本方针政策等的政治重大性，在时效上具有百年不变的长期稳定性，在描述的模式上已经被近30年来党和国家历次的重大文献所认可与固化，客观上就具备了转化为基本政治制度的必然性。

二、从宪法和基本法等重大法律规范性文献看特别行政区制度

“一国两制”和特别行政区制度从构想到落实，既是执政党的主张，也是国家的基本国策。要把党的主张转变为国家意志，就要通过国家法律来体现。基本国策要转化为稳定而可操作的制度，就要通过固化的法律规范来确定。党的意志——国家意志——法律意志，这是我国制度法律化的必然规律和逻辑演进。“一国两制”和特别行政区制度的制度化、法律化过程也是如此。

第一，中华人民共和国宪法、中英两国政府和中葡两国政府的《联合声明》对特别行政区的规定与确认。首先，“一国两制”和特别行政区制度最早和最大法律化的主要标志是制度“入宪”。1982年12月4日全国人大五届五次会议通过的中华人民共和国宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”宪法第62条关于全国人民代表大会职权的第（13）项规定：“决定特别行政区的设立及其制度。”宪法第31条规定的“得”，不仅指可以、应该，而且更是指应当、必须。由于当时正在启动中英关于香港问题的谈判，香港究竟何时正式回归祖国的时间有待双方确认，或万一谈判破裂不得不由我方单独宣布回归时间，故宪法中以“在必要时”规定之。宪法规定载明了特别行政区实行的制度将由全国人大专门制定的基本法律来规范。何时设立特别行政区以及特别行政区实行何种制度，由全国人大决定，因为这是它的职权。其次，特别行政区制度获得了双边国际条约的首肯与确认。1984年12月，在中英两国政府关于香港问题的《联合声明》中载明：“中华人民共和国政府决定于一九九七年七月一日对香港恢复行使主权”，“联合王国政府于一九九七年七月一日将香港交还给中华人民共和国”。同时载明，“恢复行使主权后，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区”。1987年4月，中葡两国政府关于澳门问题的《联合声明》也作了相类似的记载，只是对澳门恢复行使主权的时间是1999年12月20日。国际条约正式生效后，对签约国具有法律效力。当然，设立特别行政区，这是我们国内的内政，是国家主权内的事，也是我国宪法已经规定了的，但由于历史的原因，何时恢复行使主权以及政权交接的时间是需要通过双边谈判正式予以确定的。双方声明不仅对两国有效，而且在国际上也是具有效力的。第三，我国最高权力机关专门对设立特别行政区问题单独作出了决定。在香港和澳门回归前的过渡期内，1990年4月4日七届全国人大三次会议通过了《全国人民代表大会关于设立香港特别行政区的决定》。其中规定：“自一九九七年七月一日起设立香港特别行政区。”1993年3月31日八届全国人大一次会议通过了《全国人民代表大会关于设立澳门特别行政区的决定》。其中规定：“自1999年12月20日起设立澳门特别行政区。”根据我国的社会主义宪政制度，全国人大的决定具有基本法律的法律地位与法律效力。该决定载明，其作出决定的依据依然是宪法，即宪法第31条和第62条第13项。可见，特别行政区制度的上述三种确认方式，或直接由宪法所规定，或直接源于宪法、依据宪法。而根据各国法学家的共识和各国宪法的实践，宪法是规定国家基本制度、社会基本制度、国家和社会生活基本原则、公民基本权利与义务、国家结构基本形式以及国家基本标志的根本性法律，即根本法或母法。由宪法或宪法性文献来直接规定和确认的特别行政区制度，具备了确立为一项国家基本制度和社会基本制度的宪法性因素与宪法性要件。

第二，从特别行政区的专门立法即特别行政区基本法的名称性质、立法程序、地位效力和修改程序等看特别行政区制度。由于两岸还未完全统一，关于台湾问题的特别行政区制度立法暂付阙如。1990年通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和1993年通过的《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，都对“一国两制”和特别行政区制度作出了详尽的规定。特别行政区制度由专门的基本法来规范，这是与特别行政区制度成为一项基本制度的制度地位和法律地位相匹配的。首先，对特别行政区的专门立法直接称呼为“基本法”，其意义与地位是非同小可的。有的国家将国家宪法直接称为“根本法”或“基本法”，如德意志联邦共和国的宪法称为“基本法”；前苏联、前俄罗斯联邦共和国的宪法均命名为“宪法（根本法）”。在我国，语言分类比较细腻，“根本”与“基本”是不一样的，就像根本政治制度与基本政治制度的差异、根本法与基本法的差异一样。同时，“根本法”、“基本法”、“基本法律”三者是不同的，不能将“基本法”与“基本法律”完全等同起来的，不能把“基本法”仅仅解释为“基本法律”。按照我国现行宪法及立法法的关于立法权限和法律位阶的规定，按照中国特色社会主义法律体系的体例结构，宪法居于最高位阶、具有最高效力；法律的位阶与效力低于宪法，高于法规、条例和规章。法律又区分为基本法律和非基本法律，非基本法律指基本法律以外的其他法律或称一般法律。全国人大制定基本法律，全国人大常委会制定非基本法律。“特别行政区基本法”由全国人大制定通过，毫无疑义地具有基本法律的属性、位阶和效力。但是，“特别行政区基本法”又具有其他基本法律所不具有的属性、特征、内涵与效用，因此又称之为“宪政性法律”、特别行政区的“小宪法”。其次，特别行政区基本法对该法制定的基本依据和基本内容作出了特别的阐释，这是其他基本法律所不曾具有的。两部基本法在其序言中都载明了：根据宪法第31条规定设立特别行政区；按照“一国两制”方针，不在特别行政区实行社会主义制度和政策；国家对特别行政区的基本方针政策，已由中国政府在联合声明中予以阐明；根据宪法，全国人民代表大会特制定特别行政区基本法，规定特别行政区实行的制度，以保障国家对特别行政区的基本方针政策的实施。再次，特别行政区基本法的立法程序不同于其他基本法律，具有可以同宪法立法程序相类比的特殊程序。这同宪法的相关规定、基本法立法的直接依据与立法基础是宪法、基本法立法的内涵主要是落实与细化我国政府在《联合声明》中所阐述的对特别行政区的基本方针政策等重大价值内涵是直接相关的。为此，全国人大常委会分别成立了“香港特别行政区基本法起草委员会”和“澳门特别行政区基本法起草委员会”，专门负责基本法的起草工作。与此相应，在港澳两地分别成立了由各界人士自愿组成的“香港特别行政区基本法咨询委员会”和“澳门特别行政区基本法咨询委员会”，以作为港澳地区人民群众和基本法起草委员会之间的沟通桥梁与联系纽带，这是其他基本法律所未曾有过的，也是此前中国立法史上所未曾有过的。仅香港的基本法咨委会在征求意见稿的征求意见期结束后，就收集整理了72，632件意见书，汇编了5册咨询报告（专题报告和条文总报告），字数过百万。141990年4月的七届全国人大三次会议和1993年3月的八届全国人大一次会议又分别作出了决定：在特别行政区基本法实施的同时，设立全国人大常委会“香港特别行政区基本法委员会”和“澳门特别行政区基本法委员会”。再其次，特别行政区基本法具有特殊的地位与作用。香港回归前，由《英皇制诰》和《皇室训令》等宪法性法律作为香港法律适用的最高准则；澳门回归前，以葡萄牙的《澳门组织章程》作为澳门法律适用的最高准则。两地回归后，特别行政区基本法将以“小宪法”的地位取代英葡两国的宪法性法律，成为港澳两地的最高位阶法律。与此同时，特别行政区基本法自然成为特别行政区所实行的制度和政策的依据。两部特别行政区基本法均在第11条规定：根据我国宪法第31条，“特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据”。此外，两部基本法还根据港澳两地行政长官和行政机关的具体职权之异同，分别在第11条规定了香港特别行政区“立法机关制定的任何法律”，或“澳门特别行政区的任何法律、法令、行政法规和其他规范性文件”，“均不得同本法相抵触”。这就意味着，特别行政区基本法属于特别行政区的宪法性法律或宪政性法律，其地位处于特别行政区范围内其他任何法律法规和政策之上；特别行政区制定、实施、修改、废除任何法律法规法令和政策，均得符合基本法各项规定；司法机关适用和解释法律时均不得同基本法相冲突。最后，特别行政区基本法对其修改程序作出了特别严格的规定。一是限定“修改提案权”属于全国人大常委会、国务院和特别行政区，赋予特别行政区具有一般行政区所没有的特有提案权。二是对特别行政区关于修改基本法的修改议案设置了五道程序：须经特别行政区的全国人大代表三分之二多数同意；须经特别行政区立法会全体议员三分之二多数同意；须经特别行政区行政长官同意；修改议案在列入全国人大议程前，先由全国人大常委会特别行政区基本法委员会研究并提出意见；对基本法的任何修改均不得同国家对港澳既定的基本方针政策相抵触。特别行政区基本法的上述有关规定，不仅体现了国家对港澳地区实行“一国两制”和特别行政区制度的基本精神、基本原则、基本方针与基本政策，体现了特别行政区基本法贯彻执行“一国两制”和特别行政区制度的基本内涵，同时也就体现了特别行政区不同于其他一般行政区域的基本元素、特别行政区制度不同于一般行政区划制度和一般性政治与经济社会制度的基本制度要素，从而为特别行政区制度成为一项基本制度奠定了基本法律基础。

第三，从特别行政区基本法对基本制度的规定看特别行政区制度。首先，基本法规定了在特别行政区实行的政治体制、经济制度、社会制度、文化制度。这些涵盖地区生活全领域的基本制度，从基本法的效力上保障了在特别行政区不实行社会主义制度，保障了在特别行政区保持原有的资本主义制度和生活方式。这些内容的规定，正是特别行政区之为“特别”、特别行政区制度之为“基本制度”的主要内涵所在。其次，基本法规定了在“一个国家”前提下，特别行政区依照基本法规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这些内容的规定，正是特别行政区制度之所以成为基本政治制度的“基本的”、“政治的”、“制度的”所在。这种高度自治权，是我国其他行政区域、基层群众自治甚至民族区域自治地方所不具有的，也是国外联邦制国家的联邦成员所未能全部享受的。由于是“一个国家”，因此不能是“完全自治”；由于是“两种制度”，因此也不能是一般自治、一般区域自治，而是一国之内的“高度自治”。这也是特别行政区之所以“特别”、特别行政区制度之所以成为国家的一项基本政治制度在国家结构形式、中央与地方行政区域职权划分与配置模式上的一大特色。再次，基本法规定了特别行政区居民的基本权利和义务。基本权利和义务一般要在宪法中规定，如今在基本法中规定，证明了基本法的“小宪法”或“宪政性”地位，也证明了特别行政区居民权利制度的“基本法”地位、特别行政区制度成为基本政治制度的一项要素。再其次，基本法专章规定了特别行政区的“对外事务”。基本法规定，特别行政区可以“中国香港”或“中国澳门”的名义参加不以国家为单位参加的国际组织和国际会议；特别行政区可根据需要在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构并报中央人民政府备案；经中央人民政府批准后，外国可在特别行政区设立领事机构或其他官方、半官方机构，等等。这些对外事务，并非我国其他行政区域所能完全享有的。“外事无小事”、“外事非小事”，这些特殊规定也彰显了特别行政区的“特别”地位、特别行政区制度的基本政治制度特征。最后，基本法还规定了特别行政区的一些特殊标志性事项，比如规定了特别行政区的区旗和区徽。这些也是我国其他行政区域所不具有的。这也进一步证明了其“特别”之所在，其宪政性制度之表现。

第四，从法律制度和法律体系看特别行政区制度。根据“一国两制”和特别行政区制度，港澳地区回归祖国后，原有的法律基本不变。所谓“基本不变”，即是说，除了同基本法相抵触而必须废除或作修改外，原有法律一般来说均予以保留、继续适用而不作改变。所谓“一般来说”，即指其内容基本可用，对其名称、有些概念甚至个别条文与内容稍作更换、修改或调整。两部特别行政区基本法分别在第8条规定：“香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留”；“澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除同本法相抵触或经澳门特别行政区的立法机关或其他有关机关依照法定程序作出修改者外，予以保留。”这就产生了一种奇特现象：不仅在地理区域上形成一个国家、两种制度（包括法律制度），而且在特别行政区区域内，也存在两种不同性质的法律和法律制度。国家宪法（除依宪、依法不在特别行政区实施的部分内容外）、特别行政区基本法以及一部分在特别行政区实施的全国性法律，都属于社会主义法律与法律制度；特别行政区原有的法律以及新的立法，都属于资本主义法律与法律制度。此其一。

其二，由于中国内地形成了中国特色社会主义法律体系，并成为中国的主体性法律体系和主流性法律体系；而在特别行政区则存在非社会主义性质法律体系。由此，中华人民共和国领域内的法律体系更加丰富而复杂了。有人形象地将此现象称之为“一、二、三、四”形象，即一个国家，两种制度，三种法系，四个法域。一个国家指的是中国内地和港澳台地区同属于一个中国即中华人民共和国。两种制度主要指内地实行社会主义制度，特别行政区保留资本主义制度，制度之中当然也包括了两种不同性质法律制度。三种法系指的是：中国内地的社会主义法系，香港原先存在的英美法系（海洋法系），澳门和台湾的大陆法系（罗马法系）。四个法域指的是中国内地、台湾、香港和澳门四个实施法律的领域。一国之内，存在两种不同的法律制度和法律体系、三种不同的法系和四个不同的法域，这是当今世界上少有的甚至是绝无仅有的奇特现象。仅就法律体系而言，中华人民共和国境内，形成了两种不同性质的法律体系：中国特色社会主义法律体系；中国特别行政区法律体系。两种法律体系之间的关系，并非并列关系，而是包含关系和一定程度的交叉关系：中国特色社会主义法律体系，指的是一个国家的法律体系，其中包含了特别行政区法律体系，中国内地社会主义法律体系则不包括特别行政区法律体系；广义的特别行政区法律体系包括全国性的宪法、特别行政区基本法以及在特别行政区实施的全国性法律和特别行政区自身原有的法律体系，狭义的特别行政区法律体系则仅指特别行政区基本法所规定的仅在特别行政区区域内实施的特别行政区法律体系。

法律现象属于政治现象，法律历来是政治的一个极其重要的组成部分，法律制度属于政治制度的一个部分，法治是一种政治。特别行政区制度包括了法律制度，在“一国两制”和中国特色社会主义法律体系的总体框架下，特别行政区存在和实施的上述丰富复杂的法律制度与法律体系构成了特别行政区的基本法律制度、基本法律体系与基本法律现象。特别行政区的这种法律状况丰富了特别行政区制度作为一项基本政治制度的内涵，凸现了特别行政区作为一项基本政治制度的鲜明的政治法律特征。

三、从基本政治制度看特别行政区制度

以上论述，不论从党的战略构想和国家的基本国策维度，还是从国家宪政制度和特别行政区基本法维度，都说明了，我国的特别行政区制度是一项基本政治制度。此外，还得从第三个维度即理论维度、学理维度来对此加以阐释。

特别行政区制度是从“一国两制”战略构想和基本国策而来的，是经宪法和特别行政区基本法而固化为政治制度和法律制度的。特别行政区制度的基本涵义是：在一个统一的国家框架下和主权范围内，在中国内地实行社会主义制度，在中国的台湾、香港和澳门地方设立特别行政区，实行资本主义制度，并享有高度的自治权，但不具有国家主权。根据这个基本涵义，在理论和学理上，何以将特别行政区制度确立为国家的一项基本政治制度呢？

第一，关于“制度”。什么是制度？据《辞海》相关条目解释，制度指的是“在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系”。即是说，制度是政治、经济、文化等各领域的整体系统，即处于相对稳态的有关规则、准则的体系。其实，制度除了划分领域，制度也是分层次的，有宏观、中观和微观层次的制度。就“一国两制”而言，在一个国家之内，同时存在两种制度，这里的制度，就是宏观层次的制度，即社会主义制度和资本主义制度。我国宪法第一条就开宗明义地明确：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”。在这项根本制度之外，在国家局部地区即特别行政区存在资本主义制度，而社会主义制度和资本主义制度分别是当今世界上社会主义国家和资本主义国家的根本制度。宪法第31条规定了国家在特别行政区实行的制度由全国人大立法规定。香港特别行政区基本法在第5条规定：“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”因此，特别行政区制度可以成为一种制度，是毋庸置疑的。而且，依据特别行政区基本法，现行的特别行政区制度已经包括了政治制度（特别行政区基本法中称之为“政治体制”）、经济制度、文化制度和社会制度等广泛内涵的中观制度，这些中观制度又有其派生和隶属的一系列微观层次的具体制度。如此看来，将因“一国两制”而产生的特别行政区制度称之为“制度”，是不存在任何问题的。

第二，关于“政治制度”。什么是政治？至今众说纷纭。中国古代多指“国事治理”和“治国之道”。近代以来，以孙中山的解释为代表，“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事，便是政治”。西方学者对政治的解释多达几十种，仅美国就有20多种解释，如：政治是“国家的活动”；政治是“统治与服从的关系”；政治是“关于实际治理国家事务的职务或活动的知识”，等等。15马克思主义政治理论认为，“政治是经济的最集中的表现”；“政治就是参与国家事务，给国家定方向，确定国家活动的形式、任务和内容”，因此，“政治同经济相比不能不占首位”。16这就从本质、内涵和地位三个层次解读了政治。正如《辞海》的解释，“政治是经济的集中表现；政治产生于一定的经济基础，又为经济基础服务，给予经济发展以巨大影响，并在社会上层建筑中居于统率地位”的社会现象。那么什么是政治制度呢？西方政治学鼻祖亚里士多德的解释是：“一个政治制度原来是全城邦居民由以分配政治权利的体系。”172000多年来，西方学者对政治制度也有诸多阐释。根据马克思主义政治理论的观点，我国学者有政体论、国体论、国体政体统一论、广义狭义论和单一广义论等。国内权威辞书作了大同小异的广狭义解读。《中国大百科全书（法学卷）》和《辞海》都认为：政治制度，狭义指政权的组织形式，即政体；广义指政治领域的各项制度。《中国大百科全书（法学卷）》认为：政治制度是政治统治性质和政治统治形式的总和，狭义指国家政权的组织形式，主要是有关政体的制度，广义还包括治理形式、结构形式、选举制度、政党制度等。《法学卷》的广义义项还包括国家机关体系、公民的基本权利和义务。笔者认为，政治制度应该是一个广涵的概念，它包括政治领域的所有制度，有时甚至还可包括交叉领域的一些政治性的制度。就我国政治制度实践而言，一般可将政治制度划分为根本政治制度、基本政治制度、一般政治制度以及政治性的具体制度。从理念范畴而言，政治制度还有宏观、中观和微观之分。但这是相对而言的。相对于根本政治制度，基本政治制度可谓中观层次；但对于其派生和隶属的非基本政治制度而言，基本政治制度又是宏观的。由此观之，作为一项制度，特别行政区制度的内涵虽然涉及政治、经济、文化和社会等各方面、各领域，但由于其主要关系到国家国体（一国两制）和国家结构形式、治理形式、选举制度、公民基本权利等政治性内涵，因此将其称之为政治制度，应该是没有任何疑义的事。

第三，关于“基本政治制度”。从形式要件上看，特别行政区制度来自于“一国两制”伟大战略构想，来自于党和国家对特别行政区实施的基本方针政策，其法理依据来自于国家根本法——宪法以及基本法，这就足够使特别行政区制度成为我国政治领域中的一项基本制度。从实质要件上看，特别行政区制度本身是一个国家、两种制度的重大制度性产物，是事关国家结构与治理形式的政治决策、政治设计、政治制度、政治行为、政治过程、政治准则的综合性结构和政治性标志。当英国国旗和葡国国旗降下、中华人民共和国国旗徐徐升起，这不仅是一个激奋人心重要时刻，更重要的是，这是一个具有世界性意义、充满合法合理合情性的政治行为、政治过程和政治性标志。法律本身就是政治制度的产物，就是政治的一个重要组成部分。我国根本政治制度——人大制度和根本大法——宪法共同产生了特别行政区和特别行政区基本法，宪法和基本法又共同建构了特别行政区和特别行政区制度。仅从特别行政区基本法的篇章结构来看，从序言、总则、中央和特别行政区的关系、居民的基本权利和义务、政治体制、经济文化和社会制度、外事制度、基本法的解释和修改以及附则，通篇充满着“一国两制”和特别行政区高度自治的政治话语、政治氛围和政治规则。总则中，规定了特别行政区享有高度自治的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权、保持资本主义制度和生活方式、居民享有权利和自由、原有法律基本不变、可使用区旗和区徽等等都是基本政治制度的内容。“政治体制”一章中，包括了行政长官制度、行政主导制度、行政会议制度、官员任免制度、赦免制度、请愿申诉制度、廉政制度、审计制度、行政制度、检察制度、预决算制度、立法制度、法案制度、审议制度、司法制度、审判制度、陪审制度、法官任免制度、律师制度、司法协助制度、区域组织制度、公务员制度、官员就职宣誓制度等等各领域、各种类、各层次的制度。从“量”来看，上述一切规定，都是基本政治制度本身的内涵或者是同基本政治制度相关联的。从“质”来看，上述特别行政区制度关系到国体（一个国家、两种制度）、政体（国家及特别行政区政权组织形式与制度）、国家结构形式（单一制国家、三个特别行政区域，一部宪法、三部特别行政区基本法，一个中国特色社会主义法律体系、三个特别行政区的区域法律体系，一个中央政府、三个经全国人大授权依法实行高度自治的特别行政区政府，一面国旗、三面区旗，一个国徽、三个区徽等）等国家基本制度范畴。因此，不论从形式要件或实质要件来看，都充分证明了特别行政区制度是一项基本政治制度，而决非一般非政治制度和一般性政治制度。

第四，关于基本政治制度和中国特色问题。按照宪法规定，我国的根本制度是社会主义制度。该制度涵盖了经济、政治、文化与社会等各方面各领域的制度。在各领域制度中，都有基本制度和一般制度。在政治领域中，已有人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度等重大政治制度被确认为根本或基本政治制度。根本政治制度当然也是基本政治制度，但由于其是带有根本性质的政治制度，能表明这个国家和社会的根本性质，表明人民在国家和社会生活中的根本地位与作用；同时，人民代表是代表人民来参加国家管理，因而是覆盖全国的，即使特别行政区并不实行人民代表大会制度，但根据基本法第21条规定，为了“依法参与国家事务的管理”，仍有一定名额的人民代表，并组成特别行政区代表团出席全国人大会议。所以人民代表大会制度就单独分立出来成为一项国家的根本政治制度。在其他的三项基本政治制度中，多党合作制度是一项政党合作和政治协商制度的统一，也是政党制度和社会协商制度的统一。人大制度是一项政权制度，即政权在谁手里、由谁掌握国家政权的根本政治制度。它不同于资本主义国家的议会制度。中国的政党制度，是一党领导、多党合作，一党执政、多党参政，不同于资本主义国家的一党制、多党制、两党轮流执政制。中国的“两会”（人大会议、政协会议）是代表全国人民执政和参政议政的常规渠道，也不同于资本主义国家的两院制。这都是这两项根本和基本政治制度的中国特色之所在。民族区域自治制度是一项涉及民族关系和民族问题的基本政治制度，它是区域性和民族性的统一，是世界上至今唯一成功实践的处理纷繁复杂民族问题的中国基本政治制度。基层群众自治制度，则是一项社会基层广大群众实现自我学习、自我教育、自我组织、自我管理的自治制度。特别行政区制度也是一种自治制度，同前两种自治制度不同的是，它是实行资本主义制度、实行高度自治、带有特殊或特别征候的行政区制度。在中国特色社会主义政治制度大厦构建中，是以人大制度为根本，以四大基本政治制度为支柱性的基础的。这就是中国基本政治制度的一大特色。如果说，人大制度体现的是选举民主（当然不只是限于选举的民主），政党与协商制度体现的是协商民主，三大自治制度更多体现的是自治民主。这五大政治制度目前正以各自特有的制度功能实现着我国的人民民主制度。这就是中国特色的三大民主状态或曰三大民主制度。因此可以说，特别行政区制度是一项以一国两制、自治民主为主要特征的基本政治制度。

四、特别行政区制度的理论价值和实践意义

特别行政区制度的创建，不仅作出了制度贡献，同时也作出了理论贡献。这种理论贡献表现在多方面、多领域、多层次，这里仅就宏观方面的国家学说理论方面略叙一二。

作为一项基本政治制度，特别行政区制度在新的时代条件下丰富和发展了马克思主义的国家学说，具有极大的理论价值。按照经典马克思主义的国家学说，在资本主义时代条件下，无产阶级通过革命推翻资产阶级统治并掌握国家政权后，便建立起统一的社会主义制度，以实行无产阶级专政。然而，根据中国半封建半殖民地社会的现实，中国人民将马克思主义和中国革命的具体实践相结合，社会革命推翻的是帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，建立起新民主主义社会制度，民族资产阶级和小资产阶级都是工农阶级的朋友。中国革命的社会基础和所建立的社会制度，都不是典型的资本主义社会条件下的无产阶级革命及其建立的社会主义制度。通过近百年的博弈斗争与互补借鉴，资本主义社会和社会主义社会进入了一个比较稳定的和平共处时代。在世界经济全球化、国际政治多极化、民族文化多元化，和平与发展成为当今国际关系主题的国际背景下，在改革开放与社会主义现代化建设成为国家发展主线的国内形势下，如何面对历史遗留下来的国家统一与领土完整问题、如何恰当解决台港澳回归问题，成为摆在中国人民面前的一个现实问题。中国共产党人深思熟虑、高瞻远瞩，根据新的时代条件，与时俱进，将马克思主义国家学说理论同中国实现完全统一的具体实践结合起来，提出了“一国两制”战略构想与基本国策，成功构建并实践了特别行政区制度，从而丰富和发展了马克思主义的国家学说理论。简要概括起来，丰富与发展的主要表现有三。一是国体理论。从统一并唯一的社会主义制度，发展为国家整体和主体的社会性质是社会主义制度、国家的局部地区即特别行政区实行资本主义制度，长期不变。这是我国继50多年前首倡国际关系和平共处五项原则后，再次首倡将其引入解决国内的国家统一和领土完整问题上来。1984年10月邓小平在一次接见外宾的谈话中认为：“和平共处的原则不仅在处理国际关系问题上，而且在一个国家处理自己内政问题上，也是一个好办法。”18二是政体理论。从统一并唯一的国家政权组织形式，发展为国家整体和内地实行人民代表大会制度，在国家的局部地区即特别行政区不实行人大制度，而是实行以行政为主导的行政长官负责制。但特别行政区又具有人大制度的基本元素之一——全国人大代表，并组成人大代表团，代表特别行政区人民参加国家管理。三是国家结构理论。从中央集权的单一制国家结构发展为中央集权、地方适当分权、特别行政区高度自治的单一制国家结构。高度自治的具体权限，不仅超过了其他行政辖区甚至民族自治地区，而且还在某些方面和一定程度上超越了联邦制国家的邦成员权限，但又不同于联邦制的权限授受关系。联邦的权限来自于邦成员权力的部分让渡，除此以外的权力即剩余权力都属于邦成员。而特别行政区的权限，来自于中央政府的授权，除此以外的权力都是属于中央政府，而且授予的权限，还可视具体情况依法收回。四是法统理论。按照传统马克思主义基本理论，法律是国家的伴生物，法律是政治的组成部分。有怎样性质的国家、怎样性质的根本政治制度，便会有怎样性质的法律法统及其体系。“一国两制”理论和特别行政区制度则在世界首创了一个国家、两种法统（社会主义法统和资本主义法统）、三类法系（社会主义法系、大陆法系、英美法系）、四个法域（中国内地、台湾、香港、澳门）。

“特别行政区制度”的实践意义表现在国内和国际两个方面。

就国内意义而言，这是一项事关国家统一和领土完整、有利于民族复兴和人民和谐的基本政治制度。它不仅已经成功地适用于港澳地区，而且还将适用于台湾地区。经过港澳特别行政区的实践，不断地总结经验与教训，将来的台湾特别行政区将会运行得更好，台湾特别行政区所享有的自治权限将会更多，特别行政区制度将会愈加完善。不仅如此，特别行政区制度的实践将会进一步促进中国内地与台港澳地区的各方面关系，有利于反台独、反藏独、反疆独，有利于海内外爱国统一战线的发展与巩固，促进包括内地和台港澳地区的“大中华经济圈”的经济与社会的共同繁荣与发展，从而有利于人民团结、民族复兴、社会和谐、国家发达。

就国际意义而言，中国的特别行政区制度将对国际上许多历史遗留的类似问题具有借鉴作用，为之提供解决问题的思路和模式。1984年6月邓小平在一次关于“一个国家，两种制度”的谈话中指出：“世界上一系列争端都面临着用和平方式来解决还是用非和平方式来解决的问题。总得找出个办法来，新问题就得用新办法来解决。香港问题的成功解决，这个事例可能为国际上许多问题的解决提供一些有益的线索。”19同年7月他在接见英国外交大臣时再次指出，“一国两制”这件事，“会在国际上引起很好的反映，而且为世界各国提供国家间解决历史遗留问题的一个范例”。20因此，特别行政区制度不仅具有国内效用，而且具有国际效应，这是中国对人类社会的贡献。

关于特别行政区制度的理论和实践告诉我们，一国两制和特别行政区制度是马克思主义和中国具体实践相结合的产物，是马克思主义中国化、时代化的最新成果之一。特别行政区制度的理论和实践将对国际社会和人类历史产生现实的和深远的影响。正如邓小平在评价香港基本法的历史意义和国际意义时所说，说它具有历史意义，是指包括过去、现在和将来；说它具有国际意义，是指对第三世界和全人类都具有长远意义。他说，基本法“是一个具有创造性的杰作”。21对基本法褒奖，就是对特别行政区制度的褒奖。特别行政区制度的创建和实践，再次为中国特色社会主义对马克思主义的丰富和发展作出了贡献。

根据上述所论，本文急切建议党和国家的最高决策层，在适当时机，通过党的代表大会和全国人大会议或其权威性文献，正式宣布将“特别行政区制度”明确确认为我国的一项基本政治制度。

注：

1《毛泽东文集》第四卷，人民出版社1996年版。

2《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版。

3《毛泽东文选》第八卷，人民出版社1999年版。

4、5、6、7、8、10、11、12、13、18、19、20、21《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第391页，第13页，第30页，第49页，第67页，第103页，第73页，第215－217页，第267页，第97页，第59页，第68页，第352页。

9“中国广播网”：《邓小平与澳门问题的解决》。

14杨静辉、李祥琴：《港澳基本法比较研究》，北京大学出版社1997年年版，第18页。

15、16王邦佐、孙关宏、王沪宁主编：《政治性概要》，复旦大学出版社1986年版，第2页，第4－5页。

17浦兴祖主编：《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社1999年版，第2页。