关于《刑法修正案 (八)》对社区矫正影响的调研报告

王进义 (吉林省司法厅厅长 吉林长春 130051) ■文

关于《刑法修正案 (八)》对社区矫正影响的调研报告

王进义 (吉林省司法厅厅长 吉林长春 130051) ■文

Research Report on the Impact of the 8th Amendments to the Criminal Law on Community Corrections

第十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过的《中华人民共和国刑法修正案 (八)》 (以下简称《刑法修正案(八)》),规定了 “依法实行社区矫正”,标志着我国社区矫正法律制度的确立,对于改革与完善我国刑罚执行制度意义重大,影响深远。《刑法修正案 (八)》施行后,它将对司法行政系统广大社区矫正工作者带来怎样的思想撞击?社区矫正工作将有怎样的发展前景?如何在新形势下破解依法推进社区矫正工作的难题?带着诸多问题,我们进行了深入的调研。现将调研情况报告如下：

一、吉林省社区矫正实现了由局部试点向全省试行的重要跨越,五年来的实践为依法实行社区矫正积累了宝贵经验

2006年 2月,在省委、省政府的正确领导和高度重视下,我省主动开展了社区矫正试点工作。5年多来,我们认真贯彻司法部和省委、省政府的部署和要求,与有关部门密切配合,试点和试行工作顺利推进、健康发展。

一是省委、省政府高度重视,各有关部门协调配合,社区矫正工作顺利推进、健康发展。我省社区矫正从启动试点到全面试行,始终得到了省委、省政府的高度重视与关注,省委常委会和省政府常务会议曾专题研究社区矫正试点工作。为顺利推进试点和试行工作,省委、省政府就机构设置、队伍组建和专项经费等问题,先后制定并出台了一系列保障性政策和措施,并将省级工作经费列入年度财政预算。

二是领导体制和工作机制建立健全,设置专门的管理机构,社区矫正执行网络覆盖全省。在全省形成了党委政府统一领导,司法行政部门牵头组织,相关部门协调配合,司法所具体实施,社会力量广泛参与的社区矫正工作领导体制和工作机制。省、市 (州)、县 (市、区)司法行政机关均设置由编制部门批准的社区矫正工作管理科 (处),实现了社区矫正管理机构专设、编制单列、人员专职,执行网络全省覆盖。

三是积极采取有效措施,加强基层司法所工作力量,社区矫正专群结合工作队伍不断发展壮大。积极采取各种有效措施,充实和加强基层司法所社区矫正工作力量。按照职业化、专业化、社会化的目标,建设以司法行政工作者为主体的刑罚执行队伍、以社会工作者为辅助的专业化帮教队伍和以社会帮教志愿者为补充的志愿服务队伍。目前,全省司法所从事社区矫正工作的在编人员已达 2619人;由政府出资,为司法所配备的社区矫正公益性岗位招聘人员 2643人;发展聘任社区矫正社会志愿者 14747人。

四是建立和完善相关规章制度,符合非监禁刑罚实际的制度框架和工作流程基本形成,社区矫正工作依法规范运行。试点以来,我们与有关部门,先后制定了《吉林省社区矫正试点工作实施意见》、《吉林省社区矫正工作暂行办法》、《吉林省社区矫正工作领导小组例会制度》、《吉林省社区服刑人员管理办法 (试行)》、《吉林省社区服刑人员教育工作规定 (试行)》等规范性文件。随着社区矫正工作在全省的试行,制定出台了《关于在全省试行社区矫正工作的意见》、《吉林省社区服刑人员风险评估暂行办法》、《吉林省社区服刑人员矫正效果评估暂行办法》,形成了我省社区矫正工作的基本制度框架,依法规范了全省社区矫正工作。

五是积极探索具有我省特点的社区矫正工作模式,不断提高教育改造质量,全面落实社区矫正工作三项任务。加强对社区矫正人员的教育矫正。根据《吉林省社区矫正人员教育工作规定 (试行)》,通过公益劳动、心理咨询、个案矫正、分阶段教育等多种教育矫正措施和方法,教育矫正社区矫正人员的不良心理和行为恶习,增强了教育改造效果,防止了再犯罪。如桦甸市“一室三基地”建设、长春市 “精心构建六大体系”等做法在司法部、吉林省人民政府办公厅简报信息上予以刊发;加强对社区矫正人员的监督管理。根据《吉林省社区矫正人员管理办法 (试行)》,制定了社区矫正人员报到、迁居、外出请销假、教育学习等监管制度,成立了监督考察小组,通过谈话、走访、分类分级管理,落实管控措施,避免脱管、漏管现象发生;加强对社区矫正人员的社会适应性帮扶。积极协调有关部门,将符合最低生活保障条件的社区矫正人员纳入最低生活保障范围,为符合条件的农村籍社区矫正人员落实责任田,保障其必需的生活来源,调动其改造积极性,减少了再犯罪。自 2009年以来,全省组织社区矫正人员集中教育 39876人 (次),个别谈话 46840人 (次),心理咨询 9039人 (次),公益劳动 39231人(次),办理低保 793人、落实责任田 2892人、开展技能培训 1741人、指导就业或就学 2615人。

5年来,我省社区矫正工作,高点起步,规范运作,快速推进,发展健康,实现了由局部试点向全省试行的重要跨越。目前,全省累计接收社区矫正人员 12739人,解除矫正5592人,现有社区矫正人员 7147人,再犯罪率 0.06%,取得了明显成效。一是对社区矫正人员进行有针对性的监督教育,有效防止了脱管、漏管,为维护我省社会和谐稳定发挥了积极作用;二是综合运用社会力量参与对社区矫正人员的矫正与帮扶,矫正的手段和方式日益丰富,绝大多数社区矫正人员能够认真接受矫正,遵纪守法意识和社会责任感明显增强,矫正期间的再犯罪率始终控制在较低水平,教育矫正质量不断提高;三是降低了刑罚执行成本,节省了大量监管经费,为司法行政机关承担非监禁刑罚执行积累了经验;四是推进了社会管理创新,全省各级司法行政机关自觉地把社区矫正工作放到社会管理创新中来谋划和推进,坚持把管理与服务、控制与疏导、改造与帮扶结合起来,着力构建社区矫正人员管理新体系,在维护社会和谐稳定中发挥了积极作用。我省社区矫正工作的模式和做法多次得到司法部领导的肯定,并在 2009年全国社区矫正工作会议上介绍了经验。

二、《刑法修正案 (八)》为社区矫正的发展提供了强大的动力,也使社区矫正工作面临新的压力和挑战

《刑法修正案 (八)》对社区矫正相关内容的修改,主要集中在刑法第三十八条、第七十二条、第七十四条、第七十六条、第七十七条、第八十一条、第八十五条、第八十六条。

结合上述条款,在调研中我们感到,《刑法修正案 (八)》颁布和施行,对社区矫正意义重大、影响深远,但同时,也赋予社区矫正更加繁重的职责,面临着新的压力与挑战。

积极影响之一：在我国刑事基本法中确立社区矫正制度,使社区矫正这一刑罚执行制度具有明确的法律依据。《刑法修正案 (八)》首次将社区矫正制度写入我国刑事基本法律之中,标志着我国社区矫正法律制度的确立。修改了原刑法“被判处管制的犯罪分子,由公安机关执行” (第三十八条)、“被宣告缓刑的犯罪分子,在缓刑考验期限内,由公安机关考察”(第七十六条)、“被假释的犯罪分子,在假释考验期限内,由公安机关予以监督” (第八十五条)的规定。明确规定：“对判处管制的犯罪分子,依法实行社区矫正”(《刑法修正案 (八)》第二条);“对宣告缓刑的犯罪分子,在缓刑考验期限内依法实行社区矫正” (《刑法修正案(八)》第十三条);“对假释的犯罪分子,在假释考验期限内,依法实行社区矫正”(《刑法修正案 (八)》第十七条)。

积极影响之二：明确了缓刑、假释标准,完善了管制刑及缓刑、假释的执行方式。《刑法修正案 (八)》第十一条将缓刑的适用标准具体化为“犯罪情节较轻、有悔罪表现、没有再犯罪的危险、宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响”四个要件;《刑法修正案 (八)》第十六条将假释的标准修改为“认真遵守监规,接受教育改造,确有悔改表现,没有再犯罪危险”,并同时规定“对犯罪分子决定假释时,应当考虑其假释后对所居住社区的影响”。以 “没有再犯罪危险”代替“不致再危害社会”,使缓刑、假释的适用条件更加明确,易于操作。同时,也使司法行政机关社会调查成为适用社区矫正的前置程序。《刑法修正案 (八)》第二条、第十一条增加了管制与缓刑规定中的禁止令,即在适用管制或缓刑时,可以根据犯罪情况,同时禁止犯罪分子在管制执行期间或缓刑期间“从事特定活动、进入特定场所、接触特定的人”。据此规定,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定 (试行)》(法发 [2011]9号)。《规定》明确,司法行政机关指导管理的社区矫正机构负责禁止令的执行,对被宣告禁止令的犯罪分子依法监督管理。对违反禁止令、情节严重的缓刑犯,应当依法提请撤销缓刑,执行原判刑罚。

积极影响之三：加速了我国社区矫正立法进程,助推社区矫正法及相关配合法规尽快出台。《刑法修正案 (八)》规定依法实行社区矫正,为社区矫正立法预留了空间,必将推动社区矫正相关制度如具体项目设置以及社区矫正队伍建设等的配套立法完善。目前,司法部为配合《刑法修正案(八)》的出台,正在着手《社区矫正法》的起草、调研工作。所以,继刑法规定社区矫正制度之后,一部系统的《社区矫正法》势必令人引颈期待。由此可见,社区矫正的立法化进程的加快,给我国宽严相济刑事政策的发挥提供更大的空间,将促使非监禁刑罚执行考察落到实处,真正发挥管制、缓刑、假释的作用,使得宽严相济刑事政策在非监禁刑罚执行中切实得到体现。

积极影响之四：促进了行刑权的统一,为司法行政机关依法实行社区矫正提供了法律依据。《刑法修正案 (八)》从刑事立法精神上有力回应了国际社会行刑社会化的要求,对社区矫正试点试行工作给予充分肯定,为司法行政机关履行指导管理社区矫正工作职能、积极推进依法实行社区矫正工作提供了法律依据,体现了党和国家的高度重视,预示了社区矫正将有更广阔的发展空间。

积极影响之五：使我国刑罚结构更加合理,顺畅了监禁矫正与非监禁矫正之间的转换。此次刑法修订,使得我国刑罚结构更加合理化,条文规定更加科学化,刑事法网更加严密化,整个刑法体系进一步得到完善。确立了相辅相成的监禁矫正与社区矫正两大矫正体系,以监禁矫正保障社区矫正的依法适用,通过推进社区矫正弥补监禁矫正的不足,使得行刑资源配置更加合理,刑罚效能进一步增强,行刑成本大幅度降低。

在看到积极影响一面的同时,我们更深切地感到,司法行政机关依法实行社区矫正,正面临着前所未有的压力与挑战。

挑战之一：《社区矫正法》尚未出台,相关配套法规和程序保障还不健全。《刑法修正案 (八)》虽然规定 “依法实行社区矫正”,解决了社区矫正的法律依据问题,但内容还很原则,依法实行社区矫正的《社区矫正法》尚未出台。在社区矫正的实践中,依然存在着许多制约社区矫正发展的法律性和制度性障碍,社区矫正工作相关的配套法规的程序保障尚不完善,缺乏对社区矫正人员强有力的监督措施和手段,社区矫正惩罚力度过低,强制性执行后续手段相对较弱,监管手段相对落后。

挑战之二：社区矫正人员的数量和结构发生变化,社区矫正人员占监狱押犯比重逐年增大。《刑法修正案 (八)》的贯彻施行,必将对社区矫正人员的数量和结构产生影响：

首先,从数量上看,社区服刑人员总量持续增长、占监狱押犯的比重逐年加大。一是《刑法修正案 (八)》明确了缓刑的适用条件,完善了假释的适用条件,完善了对未成年人和老年人从宽处理的规定,将一些危险驾驶、恶意欠薪等危害严重、人民群众反映强烈的违法行为入罪,降低食品药品安全犯罪的入罪门槛、加重其法定刑等等。在今后一段时期内,随着宽严相济的刑事政策的深入贯彻,审判机关依法适用社区矫正将会进一步增多,社区矫正人员数量将呈上升趋势。二是《刑法修正案 (八)》完善死刑法律规定,适当减少死刑罪名,调整死刑与无期徒刑、有期徒刑之间的结构关系。规范和限制对被判处死刑缓期执行犯罪分子的减刑(《刑法修正案 (八)》第四条);提高了被判处无期徒刑犯罪分子的假释门槛;适当延长有期徒刑数罪并罚的刑期,数罪并罚总和刑期新突破,可以到二十五年;加强对民生的保护,增加一些新的犯罪规定,加大惩处力度,如,对一些社会危害严重,人民群众反响强烈,原来由行政管理手段或者民事手段调整的违法行为,规定为犯罪。上述因素,都将导致监狱在押罪犯刑期变长,重刑犯会长期缓慢增长。监狱为了控制监狱人员数量、改善监狱环境、集中精力教育改造重刑长刑罪犯,提高监狱教育改造质量,势必会将那些不需要监禁关押、符合社区矫正条件的罪犯投放到社区进行改造,预示着将有更多的监禁罪犯进入社区服刑,增加社区矫正人员的数量。

其次,从结构上看,社区矫正人员中未成年人和老年人比重将会有所加大。为了完善对未成年人和老年人犯罪从宽处理的规定,《刑法修正案 (八)》对刑法作出补充：对犯罪时不满十八周岁的人不作为累犯 (《刑法修正案 (八)》第六条);对不满十八周岁的人和已满七十五周岁的人犯罪,只要符合缓刑条件的,应当予以缓刑 (《刑法修正案 (八)》第十一条);已满七十五周岁的人故意犯罪的,可以从轻或者减轻处罚,过失犯罪的,应当从轻或者减轻处罚 (《刑法修正案 (八)》第一条);对已满七十五周岁的人,不适用死刑,但以特别残忍手段致人死亡的除外 (《刑法修正案(八)》第三条);对未满十八周岁的人犯罪被判处五年有期徒刑以下刑罚的,免除其前科报告义务 (《刑法修正案(八)》第十九条)。对未成年人和老年人犯罪从宽处理的规定,将会影响社区矫正人员的结构,使未成年人和老年人社区矫正人员的比重加大。如何做好这部分人的教育、监管、帮扶,是我们必须认真重视,加以研究的课题。

挑战之三：社区矫正人员教育改造任务更加艰巨,监管安全难度加大,对现行工作体制和保障机制提出新的挑战。目前,面对依法实行社区矫正的繁重职能,社区矫正人员数量的持续增长,社区矫正的组织机构薄弱、工作力量不足、经费保障缺乏的矛盾已日益突出。我省从试点起,在省委、省政府的高度重视下,经省编制部门批准,在县以上司法行政机关设置了指导、管理社区矫正的专门机构——社区矫正管理科 (处)。由于实行编制零增长政策,各级工作机构人员只能从本机关内部调剂解决,除省级社区矫正管理部门 7人外,其余仅有 2至 3人,指导、管理力量明显不足。近年来,我省司法所建设取得了突破性发展,从 2009年起,由省财政出资,为全省基层司法所配备 2643个社区矫正公益性岗位,平均每所 3人,作为司法所社区矫正工作辅助人员,在一定程度上缓解人员不足的问题。目前,我省现有889个司法所,政法专项编制 1392个,平均每个司法所仅有1.56人,即使加上地方行政编制、地方事业编制补充的人员,平均每所多的也仅有 2.23人,且大都身兼数职,职能较多。此次《刑法修正案 (八)》规定,对管制、缓刑的罪犯适用禁止令,以现有司法所的监管手段和人员力量以及现有身份负责禁止令的执行,无疑加大了监管的工作量和难度。调研中我们发现,由于缺乏必要的管理设施、技术监控手段,司法所社区矫正工作人员普遍超负荷工作,双休日和其他法定节假日得不到休息,无法保证正常休假。三个特定“禁止令”的增加,加大了监管的难度,其工作量已经无法用工作时间和工作强度来衡量。许多基层司法所社区矫正工作人员,担心社区矫正人员脱管、漏管,心理压力加大,存在畏难情绪。受编制瓶颈的限制,社区矫正执法力量严重不足,专业人才严重匮乏,队伍不稳定的问题势必影响社区矫正的依法开展。我省社区矫正试点试行以来,省级专项工作经费列入了政府预算,但多数地区主要靠政府临时性拨款或挤占其他业务经费,特别是司法所的办公、交通、通讯、装备等正常的工作业务经费缺乏必要的保障,不利于依法推进社区矫正工作需要,司法所的建设亟待加强。

三、加强对《刑法修正案 (八)》施行的学习和研究,有效应对和破解社区矫正重大课题

《刑法修正案 (八)》虽然对社区矫正作出规定,但是,依法推进社区矫正工作,还有很多课题需要我们实践和破解,如何贯彻执行好《刑法修正案 (八)》,依法实行社区矫正,将是司法行政机关特别是社区矫正工作机构,今后一个时期面临的一个重大课题。

(一)深入学习、全面掌握、正确执行《刑法修正案(八)》社区矫正的规定,切实履行管理指导社区矫正法律职责

一要充分认识《刑法修正案 (八)》的重要意义,深刻理解和把握相关社区矫正规定。做到 “两坚持”、 “两结合”,即,坚持把学习《刑法修正案 (八)》作为社区矫正工作机构当前的一项突出而紧迫的工作任务,坚持把学习《刑法修正案 (八)》作为社区矫正工作人员业务培训的重要内容;与不断深化对中国特色社会主义法律体系的学习紧密结合起来,与不断提高司法行政机关执法办案能力和水平紧密结合起来。通过集体学习、组织全员培训、举办学习讲座、适时检查考核等形式,使社区矫正工作人员全面熟悉《刑法修正案 (八)》,特别是社区矫正规定。近期,我省拟以“深入贯彻《刑法修正案 (八)》,依法实行社区矫正”为主题,组织对全省社区矫正管理干部进行培训,克服畏难情绪,明确工作职责,增强责任意识,提高依法推进社区矫正工作的能力。建议司法部社区矫正管理局,结合“两院两部”《社区矫正实施办法》出台,对省级社区矫正管理干部进行相关内容培训,使各省了解和掌握司法部和社区矫正管理局的工作思路,共同推进社区矫正工作。

二要严格依法实行社区矫正规定,切实加强对社区矫正人员的监管。刑法是我国刑事基本法律,是当前社区矫正执法主要依据。司法行政机关承担着管理指导社区矫正工作的职责和重任,正确理解和执行刑法是保障刑法全面贯彻实施的基础。因此,要认真贯彻宽严相济的刑事政策,坚持把管理与服务、控制与疏导、改造与帮扶结合起来,进一步转变执法观念,创新工作方法,切实履行管理指导职责,加强对社区矫正人员教育矫正、监督管理、社会适应性帮扶工作,防止脱管漏管,避免和减少再犯罪。

三要加强研究解决社区矫正中的新情况新问题,进一步推进依法实行社区矫正工作。认真落实“两院两部”印发《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定 (试行)》的通知,加强对管制、缓刑罪犯禁止令执行情况的探索研究。拟于 8月中下旬召开座谈会,专题交流,研究解决执行中遇到的问题,探索禁止令具体执行办法,及时为司法部和相关部门立法提出更好的建议。

(二)加强刑事诉讼法律制度研究,进一步完善和推进社区矫正相关配套制度建设

目前,《刑事诉讼法》修改在即,应以此为契机,在刑诉法中进一步明确社区矫正相关问题。具体建议：

1、在总则中明确司法行政机关作为刑罚执行机关。将现行刑诉法第二百一十四条、第二百一十七条、第二百一十八条有关管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行等由公安机关负责执行或者监督考察的内容修改为由司法行政机关执行。

2、在刑诉法中增加一条：“对被判处管制、剥夺政治权利而在社会上服刑、被宣告缓刑、被裁定假释、被决定监外执行的罪犯,应当接受司法行政机关组织实施的社区矫正,人民政府有关部门和基层组织及罪犯所在单位、学校予以配合”。将社区矫正的对象明确规定为所有适用非监禁刑的罪犯。

3、进一步明确社区矫正执法人员的法律地位,同时,对社区矫正辅助人员 (专职社会工作者、社会志愿者)在刑事诉讼中的地位也应予以确认,以便其参与刑事诉讼,协助社区矫正执法人员工作,保证刑罚和宽严相济刑事政策的正确执行以及社会安全、社会和谐等问题的妥善解决。

4、进一步完善暂予监外执行罪犯保证制度。对暂予监外执行程序中的保证人条件、保证人义务、保证人责任作出更为严格的规定,以加大对保证人的制约力度,敦促保证人加强对被暂予监外执行罪犯的日常管束和教育。同时,将缴纳保证金明确为监外执行的保证方式之一,以加强对罪犯的控制力。

5、明确规定公安机关负责脱逃社区矫正人员的抓捕工作。规定“社区矫正人员矫正期限内脱逃的,社区矫正执行机关应及时查找,规定期限内仍查找不到的,社区矫正执行机关应当立即通知公安机关,由公安机关负责追捕,社区矫正执行机关密切配合”。

6、赋予司法行政机关社区矫正机构其相应的社会调查取证的职权。公安、检察机关在调查取证过程中,往往重视收集有罪证据,对于证明犯罪人的人身危险和主观恶性大小的证据以及有利于被告人的证据则较少关注,使得法官在判断是否适用社区矫正时犹豫和保守,不宜作为社会调查主体。而人民法院作为中立的第三方居中裁判,也不应享有调查取证权。司法行政机关负责社区矫正执行,居于中立地位,向人民法院提交司法社会调查报告,提出可以、慎重、不宜适用非监禁刑的综合评估建议更有说服力。由人民法院作为委托主体在司法社会调查中委托司法行政机关开展司法社会调查,符合社区矫正工作的需要。因此,为保障司法行政机关有效履行调查职责,有必要在刑事诉讼法中赋予其相应的调查取证的职权。

7、明确社区矫正执行程序的文书送达程序。法律文书是执行机关对社区矫正对象进行矫正的依据。实践中法律文书送达不及时、手续不齐全等问题时有发生。现行法律对管制、剥夺政治权利、缓刑、暂予监外执行、假释罪犯的法律文书送达程序规定尚属空白。因此,应当明确规定对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行人员,审判机关或者监狱、看守所应将有关的法律文书在规定期间内送达司法行政机关,告知在规定的期限内到社区矫正机构报到,接受社区矫正,以便社区矫正工作依法顺利执行。

(三)积极研究社区矫正法律制度,进一步为依法实行社区矫正提供有力保障

目前,司法部已经开始社区矫正立法的起草、调研、论证工作。《社区矫正法》 (征求意见稿)对社区矫正的法律性质、适用范围、监督管理措施、保障体系、工作程序以及社区矫正机构和人员的设置等方面作出了较为明确规定。建议司法部在做好调研、论证,适时提交全国人大常委会,尽快出台全国统一的《社区矫正法》的同时,还应对修改完善其他相关法律法规,出台相应配套法规和政策统筹考虑,以保证社区矫正法律法规的统一衔接。

1、明确司法行政机关社区矫正管理机构建制、编制。目前,我省虽然经编制部门批准,在各级司法行政机关设置了社区矫正工作机构,由于司法行政机关编制有限,机构人员编制只能从内部调剂解决,工作力量明显不足,与所承担的依法实行社区矫正繁重的任务极不相适应。建议司法部根据社区矫正工作的刑罚性质、繁重任务等情况,尽快与中央编制部门协调,将现已成立的部社区矫正管理局 (司局级建制)改建为与监狱管理局并列的社区矫正管理局;在县以上司法行政机关设立社区矫正工作管理局 (副厅 (局)级建制),对各级社区矫正机构的设置、人员编制作出明确规定。在县级司法行政机关建立一支专业的社区矫正执法队伍。同时,大力充实司法所工作力量,争取编制和人员,配备必要的社区矫正装备,以适应社区矫正工作迅速发展的迫切需要。在现有基础上,我们将进一步抓好工作机构建设,进一步加强与有关部门的配合。

2、建立社区矫正官制度,明确执法身份。社区矫正是一项法律性、专业性很强的刑罚执行工作,必须有一支专业化的执法队伍。此次《刑法修正案 (八)》对管制、缓刑罪犯规定了“禁止令”。调研中,许多基层同志反映,“禁止令”的执行,体现了刑罚的强制性、惩罚性,由于执法环境涉及的活动、场所、人员情况较为复杂,这就需要执法人员必须有一个明确的执法身份,确保执法工作的顺利进行。因此,无论从刑罚执行的属性讲,还是从刑罚执行工作的需要看,都有必要在社区矫正执行机关设置社区矫正官,承担社区矫正执法工作,并由人民警察担任,这也符合我国现阶段的国情。关于社区矫正官的配备。一是可以先从司法所从事社区矫正工作的人员中择优录用;二是从有经验的监狱警察、劳教警察中调配;三是采取公开招考的形式加以补充,对从事心理、教育、社会工作、法律等专业的人才应予以优先录取。鉴于社区矫正人员是在开放的社区服刑,对其监管的难度,特别是再犯罪对社会的危害等因素,配备比例应大于监狱警囚 1：18的比例,至少不能低于监狱警囚比例。借鉴国外社区矫正队伍的建设经验,逐步建立起社区矫正官的选拔任职、招聘程序、工作职权、考评培训、辞退等完整的配套措施,保证社区矫正官应有的权利和义务,确保社区矫正官制度的顺利实施。

3、加大对服刑人员的监管力度,增加限制性管理规定。美国的缓刑制度规定了缓刑犯应遵守如下几项义务：一是定期向缓刑官报告;二是遵守法律;三是服从搜查;四是禁携枪支禁吸毒;五是禁酗酒;六是不与刑事犯交往;七是不擅离管辖区域;八是工作、居住地变更向缓刑官报告;九是支付缓刑费用等。我们应当借鉴国外社区矫正的经验和有效做法,对社区矫正人员增加一些限制性管理的规定。社区矫正罪犯毕竟不同于社会普通公民。在社区矫正期间,罪犯应当遵守法律法规的相关规定,向社区矫正组织报告自己的活动情况,遵守会客规定,离开居所或迁居报矫正组织批准,报告大额资金来源及用途等。对一些屡教不改的社区矫正人员,可以参照国外的做法建立日报告中心,建立专门的规章制度,在固定的时间段开展对服刑人员一天主要活动的检查,或者增设必要的矫正中心或中途之家,对危险性较大的服刑人员,强制其晚上居住在中途之家,由专人进行监管。下一步,我们将加强与公安机关的配合衔接,对脱管、漏管等违反社区矫正管理规定的社区矫正人员依法予以治安处罚,对重新违法犯罪的社区矫正人员及时依法处理。

4、加快社区矫正工作信息化建设,加大信息技术手段应用力度。目前,我国部分省市如江苏、浙江、山东等地,陆续组建了社区矫正移动管理信息平台系统,尝试利用 GPS和/或 GPRS手机终端对部分社区服刑人员进行实时跟踪管理,在一定程度上提高了监管效能。但该监管系统无法克服人机分离弊病,使得推广意义不大。而电子手铐、电子脚镣,作为一种新型的罪犯电子监控方式,定位跟踪技术、信息管理技术、系统整合技术融于一体,构建了一道无形的电子围墙,已被世界主要发达国家和地区普遍采用,如美国,依赖其高科技的发展,采用电子管束方法要求社区矫正的罪犯佩带电子器械,以便随时确定罪犯行踪,取得了良好的经验和效果。国外的成功经验应该成为我国罪犯电子监控方式的发展主流方向。为了适应社区矫正适用范围扩大、人数增加的必然趋势,建议司法部加快提高管理的信息化水平,着手研究引进国外罪犯先进科技电子监控管理系统和设备,在给予社会服刑人员人身自由的同时,确保我国社会和谐稳定、社区公共安全和广大人民群众的生命财产安全。对此,我们将争取省委、省政府的重视和支持,搞好调研、论证工作,重点加快全省社区矫正管理信息平台系统建设。

5、确立适用社区矫正社会调查制度。当前,审前社会调查制度尚未纳入我国法律规定,该制度在具体执行过程中遇到一些困难和问题,使该制度的可操作性和合法性缺少法律依据。(1)在立法上确立审前社会调查制度。我们认为,除在《刑事诉讼法》修改时增加相应的条款外,还应在制定社区矫正法的同时,将该项制度纳入法律规定,使其更具合法性和可操作性。(2)统一审前社会调查的启动主体与启动程序。由于实行审前社会调查需要一定的调查期限,而且开展调查需要有一定调查力量的参与,并占一定的社会资源,需要在立法上对调查资源合理配置、整合。(3)确定调查主体、规范调查工作。鉴于社区矫正机构工作力量有限,在立法上可适当扩大具体参与社会调查的主体,并对调查工作程序作出规范。明确社会调查应由社区矫正机构根据具体情况随机指定该机构若干人员组成调查小组进行社会调查,明确规定参与调查人员的人数、调查的方式、调查地点、调查内容、调查笔录的制作方式,对调查人员的调查过程进行程序上的监督、制约。对调查人员进行必要的业务培训,从而提高调查人员的调查水平与调查质量。(4)统一审前社会调查的适用对象。(5)明确审前社会调查报告的性质,在立法上对该调查报告的性质进行“定位”。我们将总结松原、白山社会调查的做法,进一步规范社会调查工作。

6、明确把公益劳动作为社区矫正人员的法定义务。目前,同监狱服刑人员承担的刑事义务相比,社区服刑人员承担的刑事义务太少,两者的巨大差异,不利于监禁行刑与非监禁行刑的合理衔接,不利于司法机关对非监禁刑的适用选择。因此,(1)应当把一定量的公益劳动作为社区矫正人员社区服刑的法定义务;(2)应当体现强制性、无偿性、惩罚性。公益劳动是对犯罪行为否定的法律评价和道德评价。(3)应借鉴国外社会服务的做法,引入以公益劳动补偿被害人、社会 (社区)的表述。既然犯罪对社会 (社区)造成了物质的和秩序安宁的损害,伤害了社会 (社区)成员的情感,社区服刑人员理应通过无偿的公益性的劳动,补偿自己的犯罪行为对社会、对社区和被害人造成的损害,取得被害人与社区成员的谅解和对其回归社区的支持。

关于将对哪类社区矫正人员规定公益劳动的法定义务,我们认为,对剥夺政治权利、管制、监外执行三类社区服刑人员不宜附加公益劳动的义务。剥夺政治权利与暂予监外执行罪犯不存在争议。如果赋予管制罪犯公益劳动法定义务,刑法规定,被判管制的犯罪分子,参加劳动的应当同工同酬。法律冲突的问题,如何解决,这是社区矫正立法应当考虑的问题。

7、大力推进社区矫正工作的社会化,建立社区矫正经费法律保障制度。一是由国家投资,以县 (市、区)为行政区划,建立社区矫正教育矫正、监督管理、社会适应性帮扶的社区矫正设施。也可以鼓励民间力量投入资金兴办此类机构,并由司法行政社区矫正机构指导管理,开展符合社区矫正人员特点和实际的矫正项目,提高其生活、就业及与社会人际交往的能力,促使其顺利融入和回归社会。社会团体通过政府购买服务等方式实现对罪犯的心理矫正、技能培训和教育帮扶。以政府购买服务形式扶持成立非营利社会组织社区矫正服务中心、中途之家或重返社会训练所,专门为矫正对象提供技能培训及就业推荐、无家可归人员食宿救助、心理咨询、社会适应辅导等支持服务和对新接收人员进行教育训练以及对严重违规人员进行法制教育,为社区矫正人员顺利回归社会提供支持服务,进行系统性的教育,提高教育矫正质量。同时,可以借鉴西方国家的一些经验,鼓励和号召社会民间力量支持和帮助社区矫正工作,并通过法律的形式,规范有关民间社团组织和慈善机构对社区矫正的投入。可以借鉴德国的做法,除了政府基本经费的保障之外,其社区矫正机构还有来自民间的资金支持,帮助社区矫正机关减轻经费上的问题,也可以向经济条件较差的社区矫正人员提供经济支持。二是建立社区矫正经费法律保障制度。社区矫正是国家刑罚执行工作。建立社区矫正经费保障机制,是依法实行社区矫正的重要保障。近些年社区矫正的实践,经费保障问题始终是制约社区矫正试点试行工作深入发展的重要因素之一。鉴于目前我国县级财政的状况,建议立法中,按照我国监禁刑的经费主要由国家和省级财政承担的做法,由国家和省级财政全额保障社区矫正工作,并根据工作发展的实际需要,实行社区矫正动态增长机制。下一步,我们将在有条件的县 (市、区),探索建立集管理教育服务等多功用为一体的社区矫正机构。参照浙江、江苏等省市经验做法,争取和协调省财政部门,建立基层司法所社区服刑人员教育矫正经费保障制度。

8、完善社区矫正制度建设,为社区刑罚发挥功能创造条件。欧美国家成熟的社会矫正制度为我国提供了典范,比如英国的社区服务命令制度、美国的转向方案、家中监禁、中途之家、间歇监禁、归假制度、法国的半自由制度等。目前,我国社区矫正制度建设的重点在于明确考察官的职责,包括赋予考察官进行人格调查并提出是否适用非监禁刑的权力,以及进行监管、矫正并帮助罪犯获得教育、就业机会的义务等。这些都是我国社区矫正制度非常缺失的,应尽早完善。如登记报到制度、分类矫正制度、外出迁居制度、风险评估制度、分级管理制度、定期报到制度、考核奖惩制度、强制报到制度、回访考察制度、执行地变更制度、异地托管制度、档案管理制度、矫正工作衔接制度、社会参与制度、审前社会调查制度等等,期待社区矫正立法过程予以回应,得到较好地解决。

(责任编辑 张文静)