关于律师参与社会管理创新工作的实践与思考

林小平 (吉林省司法厅律师工作指导处 吉林长春 130051) ■文

关于律师参与社会管理创新工作的实践与思考

林小平 (吉林省司法厅律师工作指导处 吉林长春 130051) ■文

Practice and Reflection on Lawyers Participating Social Management Innovation

加强社会管理创新,是中央政法委提出“三项重点工作”的一项重要任务。律师作为中国特色社会主义法律工作者,在推进社会管理创新中肩负着重要职责。近年来,我省各级司法行政机关按照“三项重点工作”的总体部署,紧紧围绕社会管理创新、构建和谐社会大局,积极组织引导律师通过多种方式参与和开展社会管理创新工作,取得了初步成效。为进一步发挥律师在社会管理创新工作中的职能作用,推进社会管理创新深入开展,最近,我们对近年来长春、四平、辽源等九个市州律师参与社会管理创新工作情况进行了专题调研。

一、律师参与社会管理创新工作的主要做法

(一)引导律师参与社会矛盾化解,维护社会和谐稳定。深入推进社会矛盾化解,是 “三项重点工作”的首要任务。积极组织引导律师参与社会矛盾化解,是充分发挥律师参与社会管理创新工作职能作用的前提。近年来,各地注意发挥律师在化解社会矛盾中的专业优势,在办理案件中坚持调解优先的原则,努力做好诉前调解、诉中调解和诉后调解,将调解工作贯穿律师代理案件的全过程。并重点围绕当前交通事故处理、医疗纠纷、劳动争议、群众上访等社会矛盾纠纷多发领域,发挥律师执业活动专业性和社会性较强的独特作用,通过调解方式化解矛盾纠纷,维护社会和谐稳定。一些地区还通过建立“法律咨询调解中心”等多种形式,开展律师参与调解试点工作,把法律对社会生活的规范具体渗透到各个阶层和各个领域。如 2010年春,四平市双辽电厂二期工程排灰厂因排水淹没村民 130亩土地,村民在与企业要求赔偿未果的情况下,集体到市政府上访,并请双辽市爱国律师事务所律师为其代理起诉。代理律师接案后,亲自到水淹土地现场进行调查,弄清情况后,把双方找到一起,并请市政府副市长参与协商。经过两次诉前调解,双辽电厂答应给付村民 10万元用于补偿,使一起即将进入诉讼程序的案件,通过调解得到妥善解决。据统计,2009年以来,全省律师共办理各类案件 26877件。其中,刑事案件 6801件、民事案件14614件、行政案件 1053件、非诉讼案件 4409件;参与仲裁 475件;参与调解案件 452件,其中,非诉讼调解案件108件、诉前调解案件 92件、庭审中调解案件 252件。

(二)发挥政府法律顾问在依法行政中的职能作用,推进法治政府建设。律师担任各级政府法律顾问,有效降低政府决策风险,是律师参与社会管理创新的重点。近年来,我们在总结过去政府法律顾问工作的基础上,不断完善省、市、县三级政府法律顾问工作机制,发挥政府法律顾问的专业优势,积极为政府和职能部门处理重大涉法事件提供法律论证和法律咨询,为党委政府社会管理创新决策提供了切实可行的法律咨询意见和建议。目前,全省共有政府法律顾问团 (组)70家,其中省级 1家、市 (州)级 9家、县 (区)级 60家,专兼职法律顾问达 331人。一些地区还把政府法律顾问延伸到了乡镇。据统计,2009年以来全省各级政府法律顾问团 (组)共列席政府各类会议 1045次,完成政府领导交办的各项具体法律事务 813件,出具法律咨询意见书 841件,处理涉法信访案件 2116件,提供法律咨询 6487件,代理应诉、复议和清欠案件 160件,避免、挽回经济损失36384万元。

(三)组织律师参与重大项目建设和中小企业发展,为全省经济发展保驾护航。引导和组织律师为全省重大项目建设和中小企业发展提供法律服务,是律师参与社会管理创新的一项重要内容。近年来,我们围绕重大项目建设和中小企业发展,在全省律师中开展了“法律服务年”、“法律服务提升年”等活动,组织律师为全省重大项目、成长型中小企业和长吉图开发先导区建设提供法律服务。先后与省发展和改革委员会、省工业和信息化厅等部门沟通协调,联合下发了《关于组织律师为全省 300个重大项目提供法律服务的意见》、《关于组织律师开展为全省千户中小型企业提供法律服务活动的通知》等文件,专门召开全省律师工作会议进行部署。将200个大项目和 1062户中小企业,按行政区分解落实到省直和9个市州,并与各市州司法局主管局长、省律师协会秘书长签订责任书。各地还通过开通吉林省中小企业法律服务热线、发放律师联系卡、重大项目和中小企业法律政策咨询手册、法律需求问卷调查等多种形式与企业结成法律服务对子,提供零距离、全方位和深层次的法律服务。为保证服务落到实处,厅领导亲自带队走访近百户项目单位和中小企业,介绍法律服务的目的,帮助企业解决生产经营中的涉法问题,赢得了企业的好评。目前,全省律师已完成与计划开工的 200个重点项目和 1062个成长型中小企业的对接工作,并为新加坡HLH集团公司在我省投资 1亿元兴建粮库项目建设、哈达山水利枢纽工程等 20多个大项目建设提供了全程法律服务。今年初,为贯彻落实《吉林省“十二五”规划纲要》和《吉林省新一轮民营经济腾飞计划》,充分发挥律师职能作用,促进企业健康发展,省司法厅与省工业和信息化厅联合开展了“百名优秀律师挂职服务百户优秀企业”专项法律服务活动。通过选派优秀律师担任企业厂长 (经理)助理,为企业依法经营提供法律服务,积极协助企业拓宽发展渠道,为企业开拓国际市场提供法律服务,为企业体制机制创新提供法律服务,为企业防范法律风险提供法律保障,维护企业的合法权益,提高企业依法经营意识和法律风险管理水平,促进企业健康发展。此项活动已在全省正式启动。

(四)建立完善律师参与涉法信访工作机制,维护社会公平正义。引导律师参与涉法信访案件,是探索律师参与社会管理创新有效途径。近年来,我省各级司法行政机关把律师参与涉法信访工作作为服务大局、促进“平安吉林”建设的一项重要任务,专门成立了领导和组织协调机构,积极与信访部门沟通协调,开展了律师参与解决涉法涉诉信访案件“千名律师解千难”活动。在全省范围内筛选一千件重大疑难涉法涉诉信访案件,分解到各地区,选派政治素质高、业务能力强、经验丰富的律师参与办理。两年来,全省律师共办理涉法涉诉疑难信访案件 1067件。该活动受到各级政府和上访群众的欢迎,并得到省委、省政府领导的高度重视和充分肯定。各地还通过组织律师信访值班、参与处理群体性突发事件、参与处理涉法涉诉信访案件等方式引导当事人以合法方式表达诉求,最大限度地把矛盾化解在萌芽状态。为协助政府做好维护稳定工作,今年 5月吉林市司法局还成立了信访法律事务服务中心,无偿为涉法涉诉上访群众提供法律服务,帮助上访群众依法维权。长春市司法局在组织律师参与涉法信访工作中,共组织 1500名律师参与政府信访值班和办理涉法涉诉信访案件,通过信访值班协助政府参与处理涉法信访案件 1664件,协助政府处理重大集体上访 100余件,共解答法律咨询 5000件,接待信访人数达 3万余人次,处理引导 3000余名上访人员通过法律渠道解决上访问题。

(五)创新法律服务活动载体,推进平安吉林建设。做好法律服务工作,是律师参与社会管理创新的重要手段。近年来,我们先后在全省律师中开展了“走进基层,服务民生”、“我为民生办实事”、“法律服务进社区”、“化解矛盾在社区”等主题实践活动,引导广大律师走进基层,开展法律宣传、法律咨询和法律服务,并与社区、村屯、企业、学校、机关结对子,参加物业纠纷调委会,通过实实在在的服务,帮助困难群众解决就业、就学、就医、社保等涉法问题,使律师真正成为“老百姓身边的法律顾问”。最近,省司法厅还与省委统战部联合开展了以“围绕十个重点,组建百支团队,发动千名律师,服务万家发展”为主题的 “同心律师服务团”法律服务活动。十个重点包括：为各级政府依法行政、依法决策提供法律服务;为全省重点工程、重大项目建设提供法律服务;为全省大中型骨干企业、民营企业和创业者提供法律服务;为建设社会主义新农村、促进农村经济发展、增加农民收入提供法律服务;为部队提供以“维军权、解军难、稳军心”为内容的法律服务;为学校师生提高法律意识和维护合法权益提供法律服务;为社区居民普法和解决法律问题提供法律服务;为涉法涉诉信访群众依法提供法律服务;为群众解决就业、就学、就医、社会保障等方面的法律问题提供法律服务;为老、弱、病、残、妇女、儿童及农民工等社会弱势群体提供法律援助。据统计,2009年以来,全省律师共为农民工提供法律服务 1477件,为残疾人提供法律服务 143件,为妇女儿童提供法律服务 1689件,为老年人提供法律服务 553件,办理法律援助案件 4551件,参加公益事业和社会活动 4241件,为群众提供义务法律咨询3169人次,参加义务法律咨询律师达 853人。

二、开展社会管理创新工作存在的问题及原因

目前,各地在组织律师参与社会管理创新工作实践中虽然做了一些有益的探索,取得了一定成效,但也存在一些亟待解决的问题。主要表现在以下几点：

(一)一些律师维护社会稳定大局开展社会管理创新工作意识不强。律师改制后,律师身份发生了变化,不再是国家供养的事业单位人员。律师的生存靠自己为社会提供法律服务来维持。因此,律师首先考虑的是生存问题,他们很难拿出更多精力参与公益性的社会管理活动。有些律师在业务工作中不能把履行政治责任、法律责任和社会责任有机结合起来,只是单纯做业务,缺乏大局意识和责任意识。部分律师和律师事务所盲目追求经济利益最大化,忽视社会效益和社会稳定,缺乏通过开展业务活动参与社会管理创新的自觉性。

(二)开展社会管理创新工作缺乏有效方式、方法。虽然各地对律师参与社会管理创新工作进行了积极尝试,但开展社会管理创新工作的方式方法还比较单一,创新层次比较低,覆盖面相对狭窄,客观上影响了律师在参与社会管理创新工作中职能作用的有效发挥。

(三)律师参与社会管理创新工作尚缺乏有效平台。目前,政府对律师参与社会管理创新工作缺乏从宏观上指导和规范,社会管理创新协调机制不理顺,政府相关部门及系统内其他部门支持和配合不够,没有形成一个统一的工作平台。如律师主动要为企业提供法律服务,一些企业主管部门不给予配合和支持等。

(四)司法行政机关参与社会管理创新还缺乏政策上的支持。目前,法律援助律师、公职律师作为政府的、有保障的公共资源,可以由政府调用、使用。而社会律师作为社会法律服务人员,在无政府财力保证的情况下,虽然可以参与,但服务的效果将大打折扣。如律师参与解决的涉法信访案件,往往都缘于疑难棘手的法律或政策问题,牵涉面广、处理难度大、费时又费力,参与律师需要花费大量的时间和精力去做这项工作。但由于目前律师参与涉法信访都是义务性质的,所产生的费用、造成的工作负担,没有相应的报酬作为补偿,长期下去,难免会影响积极性。

三、加强社会管理创新工作的对策及建议

如何立足职能优势,发挥律师在社会管理创新中的积极作用,是当前司法行政机关和律师管理部门需进一步研究和探索的新课题。

(一)进一步提高律师参与社会管理创新工作重要性的认识。加强律师参与社会管理创新,是律师维护社会稳定的迫切需要,也是加强律师队伍建设和提升律师队伍形象的有效途径。必须充分认识律师参与社会管理创新工作的重大意义,深刻理解中央加强社会管理创新的总体部署和要求,切实增强做好社会管理创新工作的责任感和紧迫感,充分发挥法律服务职能作用,切实做好社会管理创新工作。同时,通过开展“发挥传统、坚定信念、执政为民”等主题教育实践活动,不断提高律师队伍参与社会管理创新的能力和水平。

(二)建立完善律师参与社会管理创新工作机制。司法行政机关和律师管理部门,应从构建和谐社会和维护社会稳定的大局出发,把律师参与社会管理创新作为一项政治任务,列入重要议事日程。建立完善律师参与社会管理创新工作机制,明确工作范围、工作职责、工作方式、工作程序和工作纪律,确保律师参与社会管理创新工作顺利开展。同时,应加强与政府相关部门的沟通,建立联动协调机制。根据律师参与社会管理创新工作的需求,组建有政法部门、经济主管部门、民生主管部门、社会相关团体参加的社会管理创新组织领导机构,力求通过各方的参与和协调,为律师参与社会管理创新提供有效的载体和宽松的环境,确保律师参与社会创新管理各项任务的顺利实施。

(三)探索完善律师参与社会管理创新工作方式。一是进一步拓展政府法律顾问工作领域。在现有政府法律顾问的基础上,逐步将政府法律顾问工作向乡镇延伸,实现省、市、县、乡政府法律顾问全覆盖。推动法律顾问向人大代表和政协委员为主体的高端群体延伸,选派优秀律师为省人大常委和省政协常委担任法律顾问。通过提供前瞻性和可操作性的对策和建议,促进政府科学决策,依法管理,依法办事,从根本上、制度上提高政府主导社会管理的能力和公信力。二是围绕实施吉林省 “十二五”规划,为全省重点工程、重大项目提供跟踪服务、全程服务。通过开展“百名优秀律师挂职服务百户优秀企业”等专项法律服务活动,充分发挥律师法律服务在基层社会管理中的作用。三是进一步探索律师参与涉法涉诉信访工作长效机制。发挥律师在引导群众依法维权、息诉止争、预防和化解矛盾纠纷、维护社会稳定中的积极作用。四是积极推行律师所参与基层司法所社区矫治和安置帮教工作,引导律师所与司法所、社区帮扶对象结对子,积极参与矛盾纠纷调解工作,全面落实 “调解优先”和“全程、全员、全面调解”的原则,努力把矛盾化解在萌芽状态,维护基层社会稳定。

(四)扩大律师参与社会管理创新工作的覆盖面。围绕构建和谐社会和改善民生工作,结合业务特点,针对业务活动涉及的社会管理领域,积极开展矛盾化解工作和社会管理创新辅助性工作。重点在企业改制、社会保险、福利待遇、拖欠农民工工资、城镇拆迁和棚户区改造、建设项目征地补偿、农村山林、土地、宅基地等权属争议、医患纠纷、物业管理和非法集资等引发的矛盾纠纷等方面,积极为社会管理创新提供全方位法律服务,促进社会管理依法有序进行。

(五)逐步建立律师担任政府法律顾问和从事公益性法律服务经费保障机制。采取政府购买与财政补贴相结合的方式,对律师担任政府法律顾问、参与涉法涉诉信访、法律援助等公益性法律服务给予一定的补贴。

(六)建立健全律师参与社会管理创新工作考核机制。进一步完善律师参与社会管理创新工作的领导体制,不断完善主要领导负总责、分管领导具体负责,一级抓一级,层层抓落实的领导责任体系。积极与政府相关职能部门沟通协调,形成齐抓共管的管理格局。建立健全律师参与社会管理创新工作的考核机制和奖惩机制,把律师所和律师参与社会管理创新工作实效纳入律师年度考核的重要内容,作为考核律师所和律师的重要依据。

(责任编辑 张文静)