创新人才开发需要新型举国体制

● 张子良

《国家中长期人才发展规划纲要 （2010－2020年）》确立了我国人才优先发展的战略布局，并将“突出培养造就创新型科技人才”作为人才队伍建设的重中之重。本文认为，在社会主义市场经济条件下，创新人才开发是全社会的共同责任，应探索和创建适合我国国情的新型举国体制，以更有效地推动创新人才的开发和使用。

一、进政府行为与市场机制有机交融

举国体制依靠强大的政治动员能力和高效的组织方式，采取制度化、组织化和规模化的方式，集中优势资源协同攻关，形成具有高集中度、高效率和无形资源多的比较优势，适用于应对国家重大战略行动和竞争事务。西方国家在某些特定问题和时期也会采用举国体制，如美国实施的曼哈顿计划、登月计划、导弹防御系统等都采取了“举国体制”。“阿波罗”号登月计划用时不到十年，先后动用了120所大学、2万家企业，400多万人参加，耗资达240亿美元。

就整体而言，我国的举国体制具有明显的“中国特色”，在不同的历史时期发挥着特有的功能与作用。在计划经济条件下，举国体制多是靠行政力量、社会动员等手段来集中资源。在市场经济环境下，既要充分发挥政府的主导作用，又不排斥市场的作用，应当有机融合，共同推动。

随着经济增长转向主要依靠科技进步和劳动者素质提高上来，人才也随之成为了促进经济发展方式转变的有力杠杆。这就需要充分发挥制度优势和政治优势，构建统分结合、协调高效的组织方式和运行体系，以新型举国体制形成创新人才开发的强大动力系统。同时，从创新人才开发的特点看，需要以新型举国体制来促进创新人才与主导产业的有机交融。国际经验表明，创新人才的有效开发是一种系统的、规模的社会整体行为，几乎所有国际知名的创新人才集聚区都是以企业为主体，围绕大学和科研院所而形成的。如美国斯坦福大学创造的举世闻名的“硅谷”，麻省理工学院等一流大学支撑的128号公路两侧林地的高技术工业园区。新型举国体制下的创新人才开发，必须放到教育、科技、产业相结合的大背景中来考虑。

二、人才开发战略、体制、政策三位一体

（一）战略选择

十二五期间我国不但确定了建成创新型国家的战略目标，还明确了2020年进入世界人才强国行列。《人才规划纲要》在对现实条件进行了全面评估的基础上，也对具体指标进行了明确，如每万名劳动力中研发人员，2015年要达到33人，2020年要达到43人；人才贡献率2015年达32%，2020年达35%。在具体的实施项目中推出了创新人才推进计划，出台了《教育规划纲要》和《科技规划纲要》，使三大规划纲要之间形成了有效衔接。这三大纲要所明确的一系列战略指标能否如期实现，是规划纲要协调管理所要强化的重点，也是检验战略的刚性约束功能能否有效发挥的重要标尺。

（二）体制创新

新型举国体制是以体制作保证的，要注重推进政府职能转变，实现管办分离，以形成政府、市场与社会三元结构和机制。

1.建立政府、企业、高校、科研机构、投融资机构等的会商机制，促进各相关创新主体协调、协商和联合行动。政府应充分发挥统筹和引导作用，打破行政条块分割，撤除地区之间、部门之间、产学研之间的藩篱，强化各创新主体间的联系。尤其要力促创新要素向企业集聚，培育具有显著竞争优势的产学研联盟，建立创新人才培养示范基地、海外高层次人才创新创业基地、创新人才储备中心等人才集聚平台，构建符合产业发展方向的大科研机制，积极为相关人才参与真实的科技创新和工程创新提供平台。其中，产学研培养基地要从形式合作走向实质性合作，大力拓展基地功能，丰富基地内涵，分门别类制定规范的基地管理实施办法，明确政府、企业、高校、科研院所在产学研合作中的职责和评价标准，以规范各主体行为。鼓励各创新主体之间组建专业联盟、标准联盟、技术联盟和产业联盟，或以项目和课题为纽带开展合作创新。通过约束与激励机制、经费分配保障、科研成果鉴定验收等方面改革，激发产学研紧密合作，以促进创新人才开发的内在动力。如，上海杨浦区积极探索大学校区、科技园区、公共社区“三区融合、联动发展”，推动大学校区的人才和知识在科技园区内实现项目化甚至产业化，同时公共社区要强化服务功能，为人才的创新创业提供保障。

2.打造人才和科技资源公共服务平台。一是要统筹规划，共建多方人才公共服务平台。积极推进政府部门所属人才服务机构、科技中介机构的体制改革，推动一批行业协会、民间商会的组建，支持行业信息咨询评估、教育培训等中介服务机构发展，引导人才中介机构开发适应市场需要的人才服务项目，不断提高人才测评、人事诊断、管理咨询、高级人才选聘等专业化服务水平，为创新人才的选拔培养、评价使用、配置流动提供好个性化服务。二是要实现创新资源的有效分工与合理衔接，建立共享机制。借助公共技术平台和信息网络，通过有效制度供给来建立资源共享机制，以最大限度地发挥资源优势，形成内容多样、功能完备、运作规范、服务优质的服务网络。如，依托科技情报机构、高等院校和图书馆等联合建立专业性、资源共享的科技数据库和科技信息网，来促进大型科研仪器设备、设施和公共实验室的开放共享，使更多的企业、研究者都能充分利用公共科技服务资源。同时，要加快建设面向行业的公共技术服务平台，鼓励和资助有条件的企业承担本行业公共技术服务平台建设。三是强化生产力促进中心、企业孵化器等科技服务组织的专业能力建设，有效提升孵化服务功能。要充分认识孵化器的公益性，研究制定孵化器的认定标准和管理办法，积极落实孵化器相关财税优惠政策，支持海内外企业、高校、科研院所、行业协会及其他投资主体创办专业孵化器，构造孵化公益平台。如，上海杨浦区已建成一批以大学和科研院所为主导、面向社会开放、与中小科技企业形成对接的创新服务平台，带动了一批本土的创新创业项目，并通过“创业苗圃+孵化器+加速器”的完整孵化服务体系，成功孵化了1000余家科技企业，先后涌现出像华平、易保、大亚科技等一批领军型科技企业。

3.完善风险投资机制，把开发人才与扶持创新创业结合起来。政府要提供好人才培养和开发的平台和载体，充分调动社会资源对人才加以培植和扶持，关键是完善高新技术产业化的风险投资机制。深圳市政府出资兴办的风险投资公司和贷款担保公司，专门对处于起步阶段的高新技术企业予以扶持，同时还带动了民营风险投资和贷款担保公司的发展，全市共兴办了200多家风险投资公司，一度占全国风险投资公司总数的70%以上。上海浦东在探索国际人才创新试验区中，根据企业生命周期大胆创新科技投融资体系。针对初创期设立4亿元“种子基金”；针对成长期设立20亿元的“政府引导基金”，所带动的社会资本、风险投资高达300多亿元。新型举国体制离不开政府的财力保障，政府应建立对高新技术企业的投资鼓励和贷款风险担保贴息制度，形成有利于技术创新和技术成果产业化的良好政策环境。

（三）政策设计

1.流动政策。应以项目和平台为依托，打破人才流动的国籍、户籍、行业、部门、身份等限制，打破产学研之间人事体制壁垒，引导和规范高校、研究机构和企业等社会各界的联聘、互聘和兼职，推进教师、研发人员、工程师来源多样化改革，建立灵活、开放的教师、工程技术人员聘任体系。欧美发达国家研究型大学主要通过向企业转让专利和鼓励教师到企业兼职来实现科技成果转化的。因此，要制定和完善有利于人才向企业汇聚的政策，要依据平等、自由和价值规律建立人才流动的市场规则，应该尽快建立机关、事业单位和企业之间基本平衡的人才保障机制，引导创新型人才向重点行业、关键领域和生产一线集聚。

2.激励政策。一是要探索和建立与人力资本水平相结合的薪酬制度。在推进工资集体协商制度的过程中，充分发挥高层次人力资本所有者的核心作用。推动企业建立与经营绩效挂钩的年薪制、技术骨干留成制度、管理骨干提成制度等制度，提高年薪与经营绩效的挂钩系数、留成和提成比例，实现人力资本所有者收入与企业绩效同步增长。二是积极探索人才和智力资源等生产要素按贡献参与分配的实现形式和办法。鼓励探索按管理要素、技术要素、资本要素、成果要素、劳动力要素、信息要素等参与分配的激励制度。三是培养创新主体的市场意识，推动科技成果的推广和应用。技术创新项目要主动与市场需求进行对接，在调动项目承接单位积极性的同时，明确项目承担单位成果转移、转化和技术扩散的责任。不断完善技术交易市场建设，健全科技成果向企业转移的体制机制，引导更多的高新技术和先进适用技术流向企业，并使创新主体获得合理回报。

三、人才项目与人才特区相互结合

（一）以人才带项目，以项目促转型

实施重要人才项目，是探索新型举国体制的有力抓手和有效载体。要依托重大专项、重点创新项目、重点学科和重点实验室、工程（技术）研究中心、工程实验室和创新创业基地等，引进并集聚一大批能够突破关键技术、发展高新技术产业、带动新兴学科的战略科学家、科技领军人才和创新团队。

1.注重人才项目与产业项目的对接。政府应加大公共财政对战略高技术研究领域的扶持力度，并与培育战略性新兴产业相结合，瞄准产业高端，聚焦若干科技含量高、产业关联度大、发展前景广阔的高端项目，如以新能源、新材料、生物医药、新一代通信、核电设备、船舶和海洋工程、绿色制造等领域中的重点项目为载体，打造高层次的岗位和舞台，完善项目投资体系和结构，构建项目—人才链，形成项目、人才、资本、政策四位一体的互动机制。同时，在岗位职务上，可采用岗位招聘方式直接聘任引进人才担任中层以上领导职务或高级专业技术职务，还可以设置专业技术特设岗位。在承担项目上，相关人才可参与国家和地方重大项目咨询论证、重大科研计划项目研究和标准制订等工作。在资金扶持上，鼓励相关部门和地区提供项目风投基金、资金信用担保等其他资金扶持，引导银行进行信贷服务创新，建立市场化的投融资引导机制。在绩效评估上，要按照国际惯例和科研规律设置考核周期和考核指标，避免多头、重复评价。以项目为载体，切实加强科技领军人才国家队、地方队和后备队等不同层次的梯次及其团队的建设，真正使项目工程成为人才筛选工程、培育工程、激励工程。

2.构建以领军人才为核心的项目运行机制。要充分发挥领军人才的领衔作用和带动作用，最大限度地发挥他们带动产业、拓展市场、集聚项目和引领人才的核心作用。一是探索建立领军人才工作体系，构建领军人才开发和发挥作用的综合支撑平台。建立组织推荐、行业举荐、个人自荐等多渠道选拔机制，形成一套由政府引导、用人单位为主、社会支持的以领军人才为重点的高层次人才服务体系。形成以领军人才为核心的创新团队，形成研究人员、科研项目管理人员、科研辅助人员等岗位有机分工的梯形岗位设置，切实为领军人才提供配套的服务和保障。二是应以领军人才为核心，有效配置企业、高校与科研机构的科研资源和人才资源，促使优势资源向关键项目和领军人才集中。应让高层次科技人才领衔承担原创性科研和管理项目，让其组建前沿性的创新团队或科研群体，实行专项评估申领、专项监督运行、专项审计验收制度，给予他们创新实践的发展空间，并在人才团队建设、财力配置、设备使用、项目经费分配等方面给予充分的自主权。在项目考核验收的同时，做好人才考核评价工作，结项时一并提交项目验收报告和人才评估报告。三是注重培养造就研究开发与设计相结合的领军人才。与自然科学不同，工程科技创新有两个核心环节：研究开发和设计。前者的成果只有通过后者的综合才能转化为产品和效益。这样不仅可以使我国摆脱劳动力密集必然与简单制造相联系的发展悖论，而且在促进我国产业转型和自主创新中大有可为。

（二）以人才特区激发集群效应和规模效应

在新型举国体制实践中，政府要依托特定的空间、特定的领域和特别的政策，汇聚各类人才，形成创新人才的集群效应，并以此催生更多的创新人才的产生和集聚。

地方政府要在人才开发、科技创新、股权激励、科技成果产业化、公共服务等方面大胆进行改革创新，形成区域特色的政策体系。如，北京中关村提出建设国际化人才特区战略目标，打造以海外高层次人才为代表的人才改革试验区；上海以“浦东国际人才创新试验区”为突破口，形成国际人才集聚特区；天津重点在滨海新区先行先试一批重大人才政策和工程，打造海内外高层次人才的聚集高地；广东以高新区和经济开发区为依托建设人才特区；无锡提出“5年建成人才特区，10年建成东方硅谷。”从无锡颁布的《关于建设人才特区的意见》看，已将探索放宽海外高层次人才居留签证、实行技术移民政策试点、建立股权激励政策、实行税收优惠政策、给予特殊政治生活待遇等，列入特区政策创新清单之中。其中多项政策开了全国之先河，目的就是要打造一个“人无我有、人有我优、人优我新、人新我特”的特区政策体系。

在新型举国体制下，政府一是要积极引入科技产业和研发机构来使创新创业人才形成集聚，并通过完善公共服务体系，把小市场、小规模、小资源整合到大市场、大规模、大资源中去。充分利用特区的政策优势，把现有的碎片式的项目运作转变成立体的、联动的、专业化的系统工程中去，把单一的人才开发整合到产学研结合的互动规模中去。二是要切实转变政府职能，以解决市场引入问题，把握主动，发挥特区集聚产业、拓展服务、孵化企业、培育市场的功能，积极引入社会化、市场化的优质服务资源，加快推进人才与资本、技术、产权等国际要素市场的融合与对接，形成开放度高、竞争力强、流量大的创新人才配置中心。三是要积极培育市场主体，推动企业成为科技创新的主导力量。首先，明确企业是主角，特区运行不能挤压企业的创新空间。如上海张江将探索把园区管理的“主导权”交给企业，鼓励园区企业参与园区事务管理，共同营造优质的商务环境。其次，参与主体的多元性，必然形成利益主体的多元性，特别是一些项目的市场化运作和商业色彩的浓重，如果处理不好不同利益主体的关系，就会造成举国体制目标的分散。因此，在充分尊重市场规律和发挥市场机制作用的基础上，处理好国家、地方、行业、部门、企业等之间的关系，协调产学研之间的合作和利益关系，建立符合国际惯例的合同、定价、信息交互机制。同时，加大对财政投入的人才资助项目的统筹协调，政府投入作为引导性资金，其余大部分资金来源于企业和社会，允许市场主体、社会力量在人才投入过程中取得相应的回报。

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