矿产资源所有权权益的实现方式

2011-02-19袁怀雨刘保顺李克庆

中国国土资源经济 2011年12期

关键词：计征矿产品资源税

■ 袁怀雨/刘保顺/李克庆

（北京科技大学资源工程系，北京 100083）

矿产资源所有权权益的实现方式

■ 袁怀雨/刘保顺/李克庆

（北京科技大学资源工程系，北京 100083）

解决如何合理评估和收取矿产资源所有权权益（矿权益），以及如何实现矿权益的保值、增值这两个问题，不一定要拘泥于费用化模式还是资本化模式。对矿权益进行了理论分析。提出按消耗储量额定矿权益的方法；由一个部门（最好是矿管部门）以一个名目（矿权金）征收矿权益；矿产地民众参与矿权益分配；用矿权益建立矿业发展基金，市场化运作，以长盛不衰。赞同用矿权益建立国家矿产资源主权基金，提取其分红充实社会福利基金。

矿产资源；所有者权益；资本化；费用化；权利金；基金

矿产资源所有者应采用什么方式实现自己的权益，是当前热点问题之一【1】。矿产资源所有权权益（以下简称矿权益）的实现模式，无非是资本化和费用化两种模式，我国当前的矿产资源税费征收制度，被归入费用化模式【1】。所谓资本化，就是：“将一笔支出不是计作当期费用，而是计作资产，直到由此产生的利益或款项收到时，才能将其转作费用的会计处理方法。”【1】【2】主张采用资本化模式的初衷，一是要保障所有者可以如实地跟踪分享矿产资源净价值（随市场的变化有动态性）所产生的效益。这是矿权益的合理收取问题。二是实现矿权益的保值、增值，可以把矿产资源在实物形态上耗用后，又以价值形态保留下来，造福当代和子孙后代【1】【2】。这是矿权益的合理使用问题，初衷是完全正确的，但其实现途径不无可商榷之处。

1 对资本化模式初衷的实现途径的商榷

1.1 资本化模式矿权益的合理收取

对照资本化的定义，如果“一笔支出”是指国家出让的矿业权所对应的矿产资源所有权权益，那么，资本化模式要解决的是矿权益合理收取的实现途径问题。

资本化模式的矿权益合理收取的实现途径，是用已探明矿产资源量将矿权益一次作价入股，与矿业资本一起参与分红，从而可以和矿业资本一起如实跟踪、共同分享由具有动态的矿产资源净价值产生的收益【1】【2】。即当矿产资源转化为矿产品产生收益时，从利润中按一定比例提取矿权益。而不是把与矿业权对应的全部矿产资源所有权权益计入“当期费用”，一次性向矿业权人收取。问题在于，这并非费用化模式一定做不到的。在征收矿产资源税费制度下，国家在出让矿业权时，也没有把对应的全部矿产资源所有权权益计入“当期费用”，一次性向矿业权人收取，同样是当矿产资源转化为矿产品产生收益时，才征收矿产资源税费。前者“分红”是对实现的利润按比例提取，后者“征收矿产资源税费”是对实现的收入按比例提取，两相对照，二者都是在“产生的利益或款项收到时”才提取，实质是一样的，如果把资源税费的税基由销售收入改为利润就完全一样了。另外，“入股分红”可以在一定程度上跟踪、分享由矿产资源净价值产生的收益，但矿权益是一次作价入股，而矿产品价格不同时，矿权益作价是不同的。矿产品价格提高时，矿权益作价应提高，入股股份所占比例也应提高，股份分红比例随之提高。矿产品价格降低时则相反，矿权益股份分红比例应随之降低。矿权益一次作价入股，显然不能适应此变化，故不能完全如实跟踪、共同分享由具有动态性的矿产资源净价值产生的收益。费用化模式从价计征矿产资源税费，也可以做到一定程度地跟踪分享矿产资源净价值所产生的效益。但税费率虽然刚性较强，毕竟还有随矿产品价格波动进行调整的可能；规定矿权益一次作价入股分红则将调整分红比例之路都堵死了。要克服这个问题，除非规定可以随矿产品价格的波动，适时对矿权益重新作价入股。但是，矿权益如何作价和如何确定其入股分红比例之难，面对全国数以万计的矿山，工作量之大，所需评估费用之高，即便对全国矿山进行一次作价入股，难度已经很大了。要随矿产品价格的波动，适时对矿权益重新作价入股，几乎是不可能的。

1.2 资本化模式矿权益的保值、增值

对照资本化的定义，如果“一笔支出”是指将收取来的矿权益用于一笔支出，资本化模式要解决的是矿权益的保值、增值问题。

资本化模式的矿权益保值途径，是提取折耗，形成国家矿产资源主权基金【2】。这里的关键是规定提取的折耗用于建立国家矿产资源主权基金。但是，并非只有资本化模式才能用矿权益建立国家矿产资源主权基金，同样可以规定，将费用化模式实现的矿权益用于建立国家矿产资源主权基金。

资本化模式的矿权益增值途径，是提取矿产资源资本红利，用于充实社会福利基金，红利来自国家矿产资源主权基金在运作过程中的增值【2】。这也不是资本化模式的“专利”，同样可以规定，将费用化模式实现的矿权益建立国家矿产资源主权基金，对该基金在运作过程中的增值，提取矿产资源资本红利，用于充实社会福利基金。

综上所述，资本有保值、增值的要求，但并非必然能保值、增值，关键在于如何使用资本的收益。如果资本收益全部用于消费，将连简单再生产都维持不了，随着资产的损耗，资本不但不能保值，还将贬值，直至灭失。必须把资本收益用于资产更新，才能维持简单再生产，资本才能保值。只有将资本收益用于资产更新和扩大再生产，资本才能保值、增值。矿权益要实现保值、增值，关键不在资本化模式还是费用化模式，而在于规定矿权益的合理用途。

总之，有关矿权益，不外乎两个问题：一是如何合理评估和收取矿权益；二是如何实现矿权益的保值、增值。解决这两个问题，不一定要拘泥于费用化模式还是资本化模式。

2 合理评估和收取国家矿权益的建议

2.1 矿权益的理论分析

我们认为矿产资源具有原有价值（净价值），转化为矿产品价格中包含的超额利润，即绝对矿租和第一形态级差矿租，矿权益就来源于此【3】。矿产资源原有价值的理论表达式为：

某矿产资源原有价值=储量×采矿回收率×矿产品产率×（矿产品市场价格－单位矿产品投资、成本）－平均利润

为了确保所评估的矿产资源原有价值的经济内涵真正是绝对矿租和第一形态级差矿租，上式中采矿回收率、矿产品产率、单位矿产品投资、成本等参数，不能简单地取生产实际值，而要按社会平均技术、管理水平取值。

上式中的各项参数随时间经常变动，故矿产资源原有价值具有动态性。

2.2 矿权益的额定

在理论上，矿权益的额定应以矿产资源原有价值的评估为依据，原有价值的评估应尽量符合上述理论表达式和参数取值原则，还要体现矿产资源原有价值的动态性。否则，过低相当于国有资产流失；过高相当于侵占矿业权人的利益。

2.2.1 资源税费改为从价计征是一大进步

过去资源税从量计征，即便最初核定的税率是合理的，但矿产品市场价格是经常变动的，例如，近几年矿产品价格大幅度提高时，矿权益本来也应提高，但由于税率是法定的，刚性较强，难以及时调整，造成矿产品价格提高，而资源税却保持不变，结果是本应归属国家的收益大量流入矿业权人手中。资源税从量计征难以及时、如实地跟踪分享矿产资源原有价值（随矿产品价格变动有动态性）所产生的效益是很不合理的计征方法。

现在资源税改为从价计征，即按矿产品销售收入计征。当矿产品价格波动时，尽管税率不变，资源税也会随矿产品市场价格的涨跌而增减，在一定程度上能反映矿产资源原有价值的动态性，是一个很大的进步。

2.2.2 资源税费按消耗储量计征的方法与优点

目前资源税和资源补偿费是按实际采出矿石量从价计征，其最大不足是不能对矿业权人消耗矿产资源是否合理作出反应。我们赞同进一步改革，资源税和资源补偿费都按消耗储量从价计征的观点【4】。要按消耗储量计算税基，但储量价格很难取值。建议按合理的采矿回收率和矿产品产率将消耗储量换算为合理的矿石产量。具体计算方法是：

资源税和资源补偿费=消耗储量×采矿回收率×矿产品产率×矿产品市场价格×资源税率或资源补偿费率

以上采矿回收率和矿产品产率应按社会平均技术、管理水平合理取值。这样，如果矿业权人采富弃贫、采易弃难、选易弃难，其生产实际采矿回收率和矿产品产率将低于合理的社会平均水平，被他不合理地损失浪费的矿产资源虽然没有给他带来收入，但仍要为之缴纳资源税费。反之，如果矿业权人实际采矿回收率和矿产品产率高于社会平均水平，意味着可得到资源税费的减免。这既能对矿业权人充分利用矿产资源起到约束和激励作用，又能避免国家矿权益的损失。

2.2.3 资源税费是否要改为按利润计征

目前资源税费从价计征是以矿产品销售收入为税基，是否要改为以利润为税基？我们认为以利润为税基很难操作。因为，要核实利润，与核实销售收入相比又增加了难度。如果以合理利润为税基，需要选取体现社会平均技术、管理水平的矿山投资、成本，这是很困难的。如果以实际利润为税基，需要核实矿山企业的实际投资、成本，不言而喻，这也是相当困难的。何况，若以实际利润为税基，而矿业权人经营管理不善，实际投资、成本偏高，实际利润偏低，收取的矿权益必将偏低。但所有者不应为经营者经营管理不善买单。

2.2.4 资源税费率的确定

额定矿权益的另一关键在于确定矿产资源税费率。若要对全国十多万个矿山逐一评估其原有价值基础上，逐一确定矿产资源税费率，显然工作量太大、费用太高；何况评估涉及的各项参数要按社会平均技术、管理水平取值，这是很难的。因此，矿权益的额定要与矿产资源原有价值完全、准确地相吻合几乎是不可能的，只能要求额定得尽可能合理。也就是说，逐一对每个矿山确定一个真正体现矿权益的矿产资源税费率，可操作性很小。目前确定资源税税率的方法，是制定全国统一的矿产资源禀赋优势分级标准和各级的资源税税率，据此评估各矿山的资源禀赋优势等级，确定其资源税税率。方法是可行的。但现行矿产资源禀赋优势分级标准和各级的资源税税率，还需进一步优化。至于税率的调整，只有矿产品价格变化幅度较大，维持时间较长时，才有可能。好在资源税从价计征，能在一定程度上反映矿产资源原有价值的动态性。

资源补偿费如果仍定位为绝对矿租，而同矿种绝对矿租没有级差，全国给每个矿种确定一个资源补偿费率即可。

2.2.5 统一矿权益的征收

目前我国由财税部门和矿管部门分别征收矿产资源税和矿产资源补偿费，都声称体现国家的矿权益，前者为绝对矿租，后者为第一形态级差矿租。如上所述，将绝对矿租和第一形态级差矿租合并额定合理矿权益本来就难度很大，再各自为政，分别额定绝对矿租和第一形态级差矿租，矿权益的合理额定就更加困难。还有其他弊病【3】，限于篇幅，不再赘述。我们赞同将矿产资源税和矿产资源补偿费合二为一的观点，由一个部门（最好是矿管部门）以一个名目（例如矿产资源权利金，简称矿权金）征收矿权益，从名称上就体现其矿产资源所有权权益的性质。毋庸讳言，实行此项改革，可能主要难在协调部门利益。

3 分好、管好、用好矿权益

3.1 矿权益的分配

矿权益应在国务院、地方各级政府和矿产地当地民众三者之间按合理比例分配。前二者是目前现状，需说明的是第三者。

矿产地当地民众指拥有矿业权证涵盖范围内的土地并居住的民众。矿产地当地民众虽然既不是矿产资源的所有者，也不是管理者、开发者，但也不完全是“局外人”。矿产地当地民众一则作为全民的一部分；二则毕竟矿产资源是赋存于他们拥有并居住的土地之下，与当地矿产资源的勘查、开发息息相关，至少矿产勘查、开发要占用土地、对他们的生活和生态环境造成一定的负面影响；三则若矿产地当地民众面对矿产勘查、开发带来的财富，却“可望而不可及”，显然不利于矿产资源的保护，已是不争的事实。让他们分享适当的矿权益，是合乎情理的。实践表明，这将有利于在矿权益分配问题上定纷止争，有利于维护正常的矿业秩序。

3.2 各级政府管好、用好矿权益

矿管部门的职责是合理额定和征收矿权益，不负责矿权益的管理和使用，以免收支一条线的弊端。

矿权益纳入各级政府财政管理和使用。接受同级人大监督。

矿权益的使用可分为两部分，一部分用于各级政府当年财政支出，这也是必须的，毋庸赘述。另一部分用于长远发展，又可分为用于矿业和用于社会两部分，实现矿权益的保值、增值，不只造福当代，还造福子孙后代。

3.2.1 建立矿业发展基金

关于用于矿业，建议建立矿业发展基金，用于支持矿产勘查、开发和矿山生态环境的保护、治理。但要引入市场机制，实行有偿使用，实现基金的滚动发展，长盛不衰。

矿管部门有提出矿业基金使用建议的职责和参与立项、结项审核的权力。

3.2.2 充实社会福利基金

关于用于社会，我们赞同建立国家矿产资源主权基金，以及对基金的增值提取矿产资源资本红利充实社会福利基金的观点【1】【2】，不再赘述。

这两种基金不宜分散，建议汇集在国家和省（直辖市、自治区）两级。

[1]刊评.评资源资本化和资源费用化[J].中国国土资源经济,2011,24(5):1.

[2]王希凯.论矿产资源作为生产要素的权益所得[J].中国国土资源经济,2011,24(5):4-8.