对基层国土信息化建设的思考——以浙江丽水市为例

■ 赵力强

（丽水市国土资源信息中心，浙江 丽水 323000）

对基层国土信息化建设的思考
——以浙江丽水市为例

■ 赵力强

（丽水市国土资源信息中心，浙江 丽水 323000）

信息化的建设与应用，是促进工作流程优化，提升工作效率，提高科学决策能力，加强机构有效服务的重要手段，也是提升监管能力、强化监管措施的重要途径。基层国土信息化建设，就是采取信息化顶层设计的理论和方法，设计土地规划、土地利用、地矿业务、数据、应用、技术构架，明确信息化建设内容与管理业务的关联，通过市、县（市、区）、基层国土所三级的广泛和充分应用，将信息化贯穿于土地规划、土地利用、地矿（地质环境）的调查评价、日常管理、监测监管、政策研究、社会服务等业务的全过程。

基层国土；信息化；建设；丽水

当今世界已经进入信息化时代，信息技术正强劲而深刻地引领着经济社会各个领域的深刻变革。以信息化促进国土资源管理创新，带动管理的科学化、规范化、精细化，已成为国土资源管理事业科学发展的必由之路。笔者以浙江省丽水市国土信息化建设为例，谈点粗浅的看法。

1 国土信息化建设的目标定位

在浙江省国土资源厅的正确领导下，丽水市国土资源局（下称市局）党委领导非常重视国土资源系统信息化建设，把信息化建设列入日常业务管理中的核心地位来抓，市局已累计投资1500多万元，建立了地籍信息、电子政务信息等8个系统，着力推进全市统一的国土信息化建设，进一步明确了目标定位，即：建立覆盖全市国土资源系统的信息化体系，实现管理全业务、全流程的数字化、信息化，利用现代信息技术强化监管，为实现精细化管理提供全面有效的技术保障，以信息化带动管理现代化。

(1)在系统设计上，促成市、县（区）、基层国土所的标准化规范化重组，实现三级管理业务和信息系统的实时在线运行，实现标准化、多维度、多层面的数据大集中，形成协调一致、互联互通的网络化集成办公大平台，构建及时、可信的社会化国土信息服务大门户。

(2)在系统建设中，以数据中心为主要抓手，建立集中统一的管理要素数据库，促进国土资源管理的有机融合，实现地下、地表资源，地上建筑物、构筑物和各类用地统一管理，为行政审批、执法监察、应急监管、辅助决策提供实时、直观、丰富、扎实的数据基础。

(3)在系统应用中，一是市、县（区）、基层国土所主要业务审批过程基本实现网上综合管理和办理，业务系统、公务系统、内部管理基本实现有机集成；二是所有非涉密公务在网上运行，逐步实现文档一体化、办公督察催办自动化、文件分发归档智能化，做到系统内的上通下达；三是应用系统实现统一开发，三级联网垂直集成布置，有效解决应用集中化、数据集中化、管理集中化、监测集中化；四是系统建设符合国家相关安全规定，实现系统安全的常态化。

(4)在规划统一实时在线的数据基础之上，积极为社会提供及时可信的国土资源部分信息服务产品。针对个人、企业法人、政府部门的不同需求，着力研发出标准化、制度化、分层公示的国土资源信息特色服务产品，全面提升信息服务水平，营造国土服务品牌，增强社会影响力。

2 国土信息化建设中存在的难点

丽水市国土资源信息化建设已有成效，市、县、区各局的信息化建设都有一定的成果，各县、市软硬件环境、网络系统等基础设施不断完善，信息化建设环境进一步提升，工作水平也在不断提高，结合丽水市国土系统实际情况，贯彻落实部省的国土资源信息化建设提出的目标，在推进国土资源信息化建设中发现问题、研究问题、解决问题。

2.1 当前丽水市国土信息化建设中的主要难点

(1)信息系统尚未成为业务工作的核心组成部分，有关管理行为未能在统一的平台上进行，基础数据库覆盖面不够全，现势性不够强，数据重复、不一致、图属不对应等问题在一定程度上存在，管理类数据还缺乏标准化、完整性。

(2)系统建设统筹力度不够大，没有打破各个管理主体间、各个管理环节上存在的鸿沟壁垒，未能实现数据互联互通。

(3)信息化尚未实现市、县（区）、基层国土所三级联动，信息不够畅通，难以满足区县、乡镇管理的需要。

2.2 存在问题的深层次原因分析

(1)在信息系统规划建设中，国土、地矿、地质环境等各类已有信息系统建设遵循应用先行的原则，未能充分按其共有的资源属性进行统一考虑、统筹安排，影响后期管理的融合与统一。

(2)在信息系统设计理念上，没有按照政府管理创新、流程再造的要求突破现有体制和条块分割的限制，不利于促进业务流程的优化与重组，影响了数据流程与工作流程的统一，也影响了数据的及时汇集、更新以及数据资源的有效开发与利用。

(3)在信息系统开发中，未能完全坚持统一规划、统一标准、需求导向和集中开发、集成部署，市局机关、各县（区）局和基层国土所的管理行为没有在统一平台上进行，其管理行为产生的结果也没有收集到统一的平台中来。

3 加快国土信息化建设的几点思考

3.1 全力推进国土资源统一数据中心建设

按照徐绍史部长反复强调的实施“一张图”管理的要求，结合全国第二次土地调查，着眼于全市空间资源综合管理和优化资源配置，以地理空间信息为基准，整合土地管理、地矿（地质环境）管理等专题空间数据，建立“横向到边，纵向到底”的空间数据框架，构筑全市“一张图”工程。

全市统一数据底板包括基础数据和专题数据图层。基础数据图层包括全市国土资源影像、宗地、现状、地形图，涵盖了整个土地资源行业的最小管理单元，中心城区数据达到1:500精度，近郊达到1:1000，其它部分为1:2000；专题数据图层沉淀了各业务系统管理的数据，包括开发区、基本农田、土地整理复垦、建设用地、违法用地等。

全市统一数据底版具有“全、通、新、用”的特点。“全”，所有涉及的业务数据必须汇集到统一平台，全市土地、地矿、地质环境信息实现横向到边、纵向到底。“通”，所有信息系统实现数据互联互通，统一分类代码、统一命名规则、统一数据结构、统一的数据格式，打破各个管理主体、各个管理环节之间存在的鸿沟壁垒，努力实现业务无缝管理、数据互联互通。“新”，所有数据确保准确性、现势性，建立起“发现——调查——处置——反馈”的长效管理机制和数据动态更新机制。根据国土资源部关于“天上看、地上查、网上管”的要求，通过遥感影像比对、日常的三级网络巡查、每天的执法巡视等三种发现机制，实时监控土地利用的动态变化情况。“用”，所有管理行为必须在统一平台上进行，所有管理行为产生的结果必须归集到统一平台中来。

3.2 依托信息化推进业务管理架构再梳理

近年来，按照丽水市委、市政府加快政府职能转变的要求，大力进行优化业务流程，努力达到规范透明、提高效率、加强监管、方便群众的目的。

(1)依托信息系统实施“管理、审理和监测”三分离。在管理方面，明确各业务处室的职能定位，努力实现“两个转变”，即：由一桩一件的事务性审批转向宏观管理；由既制订规则、又负责审批，转向主要负责制订政策和业务指导。在审理方面，以建立规范、透明、高效、便民的行政审批制度为目标，建设集事务受理、协助办理、信息采集和行政终端为一体、“既受又理”的一门式综合服务平台。按照“管办分离”的原则，实行“一个窗口进出”；规范了四种审批模式，即合并受理、合并审批、并联审批、前置征询等方式，通过内网在线监控和外网信息公开，实现阳光审批。在监测方面，利用信息技术手段和网络平台，对行政行为进行自动监控，对行业情况实施在线动态监测，对前后关联项目进行信息跟踪，对突发事件进行应急处置。

(2)依托信息系统推进“市—县（区）—基层所”三级管理联动。加快构筑市局一县（市、区）局—基层国土所三级管理架构，完善运作模式，市局重在政策设计制定和监管、县（市、区）局重在组织协调和推进、基层国土所重在具体操作落实。建设简便易行和有效的协同办公网络平台，实现市局、县（市、区）局和基层国土所在统一基础平台上协同办公。

(3)加快“数字国土”系统分析功能建设，实现从“以数管地”到“以图管地”的转变，实现“批、供、用、补、查”的日常管理，实现勘测界定报告编制的全程自动化，加快用地报批的效率。为科学规划、合理利用土地，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供数据支持。同时运用地质灾害预警预报会商辅助系统，有效提高预防的时效。地质灾害排查人员发现地质灾害后，将灾害的基本情况、发生地的坐标等信息及时录入系统专网，及时上报，将灾害可能造成的损失降到了最低。

3.3 依托国土信息化建立土地交易阳光操作平台

国务院国发[2004]28号文件明确，国有土地使用权交易应当在土地有形市场公开进行。丽水市政府多次专题研究，2004年就出台了土地出让实施办法，初步建立了统一、透明、规范的土地交易市场，促进廉政建设等方面做了有益的探索。

按照“权力在阳光下运行，资源在市场中配置，资金在网络上监管”的要求，土地交易市场以信息化技术为支撑，实施对建设用地使用权统一入市的交易管理，覆盖一级市场和二级市场，覆盖产业用地、经营性用地、农村集体建设用地等各类建设用地。土地交易阳光操作平台实现了从土地审批到入市交易，逐步实现后期合同签订的上线操作，全面实现业务数据的交换和共享。

(1)入市流程透明化。为了从根本上防止土地交易操作不统一、信息不对称等问题，将土地交易流程及操作标准固化入土地交易系统，初步实现了入市地块的公告、出让文件和实时进展等情况通过局外网向社会公开。

(2)信息掌握分散化。为了提供公开、公平、公正的土地交易环境，对受理竞买申请、竞买资格审查、抽选评标专家、实时交易等重要环节，采用分化动作、各管一段、相互制约的方式，并邀请公证处等独立机构操作，监委予以监督。

(3)业务数据关联化。通过对土地审批系统和土地交易系统的整合，实现了招拍挂用地审批—土地交易—土地有偿使用合同签订审批的业务数据的关联和共享，根据业务规范，前道环节生成的业务数据会共享到后道环节且不能修改，从而有效地保证了业务的连贯性和数据的一致性，也为业务监管和批后管理提供了必要的信息支持。

4 国土信息化建设的前景展望

各县（市）相继成立了国土资源信息中心，专门负责本区的信息化建设工作，定期或不定期举行计算机操作与信息技术培训，为各项业务信息系统运用与发展提供技术前提和保障。

国土信息化将成为一种全新的管理方式和运行机制，成为带动管理创新和体制改革的重要因素之一。在省国土资源厅和市局的正确领导下，市局信息中心将进一步增强大局意识、责任意识和服务意识，努力以信息化带动管理信息化，切实管好土地、用好土地，为促进经济社会全面协调可持续发展做出应有的贡献。将重点做好以下工作：

(1)建立全市数据中心，构建分布式多系统网络信息共享平台。当前各县（市）信息系统和数据库平台不统一，为此，在各信息系统建设过程中，尽量统一信息系统平台，或通过GIS空间数据标准实现无损转换。在多种地理信息系统平台共存的情况下，以GIS信息系统为中心，构建横向与纵向的立体交叉数据网络，对市局、各县（市）局各门类、各层面数据信息进行分布式管理，探索国土信息管理的新途径，达到信息数据分头建设、集中管理、同步更新、保障安全、分层共享的目的，将数据资源的利用效益最大化。

(2)建立数据利用与更新制度。制定严密的数据利用与更新措施，将数据的利用与更新渗透到各项业务工作流程中，与业务工作同步开展，保持各系统数据信息的现势性和实用性，更好地服务于国土资源的各项业务工作。

(3)利用和挖掘各信息系统的数据分析功能。充分利用各系统现有的统计分析功能，与软件公司协调改进，为领导决策和工作分析提供依据。

(4)以金土工程建设（二期）为契机，改善软硬件环境，提高国土信息管理的整体水平。应用与管理并举，技术培训与人才引进并重，加大人才技术在国土信息化建设中的比重。

(5)实现国土资源数据信息利用的社会化。充分利用网站和各类信息发布平台，配合各项业务工作，将业务审批和信息查询公开、透明，接受社会的监督，真正实现“阳光行政”、“依法行政”。

(6)充分利用“3S”集成技术，全面提升市国土资源调查评价与监测水平。GPS（全球卫星定位系统）、RS（遥感技术）、GIS（地理信息系统）整合方式可以在不同的技术水准上实现，三者有共同的界面，做到表面上的流畅整合，数据传输则在内部通过特征码进行整合，最好的办法是整体的整合，成为统一的整体。“3S”技术的综合运用将会给国土资源管理的科学化带来前所未有的革命，可以很大程度上提高国土资源数字化信息采集与处理水平，有利于进一步完善国土资源野外数据采集系统和国土资源监测信息系统。

[1]徐志红,等.我省“一张图”综合监管平台建设必要性可行性分析[J].浙江国土资源,2010(8):43-46.

[2]徐志红,等.我省“一张图”综合监管平台建设设想[J].浙江国土资源,2010(9):32-34.

TP399(255LS)；F124.5(255LS)

B

1672-6995(2011)12-0036-03

2010-12-06

赵力强（1962-），男，浙江省缙云县人，教授级高工，大学本科学历，现任丽水市国土资源信息中心主任，丽水市国土勘测规划院院长，主要从事国土资源管理和信息技术研究。