国外地下水资源保护法律制度对我国的启示

■蓝 楠

（中国地质大学（武汉）政法学院，湖北 武汉 430074）

西方发达国家通过对地下水立法进行综合决策、注重管理的一体化、实行专门立法来加强地下水资源的保护。我国地下水资源保护存在立法滞后以及相应的行政管理不协调和司法救济不健全等问题。借鉴国外行之有效的立法经验，对健全我国地下水资源保护法律制度具有重要意义。

1 国外地下水资源保护法律制度评介

由于地下水污染日趋严重，治理复杂且费用高，因此，各国政府部门根据本国的实际情况，开展了一系列与地下水资源水质和水环境有关的环境立法活动，特别是美国、欧洲各国和澳大利亚等十分重视地下水资源保护，制定了一系列卓有成效的法律制度。

1.1 含水层保护制度

从长远来看，地下水的开采速度不能超过其补给速度，地下水超采对环境和经济都将产生严重的不良影响。为解决地下水衰竭问题，美国普遍的做法是，识别出地下水衰竭的地区，加以控制。例如，在占有权制的各州，一旦管理机构确定出现地下水衰竭问题的地方，就不允许在该地区打新井；在适宜使用权制的内布拉斯加和亚利桑那州，都建立了有关地下水衰竭的法令，控制地下水的开采。而在绝对所有权的得克萨斯州，也对灌溉径流加以控制，并开展节水普及教育计划，加强地下水的保护。澳大利亚政府在地下水利用和管理方面有着长期的经验积累。评价含水层的可持续开采量，并确定水资源的可持续使用限度；地表水与地下水资源的统一管理；地下水与地表水的相互作用；地下水的环境价值；土地利用活动对地下水水质的影响及地下水资源保护等。

1.2 地下水资源监测制度

系统的地下水监测对保护地下水是绝对必要的。德国地下水监测的目的是：(1)及时消除地下水质量的危险变化；(2)补救和降低污染造成的危害；(3)评估保护措施的效用。这一职责属于联邦州政府。监测体系能够及时清除危害地下水的物质，并在恰当的时期采取合适的保护措施。荷兰的地下水水位监测网建立于20世纪80年代。监测的主要目标有：(1)研究地下水开发利用潜力；(2)确定地下水的用途；(3)提出地下水的管理措施建议；(4)对地下水资源的管理做出评估。荷兰完善的地下水监测网络系统，为全面掌握地下水水情，预测地下水的动态变化，从而优化地下水监测站网，为生产生活服务发挥了关键作用。澳大利亚的环境管理制度设立监测目标和调控机制，以评价政策手段的应用是否达到了管理目标，对地下水的监测也起到重要作用。[1]

1.3 地下水资源水权转让与水交易制度

建立水市场和可交易的水权，可以大大促进水资源的合理分配与利用。发挥水市场的重要作用，积极促进水资源的高效利用，是目前国际上水资源管理的重要发展趋势。

美国加利福尼亚州建立了一个比较集中的水储备和转让系统，利用加州广布的运河系统和具有广大储存空间的含水层之优势，通过水市场，使水的利用从低价值的使用转向高价值的使用。尽管这种水交易是有限的，但加州政府却在过去的极其干旱时期，保证了水的充足供给。20世纪80年代末及90年代，澳大利亚各州开始允许暂时性和永久性地转让水权，但这种转让活动要在当地州水管理机构监督和许可下才能进行，以保证提高水的使用效率。1997年11月在澳大利亚东南部的默里谷地的马里地区开展了跨州的季节性水交易试点。澳大利亚参议院一委员会正在要求联邦和州政府通过建立一个国家水权登记制度来更好地处理澳大利亚的水问题。

1.4 农村地下水资源保护制度

为了保护地下水不受污染，德国在农业生产中使用化肥、农药的法律更为严格。[2]不仅对生产化肥、农药的企业制定了严格的生产许可证申报程序，而且对农业施肥、喷药也有相当严格的规定。由于德国农产品价格较低，喷灌设备费用较高，所以大多数是经济作物采用喷灌这种方式。德国使用喷灌不仅仅节约了地下水资源，而且节省劳力和能源、改善农产品质量，是百利而无一害的节水技术。英国在农村推广“良好农业实践准则”，促进农民科学合理地使用化肥和农药。推行“硝酸盐敏感区”计划，建立硝酸盐敏感区。凡在此区内的农户，可免费得到政府提供的有关咨询服务。如果农民愿意改变农作物耕种方式，如从种植农作物改为粗放的牧草种植，政府每年可为农户提供财政补贴。

2 我国现行地下水资源保护法律制度存在的问题

由于地下水资源保护的复杂性、综合性、科学技术性，还有立法时的社会背景及社会关系的发展变化等因素的影响，结合我国地下水资源保护的现状，我国现行地下水资源保护法律制度存在着一些不容忽视的问题，至少有：

2.1 人工回灌补充含水层制度不完备

进行地下水人工回灌，可起到增加地下水资源量、防止海水入侵，防止地面沉降等多重功效。因此人工回灌技术在一些发达国家的供水系统中占有重要地位。美国国会1974年制定的《安全饮用水法》（SDWA）中就明文规定了地下水回灌控制（VIC）计划。相对而言，虽然我国自20世纪70年代就进行了人工回灌的实验研究并取得了一定的成果，但相关立法却明显滞后，仅在《水法》、《水污染防治法》中有少量零散的相关规定。如在《水法》中对地下水超采行为只是笼统地规定了“采取措施”。《水污染防治法》第39条中规定“人工回灌补给地下水，不得恶化地下水质”。这显然难以满足推行地下水人工回灌方式，从而有效地恢复和保护地下水资源的要求。

2.2 地下水资源监测制度不系统

全国地下水资源地环境监管力量普遍比较薄弱，不但缺乏地下水资源巡查队伍，而且监测仪器设备不足，尚未建立起全国性的地下水资源保护自动监测网络。如，目前全国大多数环境监测站人员、经费、设备不足，不具备开展《地表水环境质量标准》全部项目监测的能力，特别是在污染事故发生时难以实时跟踪水质变化；陕西省除西安市外，都没有专业地下水资源巡查队伍。以黄河流域为例，现在存在环保部门与水利部门的两套监测体系，发布的水质报告也不尽相同，既浪费了资源，也不利于流域水污染防治的统一监督管理。按照《水污染防治法》的规定，各江河流域的水资源保护工作机构都设立了监测机构，并可以提供省界水体的水环境质量状况。但法律却没有进一步规定，如果省界水质不达标怎么办，上游是否负有某种义务，下游是否享有某种权利。没有这方面的规定，就使得省界水质监测失去了实质意义，不能真正发挥这一制度应有的或人们期望的作用。

2.3 地下水资源水权转让和水市场制度不健全

现行《宪法》、《民法通则》明确规定，水流属于国家所有，即全民所有。现行《水法》也规定，水资源属于国家所有，即全民所有。我国水资源所有权从法律上被整体上安排为国家所有权，包括国家对水资源的支配和开发利用的管理。《水法》规定，农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有。范围限定极小，不利于水资源开发利用。我国取水权制度和通行的用水权制度是两种不同的制度。从法律关系上看，取水权是根据国家规定和政府许可授权取水的行为，无论那种取水都是无偿、无期、不得转让的行为；而用水权则是有偿、有期、可转让的。因而，应实现取水权向用水权的转变，促进水权转让制度的建立健全。

2.4 农村地下水资源保护制度不得力

农村用水尤其是农业生产用水在我国总用水量中占了极大的比重。据统计，2001年农业用水占了全国总用水量的69.2%，在一些地表水缺乏或农业水利设施不完善的地区，地下水更成为农业用水的主要来源。而农业生产中化肥和农药的使用，污水灌溉及不适当地开垦和砍伐行为也会对地下水资源造成不同程度的污染和破坏。纵观我国现有的相关法律制度，我们可以发现针对农村地下水资源保护的法律调控存在不足，仅有2008年修订的《水污染防治法》有所涉及，其中：第51条规定：“利用工业废水和城镇污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品。”这必将阻碍农村地下水资源保护工作的开展。

3 完善我国地下水资源保护法律制度的对策

美国、欧洲各国和澳大利亚等调控地下水资源的法律制度对于保护地下水资源起到了重要的作用，我国有必要借鉴国外成熟的地下水资源保护的立法经验，完善适合我国国情的地下水资源保护法律制度，以切实保护地下水资源。

3.1 建立和完善地下水资源调蓄系统，加强含水层的保护

防止地下水资源污染，保证地下水资源的可持续利用，就必须加强含水层的保护。首先，补给含水层。含水层恢复（AR）工程是一些欧洲国家地下水资源管理的重要组成部分。瑞典、荷兰和德国的AR工程在总供水中所占的份额相当高，分别是20%和15%、10%。这些AR工程的主要目的是供水，但同时还有改善生态环境的目的（如比利时、荷兰和英国）；另外的目的还有改善水质（如法国和瑞士），或防止海水入侵（如荷兰和希腊）。其次，防治含水层污染。合理解决含水层污染问题的有效办法是治理和预防相结合。为此，一些发达国家，如美国、加拿大、英国等北美和欧洲国家，建立了大规模的地下水监测网，并采取了一系列行动来实施地下水保护计划。目前，美国地下水污染治理战略已从处理（清除）转向防治。巴林政府实施了严格限制含水层抽水量的水法（禁止工业部门开发国家主要的达曼含水层，依赖微咸水含水层的淡化水来满足不断增长的工业用水需求）。[3]

在我国西部地区，西北内陆河流的山前冲洪积扇是“水银行”的理想场所，开展人工补给含水层的调蓄工程有着深远的意义。[4]实践证明含水层人工补给是一种可行的、费用低廉的解决供水问题方法。人工补给最主要目的是储备地下水，在水短缺的时候提高供水量以满足用水需求。此外，人工补给还用于控制海水入侵、控制由地下水过量抽取引起的地面沉降、维持河流基流、保护生态环境、提高地下水水位、减少地下水的抽取费用等。

3.2 建立和健全地下水资源监测制度

为了解地下水资源现状和有效地保护及可持续利用地下水资源，必须加强对地下水资源的监测。[5]在掌握确切资料的基础上合理利用与保护我国的地下水资源，应建立和健全地下水资源监测制度。通过监测，可以从整体上更准确地掌握地下水资源水质和水量等状况，有利于更好地评价地下水资源开发利用和保护情况。应当采取以下措施：第一，合理开发利用地下水，缓解水资源紧张，改善生态环境。要充分开发利用东部平原区浅层地下水，促进地下水环境向良性循环方向转化；优化调整西北内陆盆地水资源开发利用方式；加快推进西南地区岩溶水开发利用；开发南方红层浅层地下水，解决农村饮水困难等。第二，加强地方病严重区和严重缺水城市的地下水勘查，解决人畜饮水困难。在高氟、高砷等地下水分布区及严重缺水区，开展勘查与改水示范，为当地人民群众提供安全的地下水资源；在重点城市开展城市应急（后备）水源地勘查，保障城市供水安全。第三，加强全国地面沉降调查工作，逐步实现对地面沉降灾害的有效监控。以长江三角洲、华北平原和汾渭盆地为重点，开展地质灾害风险性评估和地质环境安全功能区划；对全国地面沉降和地裂缝进行监测等。第四，尽快建成现代化的国家级地下水环境监测网络，实现对地下水的实时监控。充分发挥我国地质环境监测院和各省、地级的地下水监测体系，建立统一的地下水水位、水量和水质以及地面变形的监测网站，及时掌握和预报地下水的动态变化，为保护地下水资源和水环境提供科学的依据。

3.3 构建地下水资源水权转让和水市场制度

水权转让法律制度就是为解决地下水资源所有权与使用权之间的矛盾而出现的。水权转让有广义和狭义之分。广义的水权转让，包括一级市场的水权出让和二级市场的水权转让两个层次。所谓水权出让，指国家将地下水资源使用权，在一定期限内出让给地下水资源使用者，由地下水资源使用者向国家支付地下水资源使用权出让金。狭义的水权转让仅指二级市场地下水资源使用权转让，是指享有出让水权的人移转其地下水资源使用权的行为，以及通过这种方式获得水权的人再次转移其地下水资源使用权的行为，包括出售、交换和赠与等形式，是平等主体之间的转让。

国外在对水权转让进行规范时，普遍建立了水权转让公告制度。澳大利亚的水权转让，一般经过“申请——审批——转让——水权证转换”程序。美国的水权转让类似于不动产的转让，经过“申请—公示—转让—变更登记”程序，其转让必须由州的水机构或法院批准，需要一个公告期。我国水权转让也应实行公示登记制度，无论是获得水权还是丧失水权，都应向水行政主管部门办理登记手续。地下水资源使用权转让主体要对自己拥有的多余水权进行公告，公告制度要规定公告的时间、水质水量、期限、公告方式和转让条件等内容，这样有利于地下水资源使用权转让的公开、公平和效率的提高，既保护了水权拥有者的用水权利，也保证了水权的交易安全，同时保护交易相对人的利益。

3.4 健全农村地下水源保护机制

要十分重视农业和农村污染防治工作，进一步保护水环境。第一，控制养殖密度，规范养殖行为。规模化畜禽养殖场要按所在区域规划的要求限期达标，太湖、南四湖、三峡库区等重点地区要严格控制养殖规模。把农村地下水资源附近的畜禽、水产养殖污染防治作为工作重点，保证农村饮水安全。第二，科学施用农药、化肥。制订并实施农药、化肥减量施用计划，必要时划定农药、化肥禁施区。第三，推进生态保护和建设。推行生态养殖，鼓励建设养殖业和种植业紧密结合的生态工程。鼓励发展生态农业，根据实际情况适度发展观光农业、旅游农业。第四，因地制宜保护水环境。要加强对三峡库区水环境的监测和监管，保证已建成的污染治理工程正常运转，加快建设在建项目，确保库区水环境安全。统筹考虑南水北调沿线和淮河、海河、汉江流域的污染治理，按计划进度落实治理项目。统筹考虑海河、辽河与渤海的治理，重点保护城乡居民地下水资源。对湖泊富营养化的治理，既要有效控制工业、生活和农业面源污染，更要注重生态保护，落实控源、截流、清淤、湖滨带修复等各项计划措施。此外，积极引导农民实施节水灌溉，从而有效地保护农村地下水资源。

[1]吕忠梅.长江流域水资源保护立法研究[M].武汉:武汉大学出版社,2006:242.

[2]张文理,郝仲勇.德国的水资源保护及其利用[J].北京水利,2001(3):42.

[3]张丽君.市场经济条件下地下水勘查开发管理机制研究[R].北京:中国地质矿产信息研究院,2001:10.

[4]蓝楠.完善西部地区水资源市场[J].人大报刊复印资料生态环境与保护,2003(2):57.

[5][英]朱莉·斯托弗.水危机[M].张康生,等,译.北京:科学出版社,2000:120.