矿产资源整合中的风险分析

■杜明军

(河南省社会科学院， 郑州 450002)

矿产资源整合可从源头上解决矿山企业“多、小、散”问题，有效治理矿业秩序混乱；能促进综合利用水平的提升，安全状况、生态环境的改善，具有部门协作、上下联动、利益均衡等正面效应；但可能产生负面的风险和挑战，阻碍矿产资源开发的可持续发展，需深入分析其源泉机理和内在动因，以便有的放矢地采取对策，化解障碍，保证矿产资源整合常态化顺利进行。

1 矿产资源整合中利益格局非均衡发展的风险

随着矿产资源整合相关的利益格局已逐渐演变为：各级政府、企业和矿区等多方利益主体竞逐和制衡的多维度、多层次的多边型架构，其间的利益关系错综复杂，地位强弱不一，纠缠着多个博弈层次，极易导致利益格局的非均衡。

1.1 政府整合矿产资源的强势地位

作为行使公共权力的政府，本质上应抛弃其特殊利益，选择或运用公共规则，代表公共利益，对矿产资源整合中的利益关系进行协调；但在政府与其他利益集团存在利益冲突的背景下，鉴于权力是一种稀缺资源，拥有权力意味着处于支配和主动地位，因而，政府拥有制定“游戏规则”和行使公共权力的强势地位和优势条件，可能损害企业、村镇（矿区）等其他利益集团的利益，导致利益格局的非均衡发展。如，据南风窗报道，矿产资源所在地的矿区（村落）在矿产资源整合中像是被遗忘在世外桃源，可见其在矿产资源整合中的弱势地位，利益诉求呼声的极度微弱，利益极易被边缘化。

1.2 矿产资源利益集团在整合中结盟政府的可能性

追求利益最大化的企业往往与政治经济精英等阶层形成强势利益集团，并以其个体能力与财富决定其社会地位，或以企业组织的名义发挥社会影响，显现其政治能量。因而，矿产资源开发中的企业等利益集团凭借其规模相对庞大的资金、技术和社会脉络等方面的强势条件，利用行使公共权力的地方政府发展经济的内在动力，使得政府、企业与矿区（村落）间的“三角”利益博弈关系异化，形成政府与大企业利益集团的联盟，共同对付实力弱小的企业、矿区（村落）等的利益格局，如，屡屡曝光的“官矿勾结”现象，很多蕴含着政府与大企业利益集团的合谋成分，严重侵害或忽视弱小企业、矿区（村落）等的合法权益。

1.3 矿产资源整合利益格局非均衡发展的风险

鉴于矿产资源整合牵涉到重组双方、当地政府、村镇（矿区）等多元化、多层次的复杂利益关系，可能需要调整从省内到省外、从地方到中央、从整合主体到被整合企业、从矿山到农村等长期形成的、重叠的、错综复杂的既得利益格局；不仅涉及政治、经济、文化、社会、法律等层面的复杂关系，更涉及税费、利润、资金、就业等原有利益格局的变动。需要在稳定社会秩序、促进经济发展的目标约束下，均衡相关利益主体的诉求；需通过矿产资源开发利益的增量补偿实现整合利益格局的“帕累托”改进。可见，矿产资源整合中的利益格局非均衡有其内在的客观原因，相关利益主体的弱势地位往往使得其在利益博弈中处于下风，导致利益格局失衡。

2 矿产资源整合中区域经济非连续稳定发展的风险

不确定性源于没有足够的知识来描述当时情况或估计将来的结果，矿产资源的开发特点、整合特征可能导致基于矿产资源禀赋的经济发展的非连续性、非稳定性等不确定程度增加。

2.1 矿产资源开发的天然特性导致其整合中的不确定性

矿产资源开发具有前期建设周期长、投资大，后续生态环境影响强等特点，在矿产资源整合导致部分矿井可能关闭，部分利益主体可能被兼并或退出时，占用资金的退出，会由于矿产资源开发本身的天然特性，常常导致沉没成本较大，投资回收速度缓慢；且时间越长，风险越大。因而，资金回收本身存在的天然风险，导致矿产资源整合中的“天然”不确定性。

2.2 矿产资源开发中的巨大投资需求加剧整合补偿资金的不确定性风险

鉴于矿产资源开发的资金投入数额巨大，矿井建设动辄数千万、上亿元，因而，整合退出补偿金常常面临巨大筹资挑战风险。由于转让矿山的款项常高达几百万、上千万、甚至亿元以上，矿产资源整合直接考验着大型整合主体的资金实力和筹措能力。鉴于国有大矿等整合利益主体的“理性”利益最大化驱使，常常不会给小型被整合矿山现金兑现；最有可能采用转让入股，年年分红；或即便直接转让，也分多年慢慢还清等途径。因此，整合补偿资金回收的极大变数和不确定性风险，势必会影响相关利益主体参与矿产资源整合的行为方式。

2.3 矿产资源整合中的不可能完全补偿的客观必然性导致发展的非连续性风险

虽然矿产资源属于国家所有，但在开发的市场化转型中，矿产资源价格疲软或持续上涨提供了摄取利益的最好时机，通过非法转让和开采可使个别利益主体获得巨大的利益。且矿产资源开发“倒卖”中的“最后一棒”接手者所付的代价常常远高于“第一棒”的价款，形成矿产资源整合中的原始投入不可能完全得到补偿的“落差”。宪法规定矿产资源不能买卖；而且违法违规经营、非法交易、地下协议和不正当利益等不受法律政策保护，所以，在政府有效保护合理合法利益，引导敦促兼并企业退还剩余资源量的采矿权价款，区别情况按原价款标准给予一定补偿的条件下，必然导致矿产资源整合补偿不全的客观结局，使得补偿过程分歧和不确定性风险增加。

2.4 矿产资源整合补偿不全的可能导致资金链条断裂和社会秩序的不确定性

矿产资源整合中的退出资金，鉴于其来源构成包括投资人的亲戚、朋友，甚至是民间借贷，因而，整合导致的中小矿产企业在兼并重组中的退出补偿不全损失，可能会涉及许多企业、银行事业单位，以及众多社会公众，很可能引起金融系统和社会连锁反应。特别是民营投资，如果矿产资源开发背后是几十名甚至几百名亲戚朋友的借贷投入，整合补偿不全可能导致的资金链条断裂，或将危及民间融资链条甚至银行的信贷安全，造成的影响会以乘数效应逐步扩大，导致社会秩序的不确定性。

3 矿产资源整合中民营经济发展信心受挫概率提升的风险

民营经济在整个国民经济中的重要地位作用，以及国家的发展促进政策导向，已形成牢固的思维定势，但矿产资源整合可能导致民营经济发展信心受挫概率的提升。

3.1 矿产民营经济发展信心受到挫伤的内在可能

随着经营机制的转换、发展思路的转变、市场适应能力的增强，国有企业体制机制僵化、管理方式死板的劣势已消失，与民营企业的竞争优势在不断增强。因此，在矿产资源整合中，需要对不同所有制归属的所有矿产企业一视同仁，平等对待，否则就有挫伤民营经济发展信心的内在可能。

3.2 矿产资源整合补偿达不到预期挫伤民营经济发展信心的可能

鉴于矿产资源整合补偿“差价”存在的客观必然等原因，会导致民营经济的相关主体利益受损，挫伤其进一步投资发展的积极性。特别是，在矿产资源整合的执行机制和标准不完善的背景下，处于强制地位的政府整合定价机制不完善，会加剧整合相关主体间的利益矛盾，导致市场配置矿产资源开发的机制受到损害，挫伤民营经济的发展信心。

3.3 矿产资源整合政策风险挫伤民营经济发展信心的可能

鉴于许多民营企业是在发展面临严重的资源“瓶颈”制约，资源开发“有水快流”的大环境下进入矿产资源开发领域的，甚至很多民营资本的涉入是各级政府招商引资的成果。但随着矿产资源开发进程中的诸多问题不断涌现，过度开采对生态环境的破坏日益严重，必然引起相应的适时整顿和治理，导致矿产资源开发利用的所有参与资本不可避免地受到影响，民营部分自然无法置身事外。这种政策随着经济社会发展的不同阶段做出客观调整的风险，不仅表现在政策方向上的大幅度调整转向，可能使民营类矿产资源开发利益相关主体雄心勃勃的发展规划化为泡影；也表现在政策效果上导致民营投资的沉没成本损失，形成整合补偿达不到预期目标的失望，严重挫伤民营投资的积极性和发展信心。

3.4 矿产资源整合“国进民退”的误解挫伤民营经济信心的可能

经济发展中的兼并整合是企业发展的基本规律，通常是大整合小，优整合劣，按照经济学规律“优进劣退”、“大进小退”。因而，矿产资源整合，或直接转让，国家、个人或民营都可以是兼并主体和投资股东；或参股入股，转换身份，民营经济自然也包括其中；整合中相关利益主体的进退参与，不是以所有制身份来划分的“国进民退”，而是与企业的实力大小、能力强弱有关。而整合现实中，成规模、管理完备、技术先进的多数是大矿，且多是国营矿山的客观现实，不仅导致实力雄厚、符合规模化条件，处于兼并者地位的自然多是国有经济；实力相对薄弱、不符合规模化标准，处于被兼并者地位、被迫退出的多是民营经济；从而“巧合”地导致心理上的“国进民退”感觉，形成矿产资源整合逆市场规律而动的低效率观念，极易挫伤已成潮流的民间投资热情。

4 矿产资源整合中地方保护主义偏好强化的风险

鉴于财政状况直接关系到地方利益，行政性分权背景下（需进一步完善）的人事行政任命制，以及将增长和财税等列入地方发展主要考核标准的政绩考核制，会导致一些地方出于自身利益考虑，强化矿产资源开发要素整合配置的本地化和地方保护，增加地区局部利益。还有，随着政治体制不完善背景下的市场化推进，地方在财权、事权不对等，又缺乏权力制衡与监督机制的状况下，矿产资源整合的权力之手很容易与地方资本结合形成权贵资本主义；而且，伴随着利益集团关系的稳定化与垄断化，在矿产资源整合领域的能量和势力加强，必然会发出很多关乎自身利益的特殊声音，呈现地方保护的强化趋势。可见，随着地方利益显化和利益集团的形成与兴起，博弈能量的加强，中央与地方间、区域间、上下级间的关系变得更为复杂与微妙，导致矿产资源整合不可避免地存在强化地方保护主义的倾向和风险。

4.1 矿产资源整合中中央与地方间利益互动的地方保护偏好

税收剩余索取权的存在，会使地方从局部利益出发，当中央与自身的利益目标一致时表现为服从；当利益函数不一致时，则表现为推诿与延迟，乃至“上有政策，下有对策”；而且，地方必然有动力通过合法手段把对与自己的财税、就业密切相关的企业发展保护当成理性选择；甚至在利益冲突严重时，地方政府以及局部利益集团等甚至会不顾政治上的利益损失，为保护地方企业摇旗呐喊。因此，矿产资源整合存在着地方为了局部利益，而曲解中央政策指向的可能性；存在着地方自身的利益目标和时间偏好。在地方与中央间的矿产资源整合政策制定或执行上的利益博弈，以及在地方利益集团与中央间的利益博弈中，存在中央与地方间利益互动中的地方保护主义的可能和风险。

4.2 矿产资源整合中区域间的地方保护偏好

鉴于地方利益的合法界限尚无办法明确界定，各种经济杠杆的运用也并不成熟，会导致地方保护主义可能趁机利用利益界限不清，排斥其他地方合法利益的公平竞争；有时甚至连自己千辛万苦招商引资而来的外地投资也大加侵蚀，为满足当前功利不惜破坏环境、掠夺资源等等，形成地方保护主义的极大活动空间，导致区域（如省际）间矿产资源整合的地方保护行为发生，增大跨区域的兼并重组难度。如，山西煤炭整合被指“地方保护主义”，闽浙两省高度重视。所以，在地方政府间矿产资源整合政策执行中的利益博弈，以及在各类地方利益集团间的利益博弈中，形成区域间的地方保护偏好。

4.3 矿产资源整合中行政上下级间的地方保护偏好

经过数年发展，矿产资源开发资产已形成较为复杂的构成和相应的利益关系，各县区内大型矿产企业的纵向行政管理主体层次常常不同；即使有共同的出资主体，由于受地方利益等因素的影响，也难以真正实现基于主体利益的整合；甚至有些地方政府可能还存在基于利益基础的人为保护，增加矿产资源整合难度，形成上下级行政层次间的地方保护偏好格局，并在上下级地方政府间的利益互动中夹杂着企业利益集团的博弈。典型的佐证例子是报道说，县里希望能多保留一些煤矿，不仅关系到县财政和经济社会发展利益；且争取成为独立的保留矿，还能独立地增加与兼并方大企业集团讨价还价的地方筹码；众多县区都存在争指标的内在利益冲动和竞争行为抉择。所以，矿产资源整合不仅直接关系到基层政府的博弈能力和地方财政利益，还涉及造福桑梓的公共能力损失，会加剧上下级地方政府间的保护行为，形成矿产资源开发利益分配模式的重新构建。

5 矿产资源整合中市场游戏规则被渺视的风险

市场规则的实质在于以具有法律效力的形式确定或规定，包括法律、法规、契约和公约等在内的市场运行准则；具有制衡市场所有参与主体利益关系的公共特性，具有保护利益诉求的法律特征，具有减弱甚至消除信息不对称程度的公开性特征，具有增加利益主体理性预期程度的稳定性等特征。在矿产资源整合中，鉴于不同利益主体的诉求差异化，以及市场发育的客观现实等会导致市场规则的异化，导致市场规则的被质疑或渺视。

5.1 矿产资源整合存在偏好行政手段的倾向

政府是表达意志、发布命令和处理事务的公共机关，同时也是由大量具有自我利益诉求的特定主体构成的，因而，地方相对独立的财税和政绩等利益诉求，使其行为选择具有目标追求和时间偏好。同时，鉴于行政手段具有以权威和服从为前提的强制性，要求相关利益主体在目标确定和行为选择上，下级必须坚决、快速地服从和执行上级决策；加上横向结构间一般具有无约束力的垂直性等特点，因而，矿产资源整合的政府行为具有采用行政手段的偏好，以提升整合效率，促进整合目标的快速实现。

5.2 矿产资源整合中市场规则被侵犯的风险

政府及其官员因享有国家行政权而相应承担着遵循宪法原则、发展公共事业、维护公民生命和财产不受侵犯等方面的责任，对属于国家所用的矿产资源，在整合中考量资源利用效率、资源价格、产业链关系、定价话语权、可持续发展等等都是有根据的。同时，以利益整体最大化和均衡发展为目标的矿产资源整合政策，存在着兼顾国家、地方、企业和矿区等相关利益主体诉求的内在要求，从根本上说应是公共政策行为。而且，矿产资源开发在国家经济及战略全局中有着非常重要的位置；加上，此前的市场化改革引入了多元化的利益主体；因而，矿产资源整合不仅是一项经济政策，还是一项牵涉面广泛的公共政策，应平衡顾及各方利益诉求，政策目标是多赢，而不是赢家通吃。然而，鉴于矿产资源开发利益相关主体间的利益诉求各异，互动实力不一、博弈地位悬殊，因而，矿产资源整合存在被强势利益集团利用的可能性，存在整合游戏规则被侵犯的风险。

6 矿产资源整合中垄断后遗症存在的风险

经济学常识表明垄断损害市场配置效率，使并不具备真正市场生存能力的垄断企业依靠垄断地位攫取暴利，窒息经济成长的空间，从根本上伤害可持续发展的能力和活力。在矿产资源整合中，对已有垄断行业的担忧，矿产资源开发的垄断基因，垄断国企的天然不足，对“国进民退”的误读，易产生垄断后遗症的质疑和风险。

6.1 对已有垄断行业的担忧，构成矿产资源整合中垄断问题质疑的关键

已有垄断国企员工的高福利已成为社会公平热议中的众矢之的。更有经济学家称中国工资差距三成由垄断因素造成；由垄断节省的工资基金可多容纳700万人就业；如果把行业差距缩小到多数市场经济国家合理的差距，节省的工资基金可多容纳900万人就业。可见，垄断给经济社会带来的危害，不仅是其员工社会福利奇高，更会造成社会不公，发展效率受损，社会和谐受阻。在此背景下，面对政府强力整合矿产资源，重推跨地域的巨无霸集团兼并重组，自然使得人们有理由担心，在矿产资源整合中形成的少数特大集团，会加剧垄断现实，导致自由公平竞争的市场环境偏离；且存在矿产资源价格被极少数企业垄断控制的可能，引发价格“连锁反应”，最终由消费者埋单，加重民生负担，形成对矿产资源整合中垄断问题的质疑和风险担忧。

6.2 矿产资源开发的垄断基因，催生矿产资源整合引发垄断问题质疑和风险的基础

矿产资源开发存在的天然垄断和相对垄断占有特性，诸如，成矿地质环境和年代、成矿后地质构造运动形式、矿藏所处地理位置等天然差异，致使矿产资源开发企业的竞争环境优劣差别很大，形成基于矿产资源赋存条件不平等的垄断基因；导致矿产资源整合参与主体在兼并重组中的优势地位不平等突出显现，催生矿产资源整合引发垄断问题的质疑和风险。另外，矿产资源属于国家所有，而市场体系仍处在逐步完善中，矿产资源配置没有完全市场化，资源廉价甚至无偿占有的现象还存在；加上矿产资源分布的不均匀性，行政审批、条块分割、不平等、不规范的管理；以及在矿产资源利益分配方面腐败现象的存在，矿产企业对垄断占有的权力有无、权力大小不平等，诸多背景，使得矿产资源整合在将占有权或控制权逐步集中到大企业的过程中，退出众多中小企业的相应权利，会造成对矿产资源垄断占有权力不平等加剧的风险，导致政策支持层面明显不平等竞争的可能，形成矿产资源整合导致垄断问题质疑和风险加剧的基础。

6.3 垄断国企的天然不足，增加矿产资源整合引发垄断问题和风险的未来顾虑

根据叶檀的研究，国企的天然毛病在于：社会资源过于轻易获得的激励机制，注定大型企业视资金如儿戏，不可能自觉尊重市场和资源；利润分配并无法定义务，对提供资源的国民回报意识缺乏；大规模的战略扩张，将源源不断吸纳社会资金；并且，并购重组通过重点扶持国有控股的机构代为操持，市场化的中介机构基本被排除在外。因而，在矿产资源整合充分利用国资的雄厚基础，并日益成为经济主角，民营资本处于配角地位的背景下，如果激励机制没有改观，法定义务缺乏，外部监管缺乏，那么，通过整合导致的国企对矿产资源开发占有主导的行为选择结果，必定以理性人的自利精神，还利于本单位、还利于主管者，损害社会利益，增添对矿产资源整合未来垄断的担忧疑虑。

6.4 对“国进民退”的误读，导致矿产资源整合引发“国进民退”式垄断的质疑和风险

矿产资源整合意味着勘查开发的规模化、集约化，以建设“巨无霸”企业集团为基调，重点支持大型强势企业兼并中小型企业，如，大幅度提高行业准入门槛，让有实力、开发利用水平高的优质企业获得更大的发展空间。因此，矿产资源整合在经济上的合理性及意义不容怀疑。但鉴于中国矿产资源开发的历史现实，却相伴着“国进民退”的质疑、批评甚至反对。据有关数据，就所有制的数量结构而言，国有、民营和股份制占比分别为19%、28%和53%，似乎“国进民退”并不严重；但如果考虑产能，向国有企业的集中程度是非常高的。因此，鉴于垄断的现有严重弊端，随着国有份额的扩大，易形成对矿产资源整合引发“国进民退”式垄断的质疑和风险。

总之，面对矿产资源整合的负面效应，需积极应对，释疑矿产资源整合“国进民退” 的困惑，制衡整合相关参与方的利益诉求，打造矿产资源整合的公正开放的运行规则，增强国企参与整合的内在功力，打击开发整合中的违法行为，平衡政府整合矿产资源的“有为”与“越位”，寻求矿产资源整合中的发展模式转型创新和突破。

[1]石破.煤炭资源整合被遗忘的角落[J].南风窗,2009(21):60-62.

[2]郴州市委,市政府.郴州通报15起“官矿勾结”等涉矿违法违纪案件[EB/OL].[2011-03-02]http://www.cworksafety.com/101805/101881/139171.html.

[3]王文卿.资源整合问题仍在收购资金困难重重[EB/OL].（2009-10-21）[2009-11-15]http://www.cqcoal.com/DispInfo.jsp?id=17520&PageIndex=1.

[4]刘华.山西煤炭整合被指“地方保护主义”闽浙两省高度重视[N/OL].21世纪经济报道，2009-9-25[2009-11-16].太原晋商频道,http://js.sinaty.com/html/200909/20090925084418.htm.

[5]中国新闻网.经济学家称中国工资差距三成是由垄断因素造成[EB/OL].（2009-11-18）[2011-03-01]http://news.sohu.com/ 20091114/n268196940.shtml.

[6]叶檀.强化外部监管才能遏制国企自肥[N].南方周末，2009-09-03(1).

[7]安洋,刘鑫焱.晋煤重组非国进民退而是优进劣退[N].人民日报,2009-11-15(4).