矿区生态环境保护理念转变与法制建构

■祁雪瑞

（河南省社会科学院，郑州 450002）

据2008年通过专家评审鉴定的《全国矿山地质环境调查综合研究与成果集成》显示，所有矿业活动都对矿区地质环境造成影响，而且以严重影响和较严重影响为主。很多矿区出现“地陷、水干、树死”的现象。[1]严峻的环境现实和多发的环境纠纷正在警告我们，提高矿区生态环境保护的效度和效率迫在眉睫。我们必须努力创制能够有效保护矿区生态环境的法律制度。

1 矿区生态环境保护的几项现行法律制度评析

1994年《矿产资源法实施细则》和2009年《矿山地质环境保护规定》提出了实行矿山环境影响评估制度和矿山环境恢复保证金制度，另外还有其它补偿性税费制度，构成了我国矿区生态环境保护的主要制度。①本文认为以“矿区”一词代替“矿山”一词更为准确，所以在可能的语境中都进行了替代，但是有些地方为了忠于原文不能替代，故造成这两个词在文中同时出现的现象。

1.1 矿产资源开发环境影响评价制度

环境影响评价制度简称环评制度，它是对预防性保护理念的贯彻。《矿产资源法实施细则》要求矿山企业开办登记时提供矿山环境影响报告，这是矿区生态环境保护最重要的制度和最关键的环节。但是在实践中，环评被贿买、被胁迫而走过场的现象普遍存在，这主要源于环评报告责任制度和监督制度的缺失，特别是环评公众参与的不足。

1.2 矿山地质环境治理恢复保证金制度

2009年《矿山地质环境保护规定》要求，采矿权申请人在申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案。采矿权人应当缴存矿山地质环境治理恢复保证金。该制度目前存在的不足有保证金形式单一、保证金数额的决定方式简单等问题。如保证金以全程返还为主而不是以阶段性返还为主，增加了企业的资金压力，特别是不利于调动企业阶段性治理的积极性。

1.3 其他补偿性税费制度

目前我国政府以矿产资源所有人身份向矿山企业征收的税费主要有矿产资源税、矿产资源补偿费等，这些税费都或多或少地具有补偿性质,但是全部偏重于补偿资源自身的经济价值，只有很少一部分被用于环境生态恢复。而且,对矿产资源经济价值的补偿也不充分,不足以体现矿产资源的实际价值。我国矿产资源补偿费占矿产品销售收入比例为1%-2%,仅相当于矿业发达国家体现资源所有者权益的权利金的10%左右。另外，我国《生态补偿条例》正在起草，一些地方已经先行立法，开始征收生态补偿费。这些税费在征收数额上仍然偏低，远远不能满足对矿区生态环境保护的需求。

2 矿区生态环境法制存在的主要问题

2.1 立法理念落后于时代要求

立法理念是法制规范的灵魂，法制规范是对立法理念的诠释。现行矿区生态环境保护立法理念存在以下三个方面的缺陷：一是安全理念单一，系统性认识不足；二是先污染后治理的补偿性保护理念占主导地位，预防性保护理念缺乏；三是行政管理本位理念过重，考虑企业和生产实际不足。

2.2 协调统一的法律体系尚未形成

法律体系的统一性，是指法律体系在自身内部存在多样性的基础上所要求和实现的协调一致。长期以来我们在资源开发领域过分倚重政策调整而忽视了法律调整，使得矿区生态环境保护法律体系尚未形成,制度的统一性高度欠缺，矿区生态环境补偿的长效机制一直未能真正建立。

2.3 法律责任制度软弱无力

法律责任制度是禁止性规定和义务性规定得以实施的反向动力或者称负激励。在矿区环境保护方面，总体上看，现行制度专门针对生态保护的较少，相应地惩罚力度也较弱。以刑事惩罚为例，非法采矿罪和破坏性采矿罪的规定都存在缺陷，前提要件规定苛刻、结果要件规定模糊，量刑不合理。非法采矿利润丰厚，惩罚较轻不能体现罪与罚相适应的原则，导致了非法采矿行为大量存在。

3 完善矿区生态环境保护法制的思考

针对上述矿区生态环境保护的现实需求和相关法制的缺陷，应该构建独立的法律体系，以矿区生态环境保护为第一立法目标，以矿产资源系统安全观指引相关立法活动,整合分散的价值诉求,补强规范内容的薄弱空缺环节,增强法律的适用性和时代性。

3.1 转变矿区生态环境保护立法理念

矿区生态环境保护法制理念应该从单一安全理念向系统安全理念转变，从补偿性保护理念向预防性保护理念转变，从行政管理理念向行政服务理念转变。这三个转变在立法层面贯彻完毕并在实践层面落实到位的时候，矿区生态环境保护状况必然大为改观。

由单一安全理念向系统安全理念转变。随着社会发展阶段和生态文明的演进，矿产资源安全的内涵日趋复杂和综合,逐渐形成了不同于以往单一供求安全的系统性安全需求,涵括了经济发展、环境保护、人与社会的综合安全，并且环境安全的优先性逐渐超越经济发展，生态环境保护正在成为首要的或者重要的立法价值诉求。

由补偿性保护理念向预防性保护理念转变。补偿性保护是一种事后的行为，是对既成损害事实的逆向的补救，这种补救很难达到理想的效果，因为有些损害是不可逆的。特别是一些污染性损害，即使能够消除也需要漫长的时间过程。所以，补偿性保护并不是最佳选择，它是经济发展优先的历史阶段的产物。预防性保护是一种事先的行为，它把环境保护的措施实施在污染形成之前，从而能够有效避免比较严重和不可逆转的环境损害事实发生。

行政管理理念向行政服务理念的转变。我国素有官本位和行政管理本位的传统，这在立法领域多有反映，特别是矿业相关法，管理本位的取向更为突出。比如在有关费用的收取和返还方面的制度设计，较少考虑企业的实际情况和事项本身的要求，考虑较多的是行政管理者自己的便利。在打造服务型政府的时代语境中，矿业行政立法理念也要与时俱进，要把行政服务理念贯彻到相关法律条文中。

3.2 确立矿区生态环境保护立法原则

(1)污染者和使用者支付原则。1972年, 经济合作与发展组织(OECD) 提出并采用了污染者支付原则。近年来,又提出污染者和使用者支付原则,将使用者成本纳入到价格体系中, 使得价格计算更趋合理。我国《环境保护法》确立了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则。

(2)预防和预警原则。从侧重事后治理向侧重事前预防转变, 是环境保护发展的必然趋势。该原则要求在设计法律制度的过程中, 在意识到环境问题和资源利用问题以及与此相应的社会后果存在不确定性的条件下,通过一定的管理手段,从源头控制污染与损害的可能性,对环境风险进行分级并对一定级别的风险可能性发出警报，来避免那些不可逆转的环境损害。

(3)费用有效性原则。首先，该原则要求在建构制度的时候, 要充分考虑其所要达到的环境保护目标以及手段实施的相应成本之间的关系。同时, 在不产生显著的负外部性的前题下, 把环境决策和强制执行设定在社会能够接受的水平。其次，各种补偿性税费征收仅仅是生态补偿活动实施的一个环节, 而不是唯一环节，更不是最终目的。相关法制要对征收和使用同等重视。

3.3 完善现行法律制度

一方面,应当用系统安全观指引相关的立法和法律修改,形成使环境利益、发展目标、人的生命财产安全、社会和谐被有序承认并适当保障的矿区生态环境保护法律体系;另一方面,除了尽量完善立法外,还需要重视、整合并适时提升凸显公众参与的行政决策、社会团体自治性规则等软法性质规范。

3.3.1 修改矿产资源法立法宗旨

矿产资源法再次修改的前期工作正在进行，应该把握住这次立法机会，提升矿区生态环境保护在其中的定位。在全球普遍重视环境保护和我国经济发展已经具有相当水平的时代背景下，矿产资源开发与矿区生态环境保护应该成为同等重要的立法价值选择。鉴于前者是权利、后者是责任，前者是获利行为、后者是付出要求，以及趋利避害的行为心理，必须在总则中强调权利义务对等原则和矿区生态环境保护责任承担。并且，要把“边开发，边恢复”原则作为一项具体的制度在这一基本法中进行规定。

3.3.2 完善税费计征和使用制度并实行税制绿色化

形成资源“完全成本价格”。以重置成本为依据，逐步使资源性企业合理地负担其资源开发过程中实际发生的各种成本,主要是生态环境恢复成本。对于资源性税费征收和使用,在征收环节要明确科学的计征标准、充分的依据，要把矿产资源开发的外部不经济性纳入生产成本核算体系。在使用环节，提高用于矿区生态环境恢复治理的税费比例。要强化对投入监管的制度设计，把征收的资金及时转换为现实的生态环境保护效果。主要是建立资金使用招标和资金运行公示两项制度。

税收制度绿色化。就是提高有利于矿区环境保护的税收在整个矿山企业税额中的比重, 或者降低不利于矿山环境保护的税收在总税额中的比例。手段主要有两种, 一是调整现行的矿产资源开发利用的税制结构, 提高绿色税收的比例, 二是直接引入新的矿山环境税。

3.3.3 设立环评公众参与制度

对环评负面现象的破解之道，最有效、最便捷的是引进公众参与并逐步提高公众参与度，特别是引进具有相邻关系和直接环境利益的公众的参与，用切身利益激发的能动性来提高环评的真实性和科学性。参与式治理是最先进的治理方式，完全适用或者说特别适用于矿区环境保护这一领域，即参与式矿区环评和参与式矿区环保。

3.3.4 制定严格的修复治理生态标准

这是避免二次污染和恶性循环、决定修复治理成功与否的关键所在。现行的标准是最低限度的地质标准，而不是严格意义上的生态标准。修复治理标准必须确保矿区生态环境在采矿后等于或优于采矿前。应引入社会调查指标(如群众满意度)等公众评价因子，合理确定各指标的权重。一些国家的矿山复垦，不仅要求恢复土地的使用价值，而且要求恢复场所，保持环境的优美和生态系统的稳定。比如美国矿山复垦标准包括在规定的地区或其他受影响的土地上种草、植树，植被应是多样化、有效和永久性的；尽可能地减少采矿复垦对鱼类、野生生物及有关环境价值造成的损害和不良影响等等。

3.3.5 硬化法律责任制度

直接针对矿区生态环境保护设置法律责任，并加大责任力度。修改2009年《矿山地质环境保护规定》、1996年《矿产资源法》、2005年《非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序的规定》、1987年《矿产资源监督管理暂行办法》、1994年《矿产资源补偿费征收管理规定》等法律法规，使之适应上述要求。

完善非法采矿罪和破坏性采矿罪的规定。首先，要取消“经责令停止开采后拒不停止开采”的前提要件。其次，要进一步明确“造成矿产资源破坏”、“造成矿产资源严重破坏”的具体情形和造成资源破坏数量的计算方法，科学设置对非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源价值破坏的价值鉴定程序。在降低犯罪的构成条件和简化结果要件认定程序的基础上，加大对非法采矿罪和破坏性采矿罪的刑事处罚力度。

3.4 创建新的法律制度

3.4.1 制定《矿区生态环境保护条例》

矿区生态环境保护是一种综合性、系统性的环境保护，具有自身特殊的法律诉求。对于这种特殊法律诉求，矿业相关法难以满足，环境保护相关法也难以涵盖，所以需要单独立法。在立法层次方面，考虑到已经存在环境保护基本法和环境保护专项法，由国务院制定行政法规比较合适。在法规名称方面，建议采用《矿区生态环境保护条例》。“矿区”一词，指采矿作业的地理区域，比“矿山”更能全面地涵盖矿业生产的种类。现行的法律文件中，对“矿山”的使用不符合语义规范，因为“山”字有确切的含义，不能包括平原和水域。“生态环境”区别于“地质环境”，也区别于“环境”，突出强调了“生态”的意蕴，比“地质”广泛，比“环境”具体，能够最为准确地反映矿业生产对于环境保护的义务深度。在立法内容方面，包括建立专门的、独立于地方的矿区生态环境保护管理机构，设立“环境治理保证金”和“环境修复治理基金”等。

3.4.2 建立环境、公平、经济三位一体的价值补偿体系

以环境补偿为主，对公平和经济统筹兼顾。环境补偿主要是指对自然生态的恢复性补偿。生态补偿包含两种含义:一是指自然生态的自我补偿。二是指环境法学意义上的生态补偿，有广义和狭义之分。狭义理解是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。本文所论矿区生态补偿是狭义上的补偿。生态补偿主要原则有两点，一是受益者和破坏者付费，二是保护者得到补偿。这实质上是权利义务对等的法治精神的体现。生态补偿制度安排要建立约束机制和激励机制。2010年4月，国家发改委牵头的《生态补偿条例》草案起草领导小组成立，标志着全国性“大生态”补偿机制即将建立。

3.4.3 设立矿区生态环境修复治理基金制度

基金不同于保证金，它是一个常设的专用公共资金池，以备不时之需。可通过税费征收、财政补贴、定向捐赠等形式，多途径筹集资金。针对矿业权人不履行环境保护义务或者是履行义务不力的情形，管理机构可运用基金代行义务，并进行惩罚性追偿，要求义务人数倍返还费用，所追偿的资金作为基金收入。基金应设立奖励金，以激励该领域中的优良行为。

3.4.4 推行IS014000环境管理体系国际标准认证

IS014000环境管理体系国际标准认证，早已成为企业进入国际市场的一张“绿色通行证”。目前，世界上已有200多个国家和地区采用了这一认证。近些年来，我国一批矿山企业获得了IS014000环境管理体系国际标准认证书，成为“绿色矿山企业”。

3.4.5 鼓励矿区生态环境修复治理市场化经营

发展环境保护服务产业，是矿区生态环境保护的有效途径之一。环境保护服务企业属于社会中介组织，性质中立超脱，能够促进政府与矿业权人双方沟通与协商,是在矿区生态环境保护领域具有强大作用潜力的社会公共领域。可按照市场经济所要求的主体机制、权利机制、行为机制和责任机制进行制度设计，形成中央、地方、社会“三位一体”的多渠道投资方式，共同承担矿区生态环境恢复治理的责任。

[1]司雪侠.浅谈我国矿产资源开发的环境问题及对策探索[J].榆林学院学报,2010(5):64-66.

[2]张立海,等.矿产资源开发生态补偿法律制度研究[J]中国矿业,2010(3):55-57.