人民调解跨区域联调机制探析

廖琦春 (广西自治区崇左市司法局副局长 广西崇左 530022) ■文

人民调解跨区域联调机制探析

Exploration of Cross－ regional Mediation Mechanism of the People’s Mediation

廖琦春 (广西自治区崇左市司法局副局长 广西崇左 530022) ■文

《中华人民共和国人民调解法》于2011年1月1日起施行，对于完善我国的人民调解制度，规范人民调解活动，及时化解民间纠纷，维护社会和谐稳定意义重大和深远。该法第八条规定：“村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业、事业单位根据需要设立人民调解委员会。”可见，《人民调解法》对于人民调解委员会的设置规定是有“区域性”的，主要表现为村民委员会、居民委员会、企业和事业单位。因此，对于跨区域的人民调解联调机制的探讨，将成为《人民调解法》颁布施行后的一个重要课题。

跨区域主要表现为跨行政区域和跨行业。例如，跨省、市、县、乡 (镇)、村 (居委)，跨医疗、矿山、农贸、交通等。本文就跨省或省际矛盾纠纷的化解作为切入点，对人民调解跨区域联调机制进行探微。

随着我国改革开放的不断深化，由计划经济向市场经济转变，利益冲突比较普遍，各种矛盾增多，跨省或省际矛盾也随之增多。跨省矛盾纠纷因矛盾各方主体分属不同的行政区域涉及的要素增多，有其特殊性和复杂性，调处化解的难度增大。如果处理不当，给社会带来后果更严重。如何充分发挥人民调解在化解跨区域边界纠纷中的重要职能作用，在实践中应建立哪些相应的工作机制，这是摆在我们面前的一个重要和迫切的课题。

一、跨省矛盾纠纷的表现成因和特点

我国辐员辽阔，省际以陆地相连为主，由于矛盾纠纷与地方经济发展紧密联系，地区经济发展的不平衡，决定了省际矛盾纠纷的成因与特点存在差异。省际矛盾纠纷可以从发达地区和欠发达地区两个层面剖析其原因及特点。

(一)经济欠发达地区的主要矛盾

1、农用地纠纷。主要发生在省际相邻的乡镇或村屯结合处。常见的有三类：一是乡村道路和农村住宅用地跨省纠纷。由于经济发展，农民有拓宽、延伸乡间道路和改善住宅条件的需要，纠纷通常发生在村屯与村屯之间，但由于各村屯分属不同的省份，造成跨省纠纷。二是征地补偿金被截留或拖欠引发的纠纷。主要是由于行政区域的改变和土地的多次确权，历史遗留的一方农民使用的插花地跨省存在，一旦被征用且被截留或拖欠征地款项，由于土地的使用人和征地的主体分属不同的省份，造成跨省纠纷。三是在一些跨省地区，一旦探明和开发矿产，存在巨大的利益关系，也容易造成跨省纠纷。

2、农、林场用地纠纷。由于农、林场地处省际，建场时手续不完备，没有规划和附图，长期界址不清，有的虽然界址清楚，但与行政勘界的界限不重合，有的同一地点跨省重复发证，都容易与周边群众发生摩擦。据广西近年排查的37件跨省纠纷中，大部分属于这一类情况，且与相邻的贵州、广东、湖南、云南都有纠纷发生，面积从几百亩至上万亩不等。

3、用、排水和库区建设纠纷。在干旱地区和雨水充沛地区，在库区建设由于抬高水位造成土地被淹没，相邻两省也会因用水、排水和库区建设等发生纠纷。

4、宗族坟地争夺、婚姻财礼纷争。

5、干群关系的矛盾纠纷。某些干部调处跨省纠纷处事不公、滥用职权、工作方法简单、作风粗暴、缺乏耐心，不依法行政，造成干群关系紧张，严重影响干群关系。

(二)经济发达地区的突出纠纷

1、商品房购销、城市管理等引起的纠纷。由于改革开放的不断深化，劳动力在省际之间转移，人员流动随之增大，一些城市房地产开发商和商铺出租方夸大宣传、虚假承诺，使跨省流动人员蒙受损失;一些跨省流动人员随地摆卖，污染环境，被制止和被处罚，容易引发跨省纠纷。

2、进城务工人员被拖欠工资或劳资各方违反规定引起的纠纷。主要表现为企业不与跨省务工人员签订劳动合同，随意加大劳动强度，不为务工人员依法交纳养老金;拖欠、克扣工资，发生工伤事故后不支付医药费;企业资不抵债后业主携款潜逃，造成跨省劳工老乡之间串联，集体到政府部门讨说法。

3、省际城乡结合部贫富差距进一步扩大，由此引发了治安和环境方面的矛盾增多。主要发生在省际的城乡之间。

由于省际矛盾纠纷涉及事件的主体分属于两个或多个不同的行政区域，首先是主体的多元化，除公民与公民外，还表现为公民与企事业单位、公民与政府之间的矛盾日益增多。其次是矛盾的内容交叉，民事、刑事、行政互混互渗，民事、行政和刑事案件互变。再次是呈现出面广量大，有的涉及上百上千人，争议土地几千上万亩，且情况复杂、触发点多、信息不灵，沟通处置牵扯部门多，需要跨省配合协作，增大难度。

二、人民调解在化解跨省矛盾纠纷中的优劣势分析

人民调解是在人民调解委员会的主持下，对民间纠纷的当事人进行说明教育，规劝疏导，平等协商，促进纠纷各方互谅互让，达成协议，解决民间纠纷的活动。通过调解手段化解矛盾纠纷，最大限度地减少对抗因素。在跨省矛盾纠纷化解中，人民调解具有明显的优势：

一是具有广泛性。城市社区、农村乡镇、村民委员会及企、事业单位都设立有人民调解委员会，村民小组有调解小组和信息员，调解组织健全，网络齐全，有利于方便广大人民群众。

二是具有主动性。人民调解组织最贴近群众，容易及早发现纠纷苗头，有利于矛盾纠纷的及时解决，防止矛盾纠纷的激化和升级。

三是具有降低成本性。人民调解依规定不收费，它能就近、及时化解矛盾，以最短时间使当事人各方达成协议，降低了通过司法途径解决的成本，减轻国家财政和人民群众的负担。

四是具有情与法的有机结合性，人民调解可以使合情不合法、合法不合情的情况得到妥善的解决，更易为广大群众所接受。

人民调解也存在很多不足：一是经费缺乏，成为人民调解充分发挥职能作用的瓶颈。二是调解员法律和政策业务水平欠缺，难以适应新形势新情况的现实需要。三是调解方式随意性大，国家虽然出台了《人民调解法》，但对跨区域人民调解委员会的设置、联调机制等没有明确规范，各地都有不成文的“衔接程序”，缺乏规范程序，影响调解质量。四是调解队伍不稳定，人员兼职较多、及时调解案件得不到保证，等等。

三、建立人民调解在化解跨省矛盾纠纷中的工作机制

目前，各地都在进行跨区域人民调解机制探索。如，2007年9月21日，泛珠三角九省 (区)省际边界人民调解协作联席会议在海南省海口市召开，会上共同签订《泛珠三角九省 (区)省际边界人民调解协作联调协议》，为化解跨省矛盾，维护边界稳定平安开辟了一条新路。

(一)建立跨省人民调委会联调机制。跨省矛盾纠纷往往只是两个屯、两个村或两个乡镇之间当事人的纠纷，因为跨省，有化解困难、环节过多、信息不灵、处置不及时、效果不理想等特点。要收到良好的效果，一定要建立和完善人民调委会跨省的联调机制。

1、坚持就近先受理先立案原则。人民调委会接到跨省矛盾纠纷案件当事人的调解申请，不管当事人是本省或是邻省，都要坚持先受理先立案原则。立案之后，要牵头及时沟通跨省的另一方当事人所在的调委会共同调解。跨省的普通纠纷，通常没有必要先行层报乡、县、省，再等待省里有关部门出面处理，人民调解要努力把纠纷化解在基层。

2、坚持先行调解原则。人民调委会受理跨省矛盾纠纷后，如果情况紧急，出现突发状况要及时处置，先行调解，切实做到“调解工作走在激化前”，平息纷争，避免人身伤亡和财产损失事件的发生。

3、定期联络或召开联系会议。在跨省矛盾纠纷高发地区或多省的结合部的各人民调委会要定期联络或召开联系会议，特别是春节、植树节、清明节等重要节日前夕，要排查和通报各自掌握的情况，分析矛盾特点，商定案件调解方案。

(二)建立人民调解与行政调解、司法调解有机衔接的机制。跨省矛盾纠纷由于不在同一行政区域，要注意与行政调解、司法调解有机衔接，发挥各自的优势，有机地整合力量，避免各自为政，单兵作战。

1、建立人民调解与司法审判衔接机制。要创新“诉前必调”机制。建立“诉前必调”机制，目的在于使跨省矛盾纠纷双方的真实意见得到充分表达，互相妥协让步，使矛盾真正从根源上消除。人民调解委员会有必要在当地的人民法院设立“人民调解工作室”，力争通过调解平息涉及两个省或多个省的当事人的纷争。如果调解成功，当事人既可以要求人民法院出具民事调解书，也可以要求人民调解委员会主持制作人民调解协议书。

2、建立人民调解与行政调解相衔接的机制。一部分跨省矛盾纠纷案件有时也由不同区域的相邻两个行政机关共同调解。在此情况下，行政协调达成一致的跨省案件可以交由人民调委会主持当事人各方制作人民调解协议书，赋予法律效力。行政调解中涉及治安的案件或轻微的跨省刑事案件，如果双方当事人要求和解，公安机关也可以把调解达成一致的成果，通过人民调解委员会以人民调解协议书的形式固定下来，再由公安机关监督协议的履行。

(三)建立领导包案责任制。跨省矛盾纠纷由于涉及的面广、情况复杂，调解难度大，必须建立领导包案责任制。落实领导责任制可以从管理、组织和保障层面发挥应有的作用：

1、要建立协调和应急处理机制，畅通信息渠道，随时掌握、及时迅速传递跨省矛盾纠纷信息。

2、为人民调委会提供必要的经费。《人民调解法》第四条规定，人民调解不收取任何费用。政府要按照上述法律第六条规定，切实把人民调解委员会的必要经费列入当地的财政预算，并根据财力状况逐步增加，足额保障。要落实人民调解员的奖励措施，落实优抚待遇，充分发挥人民调解员的积极性。

3、对人民调解员定期培训。要组织人民调解员学习调解的新方法和技巧，通过观摩活动，评阅人民法院的民事调解书和人民调解委员会制作的调解协议书及相关图表制作，全面提高人民调解员的政治和业务素质，提高化解复杂多变的跨省矛盾纠纷的能力。

4、组织开展“送法进万家”活动。作为指导人民调解工作的司法行政机关要发挥法制宣传教育的职能作用，结合当前正在开展的“六五”普法活动，增强公民学法、用法、守法的观念。教育广大民众按照尊重历史、面对现实和互利互让、共谋发展的原则解决跨省矛盾纠纷。另外，在矛盾纠纷高发的省际结合部，组织开展一些有益的文娱活动，组织互相走访，加强沟通，密切和融洽各方面关系，增强团结。

5、定期督促、检查、指导人民调解委员会化解跨省矛盾纠纷工作。要督促各调委会认真做好跨省纠纷的排查工作，并根据情况的变化，协助人民调委会制定和适时修正调解方案，限期化解跨省矛盾纠纷，保一方平安。

(责任编辑 张文静)