从政府本位到社会本位:社会管理体制变革的新分析框架

□ 童志锋 郁建兴

从政府本位到社会本位:社会管理体制变革的新分析框架

□ 童志锋 郁建兴*

社会管理体制变革的基本路径是从政府本位走向社会本位,当前我国正处于这一变革的中间阶段,即“迈向社会本位”阶段。这一阶段会遇到诸多现实问题,如政府与社会地位的不平等、社会组织的制度环境差强人意。只有更加注重政府、社会组织、公众之间的合作治理,更加注重社会管理的服务型、自主性与规范性,才能更好地迈向社会本位的社会管理。

社会管理;社会管理体制;政府本位;社会本位

随着改革的不断深入,政府在社会管理中遇到的问题与难题越来越多。2002年党的十六大以来,中央开始谋划社会管理体制改革。十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度,明确提出要“深入研究社会管理规律,完善社会管理体系和政策法规,整合社会管理资源,建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。十六届六中全会通过的《中共中央关于加强构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》从建设服务型政府、推进社区建设、健全社会组织、统筹协调各方面利益、完善应急管理机制、加强社会治安综合治理、加强国家安全和国防建设等七个方面对完善社会管理的内容进行了详细论述。十七大报告又进一步对社会管理格局进行了强调。

近年来,“社会管理”、“社会管理体制”逐渐成为最受关注的热点问题之一。社会管理,主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行规范、协调、服务的过程。社会管理体制是关于国家和社会组织如何确立社会管理中的地位作用、相互关系以及运行方式等方面的体系和制度。

随着改革的不断深化,我们需要不断总结社会管理体制的理论与实践创新,以更好地服务于和谐社会建设。我们同样需要把握社会管理体制改革的方向,以进一步推进社会管理体制创新。

一、文献回顾与分析框架

关于社会管理体制变革的路径,目前有几种代表性的说法:一是政府的社会管理模式,强调以政府为主导对社会进行管制(或政府对社会事务进行规范和管理)。正如有学者所指出,“在当前中国,由于政府是社会管理的主导性主体,社会管理体制也被等同于政府社会管理体制”。①何增科主编:《社会管理与社会体制》,中国社会出版社2008年版,第8页。有学者认为,社会管理是指“国家通过自己的权力机关或授权部门依据一定的规则,对社会生活方方面面的干预、协调、调节、控制的行为”。①李文良《:中国政府职能转变问题报告》,中国发展出版社,2003年。二是社会管理的多元化治理体制,它不仅强调政府的社会管理,也强调社会的自主管理。这一说法已为学术界广为接受。如有学者指出,“社会管理的主体不仅局限于政府部门,而且还包括许多非政府部门的参与”。②邓伟志主编《:创新社会管理体制》,上海社会科学院出版社2008年版,第4-5页。三是社会权利导向的社会管理体制。它以治理理论为基础,认为社会权利是社会治理中最核心的内涵,因此迈向社会权利导向的社会管理体制才是未来的改革方向。它强调要在社会管理的制度建设、机制完善、资源调配、人员培养等方面,坚持社会权利的普及化,赋权给社会个体和社会组织,构建社会治理的新框架,提高政府的管理能力。③杨雪冬《:走向社会权利导向的社会管理体制》《,华中师范大学学报》(人文社会科学版)2010年第1期。

上述三种说法各有特点。前两种侧重于从社会管理主体的角度总结,第三种则从社会管理核心内涵的角度阐述。它们对进一步研究社会管理体制具有重要的启发意义。但是,单纯从社会管理主体或内涵视角都无法整体把握社会管理体制的变革。我们试图从社会管理的主体、方式、角色、手段等综合视角分析社会管理体制变革。基于此,本文将尝试运用政府本位与社会本位等概念分析中国社会管理体制的变革。

在公共管理模式研究中,陈庆云等学者从主体间关系以及各主体所承担的角色(作用)视角出发,把公共管理分为“政府管理”和“社会治理”两个阶段。前者指以政府为本位、民众和非政府公共组织依附于政府的政府管理模式。后者指以社会为本位,政府、民众和非政府公共组织平等合作的社会治理模式。用形象的语言来表述,前一模式是父子关系,而后一模式则是兄弟关系。④陈庆云等《:公共管理理论研究:概念、视角与模式》《,中国行政管理》2005年第3期。受其启发,我们提出了政府本位与社会本位的社会管理体制的概念。当然,在内涵方面,我们进行了深化。

政府本位指政府在社会管理中具有绝对权力、其他社会管理主体依附于国家,以统治的方式运行的社会管理体制。政府本位的社会管理体制的主要特征是:(1)政府本位是一元化的政府管理。也就是说,政府在社会管理中具有绝对权力,其他社会管理主体或者没有生存的空间,或者处于依附状态。(2)政府本位是运用行政管制方式为主的管理。管制意味着主管方和被管方地位的严重不平等,行政管制意味着政府把社会仅仅当作被监管的对象。(3)政府本位是政府运用单一行政干预手段的管理。

社会本位是指社会组织在社会管理中居于主导位置,政府、社会组织和公众平等合作,以治理的方式运行的社会管理体制。社会本位的社会管理体制的主要特征是:(1)社会本位更加强调自我管理。强调社会自我管理,并不意味着要完全撇开政府。政府是社会规则的制订者,维持基本的社会秩序。(2)社会本位意味着合作治理。合作治理首先是一种多元化的治理,其次,合作治理强调社会管理主体之间的平等协商关系。(3)社会本位是以公共服务为主的管理。管理就是服务,公共服务既包括政府的公共服务,也包括社会组织的公共服务。(4)社会本位是综合运用行政、市场等多元手段的规范化管理,区别于单一的行政干预。社会本位更强调契约精神,法治理念。(5)社会本位以公民权利为核心。只有尊重公民权利,才可能真正实现社会本位的管理。尊重公民权利,公民社会管理的自发性、创造性和能动性才能更好地被激发出来。

政府本位与社会本位是一种理念模式,但它们也具有现实基础。从政府本位到社会本位是我们分析社会管理体制变革的整体框架。它是一个不断发展的过程。既然是一个过程,就有中间阶段。中间阶段是一个在实践中不断成长与发展的阶段,具有复杂性与丰富性。我们把这个中间阶段统称为“迈向社会本位”的社会管理。中国社会管理体制的变革过程深刻地显示这一点。

二、迈向社会本位:历史与逻辑

根据社会管理体制变革的路径,我们大体可以把自1949年以来的社会管理体制划分为政府本位和迈向社会本位两个阶段。

(1)1949-1978年是社会管理体制的政府本位阶段。这个阶段可以用总体性社会概念予以分析,也就是说“国家几乎垄断着全部重要资源。这种资源不仅包括物质财富,也包括人们生存和发展的机会(其中最重要的是就业机会)及信息资源。以这种垄断为基础,国家对几乎全部的社会生活实行着严格的全面的控制。同时,对任何相对独立于国家之外的社会力量,要么予以抑制,要么使之成为国家机构的一部分”①孙立平等《:改革以来中国社会结构的变迁》《,中国社会科学》1994年第2期。。在这一阶段,国家通过单位体制对社会、个人进行全方位的,一元化的管制。国家是社会管理的唯一主体。所谓单位体制是指个人归属于单位,而单位成为国家对社会进行直接行政管理的组织手段和基本环节。一切微观社会组织都是单位。控制和调节整个社会运转的中枢系统由与党的组织系统密切结合的国家行政组织构成。②路风《:单位:一种特殊的社会组织形式》《,中国社会科学》1989年第1期。在城市基层社会管理中,街居制作为单位制的补充,而在农村基层社会管理中,基本形成了“议行合一、政社合一”的人民公社体制。它们与依靠政治—身份来划分的阶级分类体制并辅之以运动式、批斗式的政治管理方式,作为党和政府的传送带的群团组织,城乡分割限制人口自由流动的户籍制度等共同构成了当时的社会管理体系。此一阶段,政治体制高度集权,经济体制高度计划,社会丧失活力,个人的自由与权利缺失。

(2)1978-1992年是政府本位的社会管理体制延续与解体阶段。1978年,我国开始改革开放,国家实现了从“阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”的转变。从社会管理的特征分析,这一时期出现了如下几个方面的重要变化:一是单位制仍然存续,但单一的政府管理体制受到了冲击。“原来由行政级别和身份等级决定的等级式社会分化逐渐变成一种由类属和单位边界决定的团块式分化”③孙立平等《:改革以来中国社会结构的变迁》《,中国社会科学》1994年第2期。,这说明单位制仍然延续,但由于各类社会主体(政府、组织、公民)的自主权扩大,利益明确化,政府作为唯一的社会管理主体也受到了冲击。二是社会管理的高度集权体制逐渐弱化。“改革开放的过程是一个放权让利调动各方积极性的过程,向地方放权、向企业放权的过程使各级地方政府和国有企业赢得了自主权和积极性,高度集权的政治体制逐步为适度行政性分权的政治和行政体制所取代,政治和经济逐步分开,私人经济部门在公共部门旁边成长起来”④何增科《:我国社会管理体制的现状分析》《,甘肃行政学院学报》2009年第4期。。三是行政性管理弱化,契约型管理强化。在这一阶段,高度政治化的农村人民公社体制解体,城乡分割的户籍制度开始松动,建立在法制化契约基础上的社会整合管理方式逐渐强化。政治—身份性阶级分类体制先后解体,运动式、批斗式的管理方式被新的法制化管理方式所取代。

(3)1992-2002年是迈向社会本位的社会管理体制萌发的阶段。1992年,邓小平发表南方谈话,明确指出市场与计划都只是经济发展的手段,中国市场化改革开始加速。从社会管理的角度,此一阶段存在如下几个方面的特征:一是政治、市场、公民社会加快分离。公民社会逐渐从政治国家中分离出来,并成为一种独立的力量开始发挥作用。改革开放后,商会、行业组织、各类协会、学会等社会组织首先得到了发展,但很多社会组织的独立性不够。党的十四大之后,公民社会组织的自主性、独立性不断加强。有学者指出,中国的市场化改革促发并推进了公民社会的成长。例如,大量的国际性社会组织的出现,都是政府为了应对国际公民社会而设置的。⑤康晓光《:权力的转移:转型时期中国权力格局的变迁》,浙江人民出版社,1999年版。可以看到,1992年后,政治、市场、公民社会加快分离,单位制加速弱化,多元化社会管理体制萌发。但是,“已经分化出来的部分社会管理功能受国家行政体制的影响,还有明显的行政化倾向”⑥姚华平《:我国社会管理体制改革30年》《,社会主义研究》2009年第6期。。二是基层社会管理体制出现新的气象。在城市基层社会管理方面,继单位制、街居制之后,社区制日益显得重要。社区制的发展与自由资源流动紧密联系在一起,在总体性社会中,资源流动的空间被完全压缩,而市场化改革后,中国从一个低流动社会逐渐转向高流动社会,体现在社区管理中,人员的流动明显加快。而单位制、街居制的管理方式在面对高流动社会时日益显得捉襟见肘。社区建设在此一阶段受到国家的关注。而在乡村基层社会管理中,村民自治开始走上了规范化管理的道路。

(4)2002年党的十六大以来是社会本位的体制的自觉构建阶段。改革开放以来,中国的经济持续增长,取得了举世瞩目的成就。相对来说,社会管理的落后性显现出来,这也是导致社会矛盾丛生的重要原因。中央政府开始自觉推动社会管理体制的构建。这一阶段的总体特征是明确了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。党的十六届四中全会、十六届六中全会、十七大报告都从构建社会主义和谐社会的高度,从不同的角度对此进行了阐发。这一阶段的主要特征是:一是相对于政治与市场的独立的社会领域基本形成,社会自我管理受到重视。2002年底,全国共有各类民间组织24.4万个,其中社会团体13.3万个,民办非企业单位11.1万个。①参见中国民政部网站,2009年《民政事业发展统计报告》。截至2010年第三季度,全国共有各类民间组织43.5万个,其中社会团体24.1万,民办非企业单位19.2万,基金会1977个。近八年累计增长了78.3%。②参见中国民政部网站,2010年第3季度《民政事业统计季报》。而未经民政部门登记的民间组织数量更大。这表明社会领域已经发生了深刻变化,社会自我管理成为时代选择。二是社会管理的规范化法制化明显强化。“尽管迄今为止社会组织相关的法制建设和监管体制等方面都还存在许多问题,但历史地看一个不可否认的事实是:社会组织相关的法律法规建设等制度构建正在逐步完善起来,各级政府都在积极探索和推进有关分类管理、统一监管、政府采购服务等制度化的政策措施。”③王名《:走向公民社会:我国社会组织发展的历史及趋势》《,吉林大学社会科学学报》2009年第5期。以社会组织管理为例,1989年《社会团体管理条例》(1998年修订)、1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》、2004年《基金会管理条例》等条例相继颁布,标志着社会组织管理法律法规体系基本形成,社会管理逐步走向法制化与规范化。三是服务型政府的建设越来越被重视。2004年温家宝总理第一次正式提出服务型政府的改革目标。2005年政府工作报告确认了以服务型政府为改革目标。2006年10月十六届六中全会提出建设服务型政府必须强化社会管理和公共服务职能。2007年10月十七大将建设服务型政府作为行政管理体制改革的目标。2008年2月胡锦涛在中央政治局集体学习时系统阐述了服务型政府的内涵。

以上种种表明,可以用从政府本位到社会本位来初步概括中国社会管理体制的变革过程。改革开放之后,迈向社会本位也成为了现实选择。总体而言,建国60年来,中国的社会管理体制正在逐步实现着从政府本位到社会本位的转型。其特征如下:(1)社会管理主体从一元化到多元化。改革开放前的中国是一个总体性社会,国家与社会同构,资源与权力高度集中。这是一种一元化的社会管理方式,所有的权力都集中在唯一的权力机构,即国家。改革开放后,资源流动的空间在逐渐增大,市场组织和社会组织先后从政治国家中分离出来,并正在发挥日益重要的作用。公民的自主性明显增强。至此,各级党组织、各级政府、各类社会组织和公民为主体的多元社会管理格局开始形成。(2)社会管理方式从集权到分权。改革开放前,由于实行一元化的社会管理,国家是高度集权的。国家几乎控制了社会领域的一切资源。改革开放后,社会组织逐渐成为重要领域,并形成了自己的运行体制。政社分离后,伴随的是权力的分化。20世纪80年代逐渐推行的农村基层村民自治与城市基层居民自治,是基层民主的突破,也是国家向社会分权的方式。20世纪90年代,行业管理组织承担了一些原有的政府部门的职能,开启了行业组织自治的道路。20世纪90年代中后期,大量民间组织开始出现,民间组织参与社会管理取得新的进展。(3)社会管理角色从管制到服务。“政府管理的直接目的是规范社会的政治生活,维护公民的各项合法权利。它既是对公民政治行为的一种约束,又是对公民权益的一种保障。因此,政府管理既是一种管制,又是一种服务。”④俞可平《:中国治理变迁30年(1978-2008)》《,吉林大学社会科学学报》2008年第3期。改革开放前,社会管理的一元化和高度集权,形成了只有政府对于公民政治社会行为约束的管制型政府。改革开放以来,单一的政府管制社会已经不能适应政治社会生活的发展,社会管理中的社会服务内涵被广泛挖掘。2005年的《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府的目标,并且提出了相应的措施。社会管理体制变革的总趋势,是管制的成分正在减少,而服务的比重日益增多。(4)社会管理手段从人治到法治。改革开放前,国家高度集权的体制必然导致权力难以受到有效的监督,这也导致了社会管理的人治化。改革开放后,“依法治国”成为国家的基本国策,大量的法律法规得以颁布。“法治国家”成为全社会人民的共同理想与目标。在社会管理领域,政府不断强调运用法律手段对社会组织和公民进行管理。社会管理的法律法规不断修订与完善。

三、迈向社会本位:理论与实践

社会管理是一个全球议题,西方社会管理理论及其中国实践都启示我们:迈向社会本位的社会管理体制是大势所趋。

从传统社会到现代社会,政府社会管理实现了从家长制或世袭制到官僚制的转变。官僚制是韦伯理解现代社会的核心概念。它是以行政效率为目标的一种科学、理性的现代行政管理体制。官僚制的基本特征是:权力集中、层级分明;官员照章办事、循规蹈矩;官员行为标准化,非人格化;运用相对固定的行政程序来实现既定目标。在官僚制中,政府与社会作为管理者与被管理者的角色泾渭分明。

官僚制一方面提高了政府的理性与效率,另一方面也存在诸多缺陷。首先,传统官僚制理论认为存在一个绝对的权力中心,它能通过与市场交易性质不同的公共行政体制输送服务,以纠正市场在公共经济中的失灵,这本身是值得怀疑的。其次,传统官僚制把纵向的等级命令结构和横向的专业分工体系融合起来,试图实现其精密化、高效率管理,但它也容易产生“目标置换”,使官僚制行为及其规则置于目标之上。第三,传统官僚制中“非人格化”的程序、规则不仅压抑了公务员的主动性、创造性,也会导致公共服务缺乏感情、公正等价值支撑而蜕化成纯粹的功能性交易。

因此,一些学者提出,传统官僚制要引入企业家精神进行彻底改造,政府的核心工作是分配公共物品、公共服务、维持生活的最低收入以及为市场、私人部门提供活动规则。这就要求在政府管理中推行绩效管理、强调顾客至上与服务意识、引进竞争与市场机制的改革运动,等等。这些构成了新公共管理理论及其运动的核心主张。

但新公共管理理论同样受到了质疑与批评。首先,新公共管理理论的出发点是公共选择理论,把“经济人”假设引入到公共领域。但人的动机是非常复杂的,既有理性,也有非理性的一面。因此,必须要澄清理论的适用范围。其次,把企业管理经验引入公共领域也存在局限,尤其是过度强调市场机制,会抹杀公共领域的责任性、公平性,也可能背离公共部门的社会价值。

对公共管理理论的批评和反思使得人们认识到价值因素的重要性,20世纪90年代,强调多元权力主体并存、多向度运作,强调平等、合作、协商、共识的治理理论兴起。

全球治理委员会给治理所下的定义是:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。①全球治理委员会《:我们的全球伙伴关系》,牛津大学出版社,1995年。治理反映了一种新的国家与社会关系。它体现了政府失败和市场失灵都可能出现的情势下人们探讨政府与市场、社会之间有效合作的新路径。“治理理论不仅追问公共管理中的管理性问题,还追问特定政治和社会背景下的利益分配问题;它所追求的不仅仅是经济、效益和效率,合法性、民主和公正等也是它的关注点;它强调的改革途径不仅仅是在公共部门引入竞争机制,而且强调在公共性日益式微的今天,建立合作机制的重要性。”②郁建兴等《:在参与中成长的中国公民社会——基于浙江温州商会的研究》,浙江大学出版社2008年版,第14页。俞可平认为,随着公民社会组织的发展壮大,由公民社会组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程,便不再是统治,而是治理。在统治中,国家占据权威位置,它的权力运行方向是自上而下的,它运用政府的政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理是一个上下互动的管理过程,它主要通过协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理,其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威,而是合作网络的权威,其权力向度是多元的、相互的而不是单一的和自上而下的。①俞可平《:引论:治理和善治》,载俞可平主编《:治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版,第6页。

从官僚制到社会治理,国家与社会的关系发生了巨大变化,后者更加强调国家与社会合作与协商,强调公共服务的理念和权利为本的意识,这也是社会本位的社会管理体制的应有之义。

那么,在社会管理体制的实践领域,迈向社会本位是否也是同样的选择路径呢?我们以社团管理体制、城市基层社会管理体制为例,对此进行分析。

社团管理是社会管理体系中的重要组成部分。从社团管理体制变革的角度分析,从政府本位到社会本位是其发展方向。如有学者明确提出从政府选择到社会选择是其基本路径。从中华人民共和国成立以来,中国的社团主要在政府选择模式下运作。社团活动的运作方式、活动目标、人员构成等都带有明显的政府选择特征。政府选择是指社团的成立、活动和注销过程完全由政府主管部门决定,虽然主管部门对社团具有绝对的领导权,但是主管部门关于社团的决定并不是任意做出的,而是各种相关力量交互作用等结果。政府选择的基本过程描述了这种相互作用。社会选择是社团发展的趋势,随着中国社团、特别是体制外社团的发展,政府选择必然会转向社会选择,这是因为体制外社团由于自身较好的效率和效果产生示范效应,随着政府职能的转变,政府逐渐会把一些职能交给社团,而这些管理良好的体制外社团无疑有着强大的竞争优势,最终由于其对公众的吸引力等因素,取得主导地位。②王名等《:中国社团改革:从政府选择到社会选择》,社会科学文献出版社2001年版;王名《:走向公民社会:我国社会组织发展的历史及趋势》《,吉林大学社会科学学报》2009年第5期。

城市基层社会管理也是社会管理体系的重要组成部分。大量证据表明,从政府本位到社会本位是其变革路径。政府本位具体为单位制,而社会本位则具体为社区制。从单位制到社区制是目前中国城市基层社会管理体制变革的方向。

1949年以后,我国在城市基层社会逐步形成了以单位制为主、街居制为辅的管理体制。国家通过单位这一组织形式管理职工,通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等,从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合,达到了社会稳定和巩固政权的目的。但是,在我国经济转轨和社会转型之后,单位制逐渐被打破,单位管理模式趋于失效。街居制也由于基层社会的巨大变化而面临很多的现实难题,在管理上陷入困境。因此,城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的问题和各种矛盾,承担起重新整合社会的功能。而社区制是对单位制、街居制的一种超越和重整。它具有三大优势:一是从管理理念上来说,面向全体居民,以居民为主,以人为本,变管理为服务。二是从管理形式上来说,从强调行政控制到强调居民参与。三是从管理目标来说,改变政府管理的唯一主体地位,加强政府与社区的合作,实现善治。③参见陈伟东《:城市基层社会管理体制变迁:单位管理模式转向社区治理模式》《,理论月刊》2000年第12期;郭虹《:从单位到社区——社会管理体制的变革》《,经济社会体制》2002年第1期;何海兵《:我国城市基层社会管理体制变迁:从单位制、街居制到社区制》《,管理世界》2003年第6期。

李慧凤的研究进一步推动了城市基层社会管理体制研究,她从公民社会成长与政府职能转变两个维度构建了四个模式的分析框架,即国家控制社会模式、社会参与国家模式、国家社会合作模式和国家社会共生模式。这一分析模式本身就暗含着城市基层社会管理体制的变革方向,即从国家控制社会到国家与社会共生模式的转型。她的结论也说明了这一点。她指出我国社区发展的方向是“在社区发展参与式的合作治理模式,推进政府与各种社会组织、公民之间的合作互动,进一步调动居民的参与热情,使其真正成为公共事务管理的主体”④李慧凤《:社区治理与社会管理体制创新——基于宁波市社区案例》《,公共管理学报》2010年第1期。。

无论是社团管理体制的政府选择到社会选择,还是城市基层社会管理体制从单位制向社区制的演进,都是在社会管理体制变革方面从政府本位到社会本位的具体实践。

四、迈向社会本位:理论的局限和现实的丰富

在社会治理概念被广泛使用的同时,我们必须清醒意识到治理也存在失败的可能。“与市民社会各种机构体制之间的矛盾和紧张关系,连接公、私、志愿部门的组织未尽完善都可能导致治理失败。领导者的失误、关键性的伙伴在时间进度和空间范围上的意见不一以及社会冲突的深度,都能给治理播下失败的种子。为求正确了解国家统治中的这个新领域,关于治理失败的概念是必须很好掌握的。”①斯托克《:作为理论的治理:五个论点》,载俞可平主编《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年,第46-47页。

治理理论的兴起原本是为了克服政府失败和市场失灵。对于政府失败的通常解释是:(1)市场存在信息扭曲和不完备,公共部门也面临着同样的问题;(2)官员没有足够的动力去设计、实施符合公共利益的政策;(3)对私人部门的反应难以预期。②斯蒂格利茨《:经济学》,中国人民大学出版社1997年,第503-505页。但是,第三部门同样会出现失败,如效率低下、贪污腐败等。为了应对这种失败,国家的力量又被重新强调,国家需要通过规则对社会进行制衡。但问题是,“端坐在‘元治理’者位置上的政府照旧不能克服信息不完备和扭曲、难以预期私人部门或者非政府组织的反应等固有的困境。作为唯一治理者时曾经失败的政府,在对治理机制开启、关闭、调整和另行建制时,其固有局限不会因为它成为了元治理者而消失。”③王诗宗《:治理理论的内在矛盾及其出路》《,哲学研究》2008年第2期。也就是说,不可治理性是治理理论自身无法自圆其说的一个问题。此外,“治理主体之间的不协调和责任界限模糊也将加剧人们的无奈——至少政府会受到清晰程序和规则的有力制约,而其他治理者无论在能力上还是德性上都未必强于政府,却又较少需要为行动的后果负责。更进一步看,治理理论对于传统公共行政的基础——科层制的态度也十分矛盾:一方面强烈批判科层制,另一方面又将科层制当作治理体系的核心和唯一稳定的部分。”④同上。

在中国语境中,治理理论的局限性也同样需要关注。有学者指出,“治理”离不开两个前提:一是成熟的多元管理主体的存在以及它们之间的伙伴关系;二是民主、协作和妥协的精神。而中国缺少成熟的多元治理主体,现存的党政一元化政治结构制约并将长期制约多元主体的独立成长,由此,在现阶段能够实施的至多是中国式的治理,既在一元化结构的框架下培育社会组织,发挥其在社会公共事务管理中的作用。⑤藏志军《:“治理”:乌托邦还是现实?》《,理论文萃》2003年第4期。

牟泽雄：在书法展览的作用下，当代书法创作追求视觉效果就显得极其重要。可视性取代了可读性，精心设计取代了自然书写。有的书家在展览中的作品感觉书写水准很高，但现场书写的水平却非常一般。但在古人那里，意随文生，“我书意造本无法，点画信手烦推求”却是最基本的常识。你如何看待书写性，如何看待展览所带来的这一问题？

社会治理的局限性让我们意识到在迈向社会本位的社会管理体制过程中,各个社会管理主体之间的关系是复杂的。

首先,不同于西方公民社会理论中所强调的“社会对抗国家”的理论范式,在中国,国家与社会之间的关系并不是泾渭分明的,往往是“你中有我,我中有你”。很多学者都在这个方面进行过论述。如孙炳耀提出了中国社团的“官民二重性”问题⑥孙炳耀《:中国社会团体官民二重性问题》《,中国社会科学季刊》1994年,总第6期。。陈佩华(Anita Chan)在对中国工会与其他社团的研究的基础上指出目前中国的国家与社会关系是法团主义模式。她认为中国的工会和其他社会团体一样,是在“权威式的或国家化的组合制度”下运转。⑦陈佩华《:革命乎?组织主义乎?——工人及工会在后毛泽东时代》《,当代中国研究》1994年第4期;安戈、陈佩华《:中国、组合主义及东亚模式》《,战略与管理》2001年第1期。王信贤引入彼得·伊文思(Peter Evans)“镶嵌的自主性”理论,指出中国的民间组织“一方面必须想办法镶嵌进政府关系以及国际非政府组织(ING O)所编织出的资源网络中,另一方面却又必须维持其自主性”⑧王信贤《:争辩中的中国社会组织研究“:国家—社会”关系的视角》,(中国台湾)韦伯文化国际出版有限公司2006年版,第38-45页。。总之,中国公民社会具有二重性。由于国家对于社会组织的控制仍然较为严格,自主性和镶嵌性仍然会在较长时间内持续。但是,即使如此,从社会转型的趋势分析,社会管理的社会性、自主性日益强化。当然,我们也要意识到社会本位模式在具体应用中的局限性。

其次,强调迈向社会本位是一种趋势,并不意味着在社会管理中完全忽视或者消除国家的作用与影响。社会本位并不代表无政府状态的社会的完全自治,而是强调国家与社会的平等协商合作。换言之,国家只是整个复杂系统中的一元,私人企业、非营利组织与国家处于对等地位。在中国社会管理中,既存在政府越位、错位的问题,也存在政府缺位的问题。如在灾害救助中,政府对于接受社会捐助的基金会进行了严格的限定,绝大多数合法的基金会也只能通过指定的基金会向灾区提供援助。而有些受灾的地方政府部门甚至要求基金会把社会捐助资金统一划拨到政府指定帐号,由政府统筹安排。此类问题,政府存在错位与越位,大量合法基金会被剥夺了接受社会捐助的合法权利,基金会也无法履行捐助人的意愿,独立运作捐助项目。在社会管理领域,政府缺位问题可能更为突出。如在1985-2002年,受国企改革的影响,医疗机构逐渐市场化,一些地方公开拍卖、出售乡镇卫生院和地方的国有医院,其直接后果是政府卫生支出占财政支出比重不断下降。1996年为5.82%,1998年为5.46%,2000年为4.47%,到2002年降到了4.12。①黄燕芬、林帆《:中国公共支出结构的发展和变化》,载汝信、陆学艺等主编《:2010年中国社会形势分析与预测》,社会科学文献出版社2009年版,第266页。在医疗卫生领域,政府严重缺位。2003年的“非典”事件集中暴露了我国卫生领域的问题,引起了政府对公共卫生的高度关注,国家才开始较大幅度增加医疗卫生领域的投入。

再次,如何在独特公民社会二重性的背景之下,实现政府社会管理与社会自治的良性互动是迈向社会本位的过程中亟待解决的问题。这要求政府加大对社会组织服务的购买力度,创新社会组织培育体制;明确政府与社会组织角色定位与合作规则,建立双方冲突协调机制和服务引导机制;积极引进智力资源,建立政府与社会组织合作的顾问机制,为社会组织参与社会管理和公共服务提供专业支持。在地方社会管理实践中,一些政府积极探索与社会组织良性互动。如浙江宁波海曙区在社会管理体制创新实践表明,政府通过优化社会管理的主体结构,激发社会力量的参与激情,搭建社会管理的互动网络,整合社会资源,提高了社会管理水平,创新了社会管理格局。②郁建兴、吴玉霞《:社会管理体制创新与服务型政府建设——基于浙江省宁波市海曙区的研究》《,当代中国政治研究报告》第7辑,社会科学文献出版社,2009年。

五、结论与讨论

在社会管理体制变革中,各地都在进行积极探索。在肯定其社会管理体制创新的同时,我们同样不应该回避这些问题。

(1)政府和社会组织还没有实现平等的合作。在形式上,多元化与分权化等社会本位模式的理念已经被广为接受。但是在具体实践中,政府与社会组织之间还未能达致平等。政府还是习惯性的把社会组织当作依附,习惯于通过行政手段直接监督管理社会组织,习惯于居高临下的对社会组织进行干预。两者之间没能建立平等对话的伙伴关系。政府和社会组织之间的地位是不对等的,政府居于中心位置,而社会组织处于边缘位置。

(2)社会组织成长面临的困境制约了其更好地参与社会管理。由于制度和社会原因,社会组织的发展还面临诸多的困境:一是“注册困境”,即“无论是注册登记制度还是分级管理制度和非竞争性原则,都使得社会组织独立自主发展非常困难”;二是“筹资困境”,即“社会组织的发展缺乏必要的财力物力资源支持”;三是“人力资源困境”,即“社会组织的发展还面临人才和人员待遇问题的压力”;四是“信任困境”,即“社会组织的发展还面临来自政府和社会的信任与合作缺乏的困境”。这些外部环境问题又影响了社会组织的内部问题,如社会组织内部治理不规范,社会组织负责人公民社会理念、公益活动积极性和能力明显不足等。③陆学艺主编《:当代中国社会结构》,社会科学文献出版社2010年版,第369-371页。社会组织面临的困境已经制约了社会的自我管理。改革开放30多年来,中国社会管理体制正实现着从政府本位到社会本位的伟大变革,在迈向社会本位的过程中,当然会遇到困难,也可能会遇到挫折,但历史与逻辑、理论与实践都昭示我们,迈向社会本位是一种趋势,符合中国社会发展根本方向。那么,我们如何才能在实践中创新出更好的社会管理体制呢?

(1)更加注重政府、社会组织、公民之间的合作治理。有学者指出,80年代以来,已经形成了三种既有逻辑联系又有所不同的社会治理模式,分别是参与治理、社会自治和合作治理。参与治理是在民主行政的理想追求中出现的,但参与治理的中心—边缘结构决定了它依然是一种包含着治理主体不平等内涵的治理模式,社会自治是在非政府组织以及其他社会自治力量的成长中展现出来的,而合作治理则是社会自治力量成长的必然结果。因为合作治理“从根本上排除了任何政府中心主义的取向,不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向,也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向。合作治理理论把社会自我治理这一新兴现象放在与政府平等合作的位置上来加以考察”①张康之《:论参与治理、社会自治与合作治理》《,行政论坛》2008年第6期。。在社会管理体制转型中,参与治理已经有所实践,一些地方政府逐步放下了身段,开始通过政府购买服务、服务外包等方式有意识地培育社会组织,但是社会组织仍然处于从属地位,无法达致政府、社会组织、公民等治理主体之间的平等对话。走向社会本位的社会管理,合作治理是我们努力的方向。

(2)更加增强社会管理的服务性。政府的社会管理和公共服务职能是一体两面的,政府的社会管理职能强调政府的“产品输入”功能,强调的是对社会权利的收归方面;政府的公共服务职能强调政府的“产品输出”功能,强调是对社会的给予方面。②何增科主编《:社会管理与社会体制》,中国社会出版社2008年版,第49页。目前由于政府部门普遍存在重管制而轻服务的现象,这就导致了政府角色的缺位与错位。如果政府不树立服务的理念,就不可能实现政府、社会组织与公众之间的平等合作。只有定位好政府的角色,建设服务型政府,才能更好地迈向社会本位的社会管理。

(3)更加增强社会管理的社会自主性。社会管理有两层含义,一是政府对社会的管理,二是社会的自我管理。社会自主性强调的是第二层意思。之所以要专门强调社会自主性,是因为目前政府对于社会组织的干预仍然过多。要改变这一点,就需要政府逐步还权于社会,而更多履行公正的裁判者职能,有效地规范监督评估社会组织的发展与成长。

(4)更加增强社会管理的规范性。从人治社会到法治社会的转型是大势所趋。在社会管理体制变革过程中,由于传统社会中的集权、一元化管制思想仍然较为严重,这就导致了在社会管理过程中,按照长官意志、一把手意愿行事的风气严重。而一些政府领导人也习惯于拍脑袋决策,导致了社会管理政策的不连续性、碎片化。这些都不利于迈向社会本位的社会管理体制变革。尊重契约精神、法治理念是“社会本位”的应有之义。只有强化社会管理的契约性、规范性,才可能达致更好的社会管理。

综上所述,可以得出以下结论:一是我们可以用从政府本位到社会本位来概括我国的社会管理体制变革。它表明我国的社会自主性、独立性和自治性在不断增强。二是目前中国的社会管理体制处于从政府本位到社会本位的中间状态,可以用“迈向社会本位”予以概括。三是理论的局限性和中国实践的丰富性启示我们:“迈向社会本位”阶段的内涵丰富而复杂,政府既存在错位越位,也存在缺位问题,公民社会本身具有自主性与镶嵌性的双重特性。四是在中间阶段要面对诸多现实问题,如政府与社会地位的不平等、社会组织的制度环境差强人意。五是在社会管理体制转型过程中,我们要更加注重政府、社会组织、公众之间的合作治理,更加注重社会管理的服务型、自主性与规范性,从而迈向社会本位的社会管理。□

(责任编辑:严国萍)

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1007-9092(2011)01-0070-09

童志锋,浙江大学公共管理学院博士后、浙江财经学院副教授;郁建兴,浙江大学公共管理学院教授、副院长。主要研究方向为地方政府管理和创新、公民社会组织等。