社会养老保险:从“城乡全覆盖”到“城乡一体化”——以浙江省德清县为例

□ 储 倩 王小章

社会养老保险:从“城乡全覆盖”到“城乡一体化”
——以浙江省德清县为例

□ 储 倩 王小章*

2009年国家新农保《指导意见》出台后,德清作为试点,在全县范围内初步建构起“城乡全覆盖”的格局,进而向“城乡一体化”方向发展。与“全覆盖”注重覆盖面的广度不同,“一体化”更强调社会养老保险的“保障基本”、制度衔接、“自由选择”、分类享受,突出对“公平”与“自由”的兼顾。德清县的实践经验启示社会养老保险制度应当突出“保障基本”力度和效果,增强政府责任,加大政府财政投入力度,提高城乡双向流动性,渐进地实现社会养老保险制度城乡一体化。

社会养老保险;城乡全覆盖;城乡一体化;德清

2009年9月4日,国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点。探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度,实行社会统筹与个人账户相结合,与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套,保障农村居民老年基本生活。2009年9月,浙江省依据《指导意见》正式启动城乡居民社会养老保险体系建设。浙江省德清县在全县范围内按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则,在短短几个月时间里,初步构筑起了全覆盖的城乡居民社会养老保险体系。本文通过回顾社会养老保险制度从城乡二元格局到城乡全覆盖的变迁过程,在明确“城乡全覆盖”与“城乡一体化”的内涵与区别的基础上,立足于德清的实践经验,思考和展望了“城乡一体化”发展的可能途径。

一、从城乡二元格局到“城乡全覆盖”

中国社会养老保险制度在很长一段时间呈现城乡二元分立的状态。中国城镇居民的社会保险制度可以追溯到上个世纪50年代,新中国建立不久,开始了最初的社会保障体系的构建。1951年颁布《劳动保险条例》,覆盖国有和集体企业职工的伤残、死亡、疾病、养老、生育及供养直系亲属待遇等项目。劳动保险和土地改革,分别赢得了工人和农民群体对新生政权的合法性认同。20世纪80年代,随着改革开放全方位的开展,城镇社会养老保险制度也开始改革,随着一系列新法律法规、政策的颁布,至90年代逐步构建完成。

但农村地区社会养老保险制度的建立却远远落后于城镇。在新中国成立后30多年的时间中,农村的社会养老保险制度建设几乎是一片空白,一直到上世纪80年代中期,才开始蹒跚起步,但其后的发展一直举步维艰,在很长一段时间内没有实质性的进展。1991年6月,《县级农村社会养老保险基本方案》颁布,标志着农村养老保险制度开始建立,随后全国各地开展起俗称“老农保”的实施办法。但“老农保”政策缺乏合理的建制理念和制度设计,实践过程中问题之多超过了人们的预期。至上世纪末,中国农保事业基本处于停止状态,农村社会保障的格局并没有呈现实质性的变化,中国大部分农村地区普遍延续着以家庭保障为基础的农民自我保障的历史,部分经济较发达地区也只能通过商业保险的手段替代本应该普遍实施的社会养老保险。

但是,无论从规范性的立场讲,还是从经验性的角度看,社会养老保险所呈现的这种城乡二元状态都是不应、也不能长久持续下去的。从规范性的立场讲,改革的成果本该是全体公民共享,社会保障本该是全体公民的安全网。“对于政府来说,社会保障是其社会政策的一个基本内容,是体现其对于公民之责任和义务的一个重要方面;对于社会来说,一个合理有效的社会保障体系是社会稳定和谐的一个重要前提;对于社会成员个体来说,一个他可以有效诉求的社会保障体系则直接关系着他的生活质量、发展希望。”①王小章主编《:中国发达地区社会保障——来自浙江的报告》,浙江大学出版社2007年版,第1页。作为社会保障体系核心内容之一的社会养老保险不能只包容一部分公民,而将另一部分公民排斥在外。而从经验性的角度看,经过30年的改革开放,经历了市场经济洗礼的中国农村如今已发生了翻天覆地的变化,土地的养老保障功能已经弱化,社会观念越来越倾向于个体本位而非家庭本位,相应的代际关系也不再是传统社会中的代际关系,农村社会从整体上也已不复是出入相守、守望相助的“共同体”,再加上人口老龄化以及独生子女政策带来的扶养比的上升,所有这一切,都使得传统的家庭养老越来越难以为继。正是鉴于农村中传统的家庭养老越来越难以为继这一现实,同时基于对和谐社会建设所必须的公平正义的诉求和我国目前的经济、尤其是财政能力,2009年终于出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。新农保政策的颁布和在各地因地制宜的实施打开了我国农村社会养老保险的新局面,到2000年,不少经济相对发达地区率先实现了社会养老保险的“城乡全覆盖”,德清县即是其中之一。

二、城乡一体化的内涵

“城乡全覆盖”的概念强调的是从保障面上最大限度地涵盖参保人员,实现数量上的普及。目前,“全覆盖”已经为实际部门和学界所普遍接受。但“城乡全覆盖”不等于“城乡一体化”。

“城乡一体化”的概念可以追溯到19世纪中期恩格斯提出的“城乡融合”。在城市学领域,英国城市学家埃比尼泽·霍华德(Ebenezer Howard)率先提出“城乡一体化”的概念,其含意是指“自20世纪半期以来西方国家的一些制造业从原先的大都会中心向较小的聚落或尚未工业化地区转移,从而形成城市和乡村相混合的新型区域。”②陈光庭《:城乡一体化概念的历史渊源和界定》,http://www.bjpopss.gov.cn/bjpopss/cgjj/cgjj20021224.htm.zh在我国,“城乡一体化”一般意指打破长久以来形成的城乡二元结构,强调城市政治、经济、社会与乡村政治、经济、社会的相互渗透,互相融合。从这个角度理解,则社会养老保险制度的城乡一体化应是指制度上的城乡衔接、贯通与整合,把城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体来安排,消除城乡分隔与对立,最终实现社会养老保险体系的“城乡统筹、全民覆盖、制度衔接、选择自由、分类享受、保障基本”。由此,我们认为,对于社会养老保险的城乡一体化的内涵,应该从以下几个方面来理解:

1.“一体化”有别于“全覆盖”。如上所述,“全覆盖”侧重于覆盖面的广而全,单纯关注保障的外延,即人员数量的扩展,“全覆盖”完全可以建基在城乡居民身份分隔的基础上,因为它没有涉及保障的内涵和水平,以及在缴费和享受待遇水平互不相同的多种社会保险制度实际并存的情况下公民个人的自由选择权等等更深层次的问题。在实际存在多种社会养老保险制度,且各种制度之间在享受待遇水平上相差甚大的情况下,单纯“面”上的全覆盖,其象征意义远超过实际价值。而“一体化”则要求构建一个城乡有机融合的体系,在这个体系中,每个公民个体既可以享受到平等的、与社会发展水平和社会的承受能力相适应的“基本的”保障,同时在目前多种社会保险制度实际并存的情况下也具有最大限度的自由选择权。

2.“一体化”应该突出“保障基本”的规定。“保障基本”即对基本的享受待遇水平的规定,这种享受水平应不受城乡身份、地位的限制,并与参保者的缴费脱钩,无论参保与否、缴费如何,都能保证实现最低生活保障。社会保障之所以能够发展为社会政策的基本内容之一,就在于社会保障不是一种简单的出于道义和良心的救助,而应被视为一种政府责任和公民权益。政府实施保障制度的宗旨是为了通过这样的再分配途径维护社会公平,实现社会稳定而可持续发展。而“保障基本”无疑是维护生存权,检验底线公平与否的最根本性制度,因此,在整个城乡一体化体系中,必须突出“保障基本”的规定。

3.在中国目前,一体化并不意味着同一化或者说所有现有的社会保险制度立刻全面并轨,而是在承认各种实际差异的基础之上,构建一个具有自由选择权的体系。有些学者将城乡一体化视为与城镇企业职工基本养老保险制度并轨。我们认为,这不是对城乡一体化的正确理解。“保障基本”无疑彰显了“城乡一体化”对于公平的追求,但是,这并不意味着所有的公民都要被纳入一个单一的制度,完全可以在“保障基本”的前提下允许缴费和享受待遇互有区别的多种社会养老保险制度并存,特别是在我国目前城乡社会经济发展水平的不均衡、城市内部和农村内部的社会分化均很明显的情况下,更是如此。就此而言,我们今天对于一体化的追求必须建立在对于差异性和多元化的承认和尊重的基础之上。这里的关键是,每个公民个体在加入某种社会养老保险制度时,不是被动地被选择、被安排,而是主动自由地去选择和去安排,也就是说,特定的公民个体之参与何种制度,不是基于他的户籍身份,而是基于他自己根据自己的经济水平和其他发展水平而作出的理性选择。就此而言,“城乡一体化”还有肯定和尊重“自由”的一面。我们认为,这种自由选择权,也是城乡社会养老保险制度能够衔接整合的关键。

三、对德清县社会养老保险体系的分析

德清县位于浙江北部,是个典型的鱼米之乡,自1993年起八次跻身全国百强县,城乡统筹一体化更是走在全国前列。2009年新农保《指导意见》一出台,德清就结合原有基础,在很短的时间内构建起社会养老保险制度城乡全覆盖的格局,并且开始探索从“城乡全覆盖”到“城乡一体化”制度架构。①以下引用的德清社会养老保险具体各项规定均来源于《德清县人民政府关于印发德清县城乡居民社会养老保险实施办法的通知》中的《德清县城乡居民社会养老保险实施办法》,2010年1月1日起正式实施。

1.德清的“全覆盖”体现在最大限度地涵盖参保对象以及高参保率基础之上。德清县率先在钟管镇试点实施城乡居民养老保险制度,2009年7月1日,在试点的基础上,城乡居民养老保险在全县范围内正式进入缴费参保阶段,全县约13万城乡居民全部纳入到社会保障中。从试点至2009年底,参保重心为60周岁以上的老人的参保问题。2010年元月一日起《德清县城乡居民社会养老保险实施办法》(以下简称《实施办法》)正式实施。鉴于前一阶段60周岁以上老人的参保问题已基本解决,参保重心转向45—60周岁人员,城乡居民社会养老保险扩面工作开展顺利,参保率稳步上升,至2010年7月,参保者年龄跨度从27岁至105岁,参保率达96.9%,基本实现“全覆盖”②数据来源:浙江省德清县劳动和社会保障网,http://www.zjdeqing.lss.gov.cn/。

2.在“保障基本”方面,基础养老金的发放成为一大亮点。按照国家新农保的《指导意见》,养老保险的缴费原则和养老金领取做到了城乡统筹,兼顾个人、集体、政府三方投入。缴费包括个人缴费、集体补助和政府补贴。与缴费相对应的,参保人员养老金由养老基础金、个人账户养老金和缴费年限养老金三部分组成,支付终身。这里最值得一提的是基础养老金。新农保《指导意见》中规定,我国农民60周岁以后能享受到国家普惠式的养老金,中央确定的基础养老金标准为每人每月55元,德清县提高到每人每月60元。也就是说只要是参保人员,即使不缴费,年满60周岁以后每月能拿到60元的养老金。这对广大参保人员具有极大的吸引力,也是新农保参保率如此之高的重要原因。领取基础养老金与个人缴费脱钩是“保障基本”的关键所在,也是新农保的一大亮点。

3.在一定范围内实现“自由选择”的理念,城乡居民享有在不同制度间的自由选择和自由转换的权利,基本实现了各项制度的良性衔接。具体体现为两个方面:第一,新农保参保人员在个人缴费方面具有自由选择权,根据实际的经济水平拉开梯度。设立5个绝对额年缴费档次:第一档300元、第二档500元、第三档720元、第四档960元、第五档1440元。参保人员个人缴费原则上不低于该县上年度农村居民人均纯收入5%,自主选择档次按年缴费。若参保人员遇特殊情况需要变动的,可由本人提出申请。调高或调低档次的,只需变动调整之后的缴费额度即可。若因特殊原因中途中断缴费的,其个人账户也可以予以保留,并不间断计息。以后继续缴费的,中断缴费前后的个人账户储存额、缴费年限累积计算。允许选择续缴当期的缴费档次补缴中断期间的养老保险费,只是补缴中断的缴费年限不享受政府缴费补贴。第二,通过新农保与其他保险制度的转化和衔接政策,让那些已参保其他制度的人员在不损害其利益的前提下能够自由选择参保的类别,包括与原农村社会养老保险(即老农保)制度的衔接、与职工基本养老保险制度的衔接、与被征地农民基本生活保障制度的衔接、与原城乡居民养老保险制度的衔接以及与其他保障待遇的衔接。此外,德清社会养老保险体系对保险的异地转移也作出了明确规定:参加城乡居民社会养老保险的缴费人员跨县迁移时,可转移的将其城乡居民社会养老保险关系及个人账户储存额转到迁入地社保经办机构,按迁入地规定继续参保缴费并享受相应待遇。不能转移的,其个人账户储存额一次性退还给本人,同时终止城乡居民社会养老保险关系。这一系列具体的转化和衔接制度尽可能地吸纳各类型人员,对于参保人员而言,极大的提升了他们的积极性,赋予他们自由选择的权利,尽可能地避免了不公平现象,确保了他们的基本利益;对政府而言,尽可能减少其因制度衔接转换而出现的损失,降低了制度转换的成本,合理规避了新制度建立的风险,推进新制度的顺利实施。以规范化的制度安排基本实现了各项制度间的良性衔接,实际构成了对城乡二元结构的破冰。

4.政府责任明确,财政投入的增加。老农保强调的是养老的个人责任,国家责任缺位,新农保则强调了国家对农民老有所养承担的重要责任,明确了政府资金投入的原则要求。《实施办法》规定,社会统筹基金由政府财政提供,主要用于支付基础养老金、参保人个人缴费补贴、缴费年限养老金、复员退伍军人优待养老金、丧葬补助费及个人账户用完后的个人账户养老金等。县财政每年对按年正常缴费人员给予缴费补贴,补贴标准:第一档至第二档为每人每年30元,第三档至第五档为每人每年50元(包括办法实施前参保未享受待遇人员)。对重度残疾人、城乡低保户家庭等缴费困难群体,每年应缴纳的社会养老保险费按第一档标准由县财政定期给予2/3补贴;对家庭人均收入在低保标100%-150%之间的其他持证残疾人以及计划生育独生子女家庭伤病残、死亡和困难户等缴费困难群体,每年应缴纳的社会养老保险费按第一档标准由县财政定期给予1/2补贴。同时,政府缴费补贴标准根据本县经济社会发展水平适时调整。

四、对德清经验的几点思考与讨论

德清的社会养老保险制度已经达到“城乡全覆盖”的水平,正在向“城乡一体化”发展,广大农村居民平等享有改革开放成果的权利正在逐步得到回归,享受国家保障的权利正逐步得到制度上的保护。作为试点,德清经验更多的是一种尝试和探索,这也决定了它在未来的发展过程中还要不断接受实践检验,不断调整,不断完善。而着眼于迈向城乡一体化,同时联系德清社会养老保险制度的现状,我们认为,以下几个方面的工作还应该进一步强化。

1.在“保障基本”方面,有必要大幅度提高基础养老金。基础养老金成为社会养老保险制度中的一大亮点,按照新农保《指导意见》,我国农民60岁以后能享受到国家普惠式的养老金。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元,地方政府可根据实际情况提高基础养老金标准。德清规定的基础养老金为每人每月60元,这也是新农保建制后农民之所以积极参保的重要原因。与老农保完全采用个人账户,缴费基数低、集体补贴的制度设计相比,新农保基础养老金完全由国家财政全部承担,强调了国家责任,大大提高了参保人员的积极性。基础养老金是德清社会养老保险体系的一大突破。但实事求是地讲,这个数额相对德清的经济发展水平和人均消费水平而言严重偏低,远不能满足人均生活水平。

根据《2009年德清县国民经济和社会发展统计公报》,城镇居民人均消费性支出17598元,恩格尔系数为34.8;农村居民人均消费性支出8573元,恩格尔系数为35.2。按照这个数据计算,城镇居民仅食物支出平均水平为8748.37元,而农村居民仅食物支出平均水平就达3017.70元,远远高于基础养老金的720元。也就是说,如果仅仅依靠每人每月60元的基础养老金的农村老人,似乎温饱都成问题。此外,2009年德清县农村居民人均纯收入12002元,若按新农保中每年每人720元(每人每月60元)算,个人基础养老金补贴占人均纯收入的基础养老金替代率①养老金替代率是劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。养老金替代率的具体数值,通常是以某年度新退休人员的平均养老金除以同一年度在职职工的平均工资收入来获得。为6.00%,而2009年全国平均农村居民人均纯收入5153元,若按每人每年660元(每人每月55元)的基础养老金算,替代率为12.81%。德清的基础养老金绝对数额高于全国平均水平,而相对的基本养老保险替代率则还不到全国的一半,更是远远低于当前我国城镇职工基本养老保险不低于20%的基础养老金替代率。

若德清的基础养老金替代率要达到全国平均水平的12.81%,则基础养老金的数额每年每人需1537.46元,也就是每人每月的基础养老金需提高到每人每月128.12元。随之而来的问题是德清县政府财政是否有能力承担起这提高一倍的基础养老金。2009年德清全县实现国内生产总值202.4亿元,人均G DP达6928美元,财政总收入28.4亿元。2010年上半年实现生产总值111.9亿元,同比增长14.0%,比上年同期加快7.8个百分点。②资料来源德清县统计局,2010年德清县上半年G DP完成情况分析(2010.7.27),http://www.dqzc.gov.cn/tjj/showmain.asp?tid=1924德清农村现有60周岁以上老年人约6.5万,如果每人月给予128.12元的基础养老金补贴,每年共需9.99千万元,根据国家规定,中央财政补贴50%,实际负担不到5千万元。这个水平按照德清现行财政规模及增长速度是完全可以承受的。因此,在未来的社会养老保险体系城乡一体化建设中,加快加大基础养老金的发放力度是个重点,基础养老金至少应提高到每人每月128.12元。

2.进一步强化政府责任,加大养老金中政府财政补贴投入。现有的养老金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成其中,除了养老基础金需要提高之外,政府补贴部分也有必要提高。

目前的制度规定的补贴标准是:第一档至第二档为每人每年30元,第三档至第五档为每人每年50元(包括办法实施前参保未享受待遇人员)。符合新农保《指导意见》中每年不低于30元地方财政补贴政策。但就具体执行效果来看,对于中西部地区来说,每年30元的补贴可能也不能怎么提高农民生活水平,而对于生产力发展水平和消费水平普遍较高的德清来说,更只是象征性的意义。从调动参保积极性角度看,每年30元的缴费补贴实在不具有吸引力。此外,在德清现有的5个档次中,第一档和第二档政府补贴每年均为30元,分别是是个人缴费300元、500元的10%和6%,第三档到第五档政府补贴均为50元,分别是个人缴费的6.9%,5.2%,3.5%。总体上看,个人缴费的档次越高,政府投入的比例越来越低,而且下降相当快,这不利于鼓励参保人员提高自主缴费档次,从而影响养老保障水平和生活质量。而且从养老金投入三方统筹的比例来看,政府远远少于个人,且缺乏明显的投入梯度,五个档次间没有拉开明显的差距。长此以往,很有可能影响参保人员的积极性。

当然,要增加财政投入,政府的压力会加大。但需要指出的是,政府的强化责任和扩大投入并非全然只有付出。正如有学者指出的,保障的投入会变成困难群体的即期消费,“进而刺激社会生产、扩大社会就业,这是这一制度产生的直接经济效益;同时,它在解除最低收入阶层生存危机和增进低收入群体福利的同时,虽然不能完全实现社会公平,但却直接地缩小着社会不公,让贫富差距控制在社会可以承受的范围内,缓和了贫富对抗,维护着社会稳定,这是这一制度的巨大社会效果与政治效能。”③郑功成《:维护生存权与底线公平的根本性制度保障》《,中国社会保障》,2009年第9期。

3.进一步注重新农保制度与其他各种保险制度的衔接,实现了城乡一体化中的“自由选择”。德清经验的出色之处在于并不完全将其他制度统一转化成“国家新农保”模式。而是在可能的条件下,提供了最大限度的自由选择和转换。然而在实践操作上,衔接和转换的方式还可以进一步探讨完善。有研究者认为,新农保制度与其他制度的衔接转换中最难的是与“地方新农保”和城镇职工基本养老保险制度的衔接与转换,而后者也是德清所没有完全解决的。“与城镇职工基本养老保险制度转换的难题在于,新农保制度与城镇职工基本养老保险制度的统筹部分出资方、缴费标准、年限计算有所不同,转换困难,需要精算,成本较大。如果两种制度转换,农民基础养老金的资金是由财政继续承担还是由当地城镇统筹账户出资,没有明确规定。若由财政承担,那么‘国家新农保’就没有得到实质性的转化;若由当地城镇统筹账户出资,必然会侵犯城市参保人口养老基金部分利益。”①杨翠迎:《新型农村社会养老保险试点应注意的问题及政策建议》,http://business.sohu.com/20100305/n270615684.shtml这说明制度衔接和转化的难度很大程度上还是基于身份的界限。因此,要真正实现制度衔接,实现城乡一体化中的自由选择首先应打破身份限定,让制度应人而设,而不是应身份而设。否则,自由选择权理论上高高挂起,实践中似有若无,制约了社会发展成果对全体公民的普惠性。

4.持续采取渐进的改革方式。长久以来,“二元结构”造成的城乡差距和差别一直是中国最重要的社会问题之一。最近,世行副行长著名经济学家林毅夫在《中国经济专题》一书中指出,中国的基尼系数已经超过了0.45的国际警戒线,中国经济的首要问题是城乡差距问题,社会财富的增长是非常不均衡的增长。姑且不论各种统计数据,即使普通公众都能现实地感受城乡的巨大差距并由此产生沉重的心理冲击。而“二元结构”格局下“城乡分治”政策长期潜移默化影响的结果是城乡差别广泛体现在社会经济生活的各个层面,农村在财政支出、基础设施建设、公共服务、金融、医疗、社会保障等方面普遍落后于城市。与中国大部分地区相比,德清的城乡社会发展理念和规划处于全国领先水平,经过几年的实践与探索,已经基本建立起城乡一体化的推进体系,开始全面推进城乡统筹发展的工作。但鉴于历史原因、特定的资源条件和内外环境,德清农村的各方面发展水平与城镇相比还有很大差距。以收入水平和人均消费为例,2009年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的比值为2.09∶1,城乡居民人均消费性支出的比值为2.05∶1,这种差距不是一下子能够消除的。城市和农村各自特定的经济发展状况、社会结构、文化环境以及社会保障体系从冲突、并立到融合还有漫长而艰难的发展历程,这就决定了社会养老保险的城乡一体化需要采取渐进的改革方式和策略。目前新农保在全国范围还处于试点阶段,各种问题和矛盾将在实践过程中渐渐浮出水面。但肯定的是,从“城乡全覆盖”到“城乡一体化”的发展之路将持续而稳定地走下去。□

(责任编辑:严国萍)

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1007-9092(2011)01-0022-06

储倩,杭州电子科技大学人文学院社会学系讲师,主要研究方向为社会工作等;王小章,浙江大学社会建设研究所所长、教授,主要研究方向为社会理论、社会建设、社会心理学等。