议事协调机构改革的思考

□ 周 望

新世纪以来，随着政府机构改革在深度和广度上的双向深层次推进，广泛存在于中国各级政府组织中的议事协调机构开始整体性地进入到机构改革的视野中。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中第一次做出了“规范各类领导小组和协调机构，一般不设实体性办事机构”的表述；党的十七大报告则首次将“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”列为行政管理体制改革的重要内容之一，这也是“议事协调机构”作为专有名词第一次出现在党代会的报告中；十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》还进一步提出了改革议事协调机构及其办事机构的指导性原则。

以各种“领导小组”为代表的议事协调机构是中国政府结构中独具特色的一种组织模式。从现实功用和运行效能来讲，议事协调机构在多个方面都能发挥出积极的作用，但随着社会经济环境的变迁，它消极的一面也已比较明显。在充分肯定这一组织模式的制度绩效的同时，对于其所暴露出问题的客观存在也必须承认和重视，并设计出相应的改革措施以消解其负面效应，否则议事协调机构的存在就会丧失其全部积极意义。

一、议事协调机构的形成机理及其存在的弊端

（一）议事协调机构的形成机理

1.结构性因素。这主要是指政府横向间机构设置的“小部门结构”，它是导致议事协调机构不断产生的最直接因素。新中国成立初期，政府机构的设置模式基本照搬了苏联的政府管理体制。在高度集中的计划经济体制背景下，机构按照国民经济产业部门的划分而设置，成立了为数众多的专业经济管理部门。随着计划经济规模的不断扩大，政府机构的设置也经历了一个逐渐拆分、细化的过程，机构数量越来越庞大，机构设置越来越“零碎化”。在 2008年以“大部门体制”为主要思路的机构改革之后，中央政府机构的数量已经减少到了 27个，达到了新中国成立以来的最低点（“文革”时期的非正常变动除外），不过考虑到国务院还下辖有 1个直属特设机构，14个直属机构，5个办事机构，18个部委管理的国家局以及多个事业单位的存在，因此与OECD国家中央（联邦）政府核心机构的设置规模一般在 20个左右相比，数量仍然显得偏多一些，尤其是在政法、文教、卫生、交通、水利、基建等专业领域，分工较细的部门管理体制仍然存在。

中国政府机构在横向设置上长时期以来所遵循的这一“小部门结构”，使得部门分割设置的情况比较严重，小部门职责范围狭窄、资源整合能力有限，一旦遇及涉及面稍广一点的任务，就必须寻求同一级其它部门的支持和协助。这样同一级政府的部门之间机构权限交叉、机构重叠、权责脱节等问题比较突出，“政出多门”、“多头管理”、“九龙治水”的局面难以改变，于是通过专门设置跨越各部门之上、政治规格更高一级的议事协调机构来处理涉及多个部门的事务，成为很自然的选择。

2.功能性因素。“单任务—泛职能”是中国政府组织中的议事协调机构在功能设计上的显著特点，机构基本上都是为完成某项具体的专门性工作任务而设置，目标指向明确、职责配备全面：首先，议事协调机构是作为专项任务型组织而存在的，在这一目的导向下，“只要出现被认为值得关注的新任务，这些‘小组’就会形成”①Kjeld Erik B r?dsgaard.InstitutionalReform and the B ianzhiSystem in China，The ChinaQuarterly，2002，Vol.170，pp.361-386.。“出一任务、设一机构”是议事协调机构在形成上的集中特点和最显著特征。随着新工作任务的不断产生，议事协调机构自然就会源源不断地得以设置，同时随着原有任务的持续完成和新任务的不断涌现，议事协调机构的新老更替自然也就十分频繁。其次，议事协调机构在职能配置上有着区别于一般性机构的显著特点和巨大优势。议事协调机构在实际运行中的职能是十分宽泛的，只要是出于完成某项专门任务的需要，议事协调机构可以“绕道走捷径”，避开既定的法定程序行使权力，拥有广泛地获得政治系统各层级组织支持、调动社会各方面资源的能力。②谢庆奎等：《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社 1995年版，第220页。这在完成一些较为复杂、涉及部门与领域都比较多的问题和工作的解决上，特别是在对重大自然灾害和社会突发事件的处理中，体现得尤为明显。正是由于议事协调机构拥有这个一般性常设机构所无法比拟的优势，使得中国政治组织体系中的各个层级尤其是地方政府将议事协调机构视为一种十分高效、便捷的管理手段，每遇到事关全局、牵涉面广或较为紧急的重要事务就倾向于设置议事协调机构来解决问题。

（二）议事协调机构存在的弊端

1.设置与撤销均不规范。在议事协调机构的设置和撤销上，由于当前还没有专门性的制度化规定，导致对它们的“入口”和“出口”的控制都不够规范。现行的《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中并未涉及关于议事协调机构的相关管理办法，而《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中只是对议事协调机构的成立和撤销、职责作了原则性的规定，关于其设立和撤销的具体条件、机构人员组织办法等都没有涉及。当前议事协调机构的设置和撤销一般由各级政府自己决定，在多数情况下，这些机构都是由各级政府以“机构成立通知”的形式宣告成立，当其被撤销时也同样经由“机构撤销通知”，机构编制管理部门的发言权十分有限。经由发文件的方式成立和撤销机构，既未表明其法律上的依据，也缺少对变更机构的必要性和科学性进行论证。这些通知发文缺乏作为法律文件的基本要素，仅仅表明为了应付实际需要而做出的某种决断。这一“机构文定”的方式，有悖于法治政府中“机构法定”的基本性原则。

2.运行方式的随意度过高。由于议事协调机构在成立时，对于其具体要履行哪些职能，如何界定和划分议事协调机构和正式序列机构的权责关系，机构日常工作程序及其法律效应，机构构成人员的数量、职责、奖惩，机构的存续时间等都没有法律依据和制度保证。①程同顺等：《当代中国“组”政治分析》，《云南行政学院学报》，2001年第 6期。因而议事协调机构的运行通常而言是按惯例或经验来操作。首先，议事协调机构与正式序列机构的关系不明，会影响到正常的管理层次，增加不必要的办事程序和手续，降低工作效率。议事协调机构虽未明确行政级别，但其依托于其负责人的较高政治权威，因而它在事实上的地位是高于一般性常设性机构的，实际上已成为各有关工作部门之上的一个管理层次，上收了各工作部门的正常权限。尤其是在彼此之间的关系缺乏法定明晰的情况下，各种类型的“领导小组”有“能力”且经常“越界”干预日常机构的行政事务，影响正式序列机构开展工作。②刘新萍等：《议事协调机构和临时机构的变迁概况及原因分析》，《中国行政管理》，2010年第9期。其次，议事协调机构的具体职责定位不明，特别是与正式序列机构职责分工不清，会造成多头管理或部门之间相互推诿。各种议事协调机构及其办事机构的职责常与正式序列机构的业务范围相重叠，削弱和影响了正式序列机构作用的发挥。

3.监督制约机制不健全。在当前，议事协调机构基本上处在监督的边缘地带。议事协调机构在成立时，对其由哪些部门承担监管职能以及如何进行监管缺乏明确的规定，使得这一机构既无上级主管部门对其直接进行督导，也不对各级权力机关具体负责，同时又游离于纪检监察、审计等部门的监管视野之外。在这种情况下，议事协调机构的成员及其办事机构中违法违纪现象的频发也就不可避免。尤其是临时存在的一些议事协调机构，其组成人员也不免有“临时”观念，为一些人利用职权实施违规行为提供了可能。另外，由于地方上许多议事协调机构的负责人多由“一把手”担任，在当前对“一把手”的监督体系尚未健全的情况下，自然也会累及对议事协调机构的监督。

二、议事协调机构改革的对策组合：规模控制与运行优化

（一）议事协调机构的规模控制

1.横向控制：探索实行大部门体制改革。探索实行大部门体制改革，有利于控制因处理横向协调事务而设置的议事协调机构的数量。“大部门体制”作为由市场经济比较成熟的国家率先探索并逐步实行的一种行政管理模式，近来开始被引入到中国行政管理体制改革的实践中，并已进入到操作层面。③南开大学周恩来政府管理学院课题组：《职能整合与机构重组：关于大部门体制改革的若干思考》，《天津社会科学》，2008年第 3期。党的十七大报告在“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”这一表述的前面，就是要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。由此可见，建立大部门体制的其中一个主要目标指向，就在于通过职能整合和机构重组，力求控制议事协调机构及其办事机构的数量规模。正是由于中国长久以来同级政府部门之间机构权限交叉、机构重叠、权责脱节的问题比较突出，才不得不另设专门的议事协调机构负责部门间的协调。实行大部门体制，把职责相同、相近的机构归并成一个较大的部门，以最大限度地避免职责交叉、多头管理。政府部门数量较少，但管理的范围和领域相当宽泛，部内下设的司、局级机构的职能范围和权限也很宽泛。如此这般，机构之间需要横向协调的工作量大大减少，也就不必另设置议事协调机构。

2.纵向控制：逐步限制“职责同构”。通过逐步限制“职责同构”，有助于控制政府纵向间对口而设的议事协调机构的数量。“职责同构”作为中国政府职责在纵向上配置的总体特点，造成了不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。在这种政府管理模式下，中国每一级政府都在管理着大体相同的事情，相应地在机构设置上也就表现为“上下对口、左右对齐”。④朱光磊等：《“职责同构”批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2005年第 1期。由于每一级政府都在管理大体相同的事情，不同层级的政府承担着相似的职权，造成机构设置随之上下对应，层层共管，“职责同构”的格局明显。不但正式序列机构的设置受此影响，在议事协调机构的设置上也同样是如此。每当上一级政府设立了某个议事协调机构，下级也会被要求或主动对口设置类似的机构以承担相应的工作。因此，逐步打破“职责同构”模式，合理配置政府纵向间职责，可以从纵向上减少不必要的议事协调机构的设置数量。

3.内部结构控制：尽量不设置实体性办事机构。目前中国各级政府中的议事协调机构，诸如各种各样的领导小组、工作组、委员会等往往专门设置了实体性办事机构。议事协调机构作为一个松散型的协调性、临时性工作机构，不应设立专门的实体性办事机构。事实上，议事协调机构中人员编制的超标、行政成本的增加等此类困扰主要就来自于它的办事机构。特别是有些办事机构还具有一定行政级别，因此即便人员是抽调的，还是会不可避免地造成机构膨胀和管理层级增加。以上诸种问题现今已得到了充分认识，“一般不设实体性办事机构”就单独出现在《关于深化行政管理体制改革的意见》中，并在机构改革实践中被反复强调。在新一轮的机构改革中，通过采用将办事机构设为某个职能部门的内设机关，或者与主要部门的内设机构采用合署办公、“一个机构两块牌子”的方式，绝大多数的议事协调机构现已不再单独设置实体性办事机构。

4.外围控制：充分利用日常会议制度。充分利用日常会议制度，挖掘已有制度的潜力，可以从外围上限制一部分议事协调机构的数量。随着经济和社会的发展，一定时间阶段内总要出现一些常设性序列机构所难以单独解决的新情况和新问题，但并非就要一味地设置新的机构以作为应对手段。目前绝大多数议事协调机构的工作既然主要是通过召开各种会议来进行的，那么完全可以用日常性的会议来“置换”它们。各部门在面临协调性、临时性任务时，采用设置议题的方式，充分利用日常办公会议、专题会议、部门间联席会议等形式，既有利于多个部门协调统一行动，又避免了每出现一个新的管理对象就增设一个机构的现象。具体而言，议事、协调性质的会议可以是如下形式：一是政府主要领导定期亲自主持召开协调部门间关系的会议；二是若干个政府职能部门就共同关心和职责上相交叉的问题进行协调和沟通，避免“自说自话”和互不相让的局面出现；三是建立部门间的信息沟通机制。①周振超：《当代中国政府“条块关系”研究》，天津人民出版社 2009年版，第255页。作为一个以会议形式共同行使权力的工作体制，这实际上也是一种议事、协调的机制和形式。

（二）议事协调机构的运行优化

1.完善制度化管理。对议事协调机构的运行进行全面优化，首先需要完善机构管理的制度化。一是要明确议事协调机构的法律地位，组织法、机构编制法、行政诉讼法中体现对议事协调机构的相关规定。待各种条件成熟后，再通过修改“组织法”、“机构设置和编制管理条例”或出台专门的机构编制管理法，以实现对议事协调机构的管理的全面法定化和制度化。二是要清晰界定议事协调机构的职责定位，推动当下数量众多、种类繁杂的各种议事协调机构“各归其位”。依据议事协调机构所承担任务的性质和内容对它们进行归类，并使职责权限与之匹配，达到“职责宽窄不一、权限大小有别”。同时由于机构的职责要通过相应的组织结构来实现，抑或说机构的职责配置在很大程度上决定了其采用何种组织架构搭配。进而言之，如果机构的职责内容范围一旦发生变动，自然也会促使其已有组织结构做出相应调整。因此通过对议事协调机构的职责进行重新优化，会有助于前述所提及到的不设置实体性办事机构、转化为日常会议制度等措施的实现。

2.再造运行流程。首先，厘清议事协调机构与其他机构的关系。议事协调机构在其运行流程中较为困难的一点，就在于其与正式序列机构的关系始终纠缠不清，甚至议事协调机构内部中各成员部门之间的权责义务关系也难于理清，只是依靠机构中负责人更高一级的权力权威才得以将其平复，以保障其正常运转。从国际经验来看，中国的议事协调机构在具体操作中，需要探索建立完善的行政协助制度。行政协助是指无隶属关系的行政机关之间在执行公务的过程中，因某种需要，互相提供方便，并协助完成职务的行为。一些OECD国家的政府机构中形成了完善的行政协作制度，在强调职能划分清晰准确的同时，以法律形式对机构之间的协助行为做出明确规定，使得各部门互相支持配合的责任和义务法定化。②童宁：《地方政府非常设机构成因探析》，《中国行政管理》，2007年第 3期。目前在议事协调机构的设置通知文件中，尽管有对各成员部门具体职责的罗列，但对这些部门之间如何相互协助和配合，却缺乏详细的说明，以至于最后难以发挥出“合力”。因此未来应加强这方面的工作，在制度化、法定化的基础上实现各成员部门“各负其责、相互协助”，将议事协调机构的整个内部运转过程真正衔接起来。

其次，提高议事协调机构运行的整体透明度。议事协调机构一些问题的产生，与其在运行过程中较为封闭、许多相关信息不透明有很大关联。无论是在政府组织机构名录，还是政府正式公文公报、相关工作动态报道中等，都鲜于发现议事协调机构的身影。在正式序列机构逐步推广和深入开展政务信息公开的背景下，议事协调机构也应及时跟上，“阳光政府”不该留有死角。政务公开、程序公开，是扩大议事协调机构工作的透明度，促进其管理的法治化、民主化的基本途径。

3.健全监督体系。基于议事协调机构的特殊性，在制度化建设短期内尚不能完全成型的情况下，对议事协调机构的监督要从多点出发、各方面推进。首先，要强化行政问责制，明确议事协调机构的监管主体和落实主要责任方。议事协调机构一般都是由众多职能部门抽调人员组合而成，各职能机关都负有部分监管责任。对于因“兼而不管”所带来的问题与失误，必须追究其相关领导的责任，以避免出现“谁都能管，谁也不负责”的法不责众状态。其次，专门加强对议事协调机构的财务管理和审计。必须加强预算约束，严格议事协调机构的财务程序，建立健全财务管理制度；同时充分发挥审计部门的作用，将议事协调机构的财务账册纳入审计监督范围，议事协调机构的资金管理要统一纳入结算中心管理。其三，扩大社会公众尤其是媒体监督。社会舆论惯常于将目光放在正式序列机构上面，对议事协调机构这种不太引人注目的机构在多数情况下注意不到，导致这方面的监督跟进得不够及时。因此，为健全对议事协调机构的监督机制，还要加强社会舆论对议事协调机构的监督参与程度和力度，鼓励公民参与其中，保障社会公众的民主监督权益。

三、新的发展方向：从议事协调机构到议事协调机制

前述的一系列改革对策设计，是为议事协调机构在未来发生质变做好量的积累和准备。真正的制度创新都应该基于一个较为明确的新的发展方向做出相应的战略性调整，不能总是停留在“修修补补”的碎片化状态。在各方面的条件都比较成熟的情况下，应该有意识地对议事协调机构的未来走向做好长远规划和通盘考虑，以适时推动议事协调机构的全面转型。

（一）从“议事协调机构”到“议事协调机制”

在总体性改革思路的指引下，并在拥有规模控制和运行优化这两大改革模块的双重支撑的基础上，议事协调机构在未来更大的调整和优化走向，应该是逐步从一个“机构”过渡为一种“机制”，实现其在运行模式上的全面转型。①周望：《中国“小组机制”研究》，天津人民出版社 2010年版，第203页。

议事协调机构实质上只是一个半实体性机构，本来就不具备作为一个完整组织机构的所有相关要素。议事协调机构首先不具有一般性组织机构所需的相关要件，它并不进入各级政府机构的正式序列，不被列入政府机构名录；它既不挂牌子，没有固定的办公场所，也不单独确定人员编制，不核拨经费，不确定机构规格。其次，议事协调机构并无常规性的工作职责，一般只是在每一年的几个固定时段，以召开会议、报告或检查工作等形式开展活动，平时则处于“休眠”状态。随着议事协调机构在改革进程中逐步不再设置办事机构，它会渐渐失去作为机构的现有实体性要件，越来越走向虚置化。

议事协调机构在将来应更多地作为一种管理“机制”而存在，逐渐发展为一种“议事协调机制”而不再是一个“议事协调机构”。议事协调机构要演化为一种新的工作机制，就会涉及到对它的各构成要素，以及要素间的相互联系和作用、关系和功能的全方位更新，以最终实现其结构调整和功能转型。作为一种“议事协调机制”，其具体内涵可初步设计为如下几个方面：在建设完备的相关制度的平台上，本着最大化保留原有优势、并尽可能化解现存弊端的原则，它的的组织结构开始变更，组织成员构成趋向小型化和多元化，根据自身职责特点将其分类，只吸收相关性较强的部门成员参加，增加政策研究、咨询专家等“外脑”的比重，不下设办事部门，组织架构逐步走向扁平化；同时作为长期性建设保障，它在整体运转中的程序化和规范度应得到显著加强和完善，并随之固定下来进入惯性运作状态，成为一种“固定程式”。另外，作为一种技术上的细节性和修饰性调整手段，对将来作为一种机制而存在的议事协调机构的具体名称也要重新设计。当前的如“领导小组”、“委员会”等称谓并不恰当，明显带有“机构”的意味，事实上“名”不副“实”；在未来应多采用“联席会议”、“协调会议”、“紧急会议”等名词作为其全称中的后缀，才能称其为一种机制，这同时也是对实际情况的真实体现。

（二）左右有别：“从‘机构’到‘机制’”的操作化

变革只有在尊重历史和现实的基础上才能成功。议事协调机构的运行模式要实现从“机构”到“机制”的跨越，并不就是意味着要把现有的模式全部推倒重来，而是在充分吸收原有制度框架中有益经验的基础上，有意识地培养制度运行中已有的新因素。未来的议事协调机制只能是在现有基础上成长起来的有机体，它并非简单地用“机制”去完全替换掉“机构”，而是要在综合考虑和充分平衡议事性、协调性、重要程度、时间长短等影响因子的基础上，形成一种“机构 +机制”的新模式。具体而言，它包括以下几个方面：

一是作为比较“纯”的议事协调机构的领导小组。这是指有着明确身份界定、真正意义上的议事协调机构，偏重议事、较高的规格、长期存在是成为议事协调机构的必备条件，目前存在的国务院议事协调机构即是典型代表。同时今后新设置的议事协调机构，也要参照这一标准。在整个议事协调体系中，这是最为核心的组成部分，也是唯一能够作为“机构”的部分。

二是作为“准”议事协调机构的领导小组。这一类的“领导小组”虽然在各个方面与真正的议事协调机构有着几近一致的地方，但两者之间毕竟还是存在着些许区别。它的特点是议事和协调两项职责都比较均衡，规格也不低，与议事协调机构相比，阶段性、任务导向是它最突出的特征。因此今后在面临时间跨度并不长的工作任务时，设立“准”议事协调机构式的“领导小组”，注明“工作任务完成后即撤销”，是较为适宜的政策选择。

三是作为辅助性协调机制的各种“小组”。这一类的“小组”，包括各种“工作小组”、“协调小组”、“部际联席会议”等，是完全作为协调部门间事务的工作机制而存在的，基本以协调为主、相对而言规格不高，设立数量较多、运作频率密集是它的显著特征。涉及跨部门的一般性协调事务，应以这一方式为宜。

上述三种既相互联系却又有着各自侧重点的议事协调方式，共同构成了一种“机构 +机制”的议事协调新模式。这一模式丰富了化解跨部门协调事务的应对之策，三种手段彼此之间的定位明确、目标对象清晰，使得原来较为刻板的单一政策成为了一项“左右有别”的策略组合。

（三）上下有别：议事协调机制的立体化

以“左右有别”为目标导向的议事协调新机制的形成，首先从横向上对各种不同的议事协调方式的定位问题做了一般性的划分和界定。考虑到不同层级政府的工作性质和任务的差别，以及随之而来的行使政府职责的范围、内容和方法的不同，基于“左右有别”而产生的三种议事协调手段在不同政府层级应该有着不同的布局，即是说“上下”也要“有别”，新的议事协调机制要从平面化走向立体化。

其一，议事协调机构和作为“准”议事协调机构的各种“领导小组”，一般只设置于中央和省一级政府中。中央政府管理的宏观性很强，根据需要设置高层次的议事协调机构应是一种常态；同时鉴于中国的省一般面积较大、人口也较多，这一层面的政府管理也具有相当程度的宏观性，因此可以设置相应的议事协调机构和“准”议事协调机构以处理协调性事务。

其二，省级政府以下的中层地方政府，一般以作为“准”议事协调机构和辅助性协调机制为主，基层地方政府则基本上不必设置“领导小组”。中间层次政府职责的范围和内容都谈不上有太强的“议事”需求，同时这一层次的“领导小组”一般也没有相应的“议事能力”，但是有的事务会涉及到一定的协调性，因此配之以“准”议事协调机构和辅助性协调机制，以利于自身或配合上级完成阶段性工作任务，是比较合适的选择。而基层政府管理的体量决定了其基本上没有多少需要专门进行“议事”和“协调”的事务，用日常办公会议和专题会议的形式完全可以解决。□