协商合作:农村基层社会管理创新的趋向和选择——浙江温岭案例启示

□陈 朋

(华东政法大学大都市基层政治研究中心，上海 201620)

协商合作:农村基层社会管理创新的趋向和选择
——浙江温岭案例启示

□陈 朋

(华东政法大学大都市基层政治研究中心，上海 201620)

温岭协商合作式治理实践，是我国农村基层社会管理创新的一种有益探索。协商合作式治理模式有助于优化乡村治理格局，构建协商合作式模式既是乡村治理的未来趋向也是推动乡村发展的理性选择。构建协商合作式治理模式，需要注意六大因素:明晰乡村公共生活主体的权力来源及其彼此边界;主体多元;以合作代替冲突，以协商代替竞争;职能互补;参与方式力求多样;在互动中实现共识。

协商合作;乡村治理;民主恳谈

浙江温岭的协商合作式治理实践，展示了中国农村基层社会管理创新的有益探索。在这场实践中，国家与社会在互动中实现了双赢。乡村协商合作式治理优化了乡村治理格局，缓和了长期困扰乡村治理的国家与社会之间的紧张关系，从而进一步启示人们:构建协商合作式的乡村治理模式既是乡村治理的未来趋向，也是推动乡村发展的理性选择。

一、温岭案例的简要描述

浙江农村基层的协商合作式治理实践，萌发于温岭的民主恳谈。1999年6月15日，以“社会治安综合治理与现代化建设”为主题的首期松门镇“农业农村现代化教育”论坛正式召开。100多名自发赶来的群众与镇领导进行了平等对话。恳谈的内容涉及方方面面，大到镇村规划、投资环境改善、小到邻里纠纷、生活琐事。镇领导对群众提出的问题予以了周详的现场答复和耐心讲解。有的问题当场予以解决，当场不能解决的给出了具体的解决时间和措施。这种不花大钱就能把事情办好的活动深受群众欢迎。随后，温岭市委迅速总结了松门的做法，在全市推广，并将恳谈的范围由镇、村两级向企业、社区、事业单位、政府部门延伸。民主恳谈实践发展起来后，先后引起了学界和实际工作者的广泛关注，国务院总理、国家副主席、省市委书记均给予过充分肯定和重要批示。不少地方纷纷前来温岭观摩、取经。

民主恳谈实践在乡村萌发以后，逐渐成长起来。参与式预算试验即是其深化推进的直接体现。温岭参与式预算试验，即是通过预算恳谈的初审、小组讨论、大会审议等环节，让人大代表及其他民众认真的相互交流，理性妥协，改变偏好，最终就政府预算方案趋于达成一致意见。温岭参与式预算试验萌发于2005年，至今运行了6年，每年都有提升。总体上看，温岭参与式预算试验是在两种模式和两个层面上有序展开。两种模式即泽国模式和新河模式，两个层面即乡镇层面和市级政府部门层面。对于泽国模式，这里以2009年泽国实践为例进行简要说明。

2009年初，泽国镇政府便借鉴前期经验，综合经济社会发展的现实需求和专家给出的预算分析说明，列出了2009年政府预算明细表，随后，立即将细化说明提前发放给民意代表(在全镇人口中随机抽样产生)，鼓励民意代表与其他村民交流。与此同时设计出预算计划项目的调查问卷，在民意代表中进行问卷调查。2009年2月21日，176名民意代表(包括2名外来人口)和30名人大代表参加了民主恳谈会(人大代表列席旁听)。民意代表又以随机抽样的方式被分成11个小组展开讨论，围绕预算计划发表看法。小组讨论绝大部分民意代表的发言都比较理性，提出的意见、建议很少是偏狭的追求个人利益。小组讨论结束后，民意代表和人大代表参加了大会集中讨论。大会发言者重在提出有关意见、建议的理由。对于发言者的意见、建议，其他民意代表若持不同看法，则可以当场予以反驳。大会讨论结束以后，再进行同样程序的第二次小组讨论和大会集中讨论。第二次大会集中讨论后，民意代表再次填写与第一次问卷内容相同的问卷。对于两次不同结果的问卷，镇政府要进行数据处理以分析讨论前后民意代表态度、取向发生的变化。在此基础上，镇政府再对预算计划执行项目进行修改，提出新的预算计划。民意代表的预算恳谈结束后，泽国镇人大主席团组织召开人大初审会议。全镇107名人大代表对修改后的预算执行计划项目展开进一步讨论(民意代表列席会议)。讨论采取分团讨论和大会集中讨论相结合的方式。参加分团讨论的人大代表按其生产生活所在的区域组成。分团讨论重点关注的问题是民意代表认为要调整预算计划投入的项目。之后，所有人大代表参加大会集中讨论。大会集中讨论首先要听取各团团长的初审讨论报告，报告的主要内容是介绍小组讨论情况，重点则是汇总讨论的意见和结果。对于人大初审会议的讨论结果，镇人大主席团将提交人大会议讨论，按照人大会议的程序采取票决方式进行表决。

在市政部门预算试验层面，2010年1月17至23日，温岭市人大常委会相继举行了交通、建设和水利等部门的预算民主恳谈，从而为预算决策的作出提供依据。

总体上看，温岭参与式预算试验暗含着一系列内在运作逻辑:回归公共预算;确保信息公开;力求细化周详;组织规范有序。

相比较参与式预算试验在纵向上不断深化协商合作实践而言，行业工资集体协商则在一定程度上从横向上积极拓展了协商合作实践。行业工资集体协商实践以化解劳资矛盾为切入口，通过面对面的协商，工人和老板实现了坦诚交流和理性谈判，就工资达成一致性意见，并签订具有法律效力的协议，从而保证双方的合法权益。行业工资集体协商有力的促进了政府、老板和工人的“三赢”。2007年底，浙江省政府将《温岭市新河镇羊毛衫行业工资集体协商构建和谐劳资关系的主要做法》的信息材料转报至国务院办公厅，受到了温家宝总理的批示:温岭的做法可以总结推广。2008年3月，浙江省委、省政府在温岭市召开现场工作会议，迅速将温岭行业工资集体协商经验推广至全省。

剖析浙江温岭案例，将带给我们许多极其深刻的启示。

二、协商合作:国家与社会在互动中实现双赢

(一)从压力型体制向合作型体制转变:乡村治理的现实需求

压力型体制是当前政府运作系统中的一大突出问题。在压力型体制下，政府在接到上级政府下达的任务之后，便将任务进行分解，再次下达给下一级政府，并配套给予考核标准，要求下一级政府在规定的时间和框架内完成。这样，在中国五大政府层级系列下，压力型政府体制最终的集结点都在国家政权的最末梢——乡镇政府。［1］乡镇政府惧于严格的考核体系，便沿用体制惯性，借用“指导”村(居)自治的名义，将任务进一步细分到各村(居)，要求村(居)予以落实和完成，与此同时还利用对村(居)主要干部的掌控权，对其进行考核和评价。这样一来，原来仅存在于国家领域——政府系列之间的压力型体制便通过乡镇政府的巧妙运作，延伸到乡土社会之中。

压力型体制使得基层政府与民众之间的关系既紧张又脆弱。对于这样一种紧张和脆弱的关系，政府和民众都希望改变，希望能寻找到一个突破点改变这种紧张的体制关系，从而在和谐交往的氛围中互动、合作。与此同时，“经过市场经济大潮的冲洗，经过政府多年来的民主法治教育，我国沿海发达地区的公民早不是昔日的吴下阿蒙，而彻底的抛却了早年的社会观察家所看到的那种权利意识淡薄、缺乏参与意识和能力的臣民心态，而成长为一代拥有权利意识、法制观念和政治参与能力的现代公民。”［2］P403在这个过程中，不少地方政府与民众的共同努力，终致二者寻找到了一种新的交往方式，合作式治理体制因此出现，并成为政府与民众之间的主要交往模式和策略选择方式。

温岭民主恳谈实践表现出来的乡村协商合作模式可以看作是这种合作式治理体制的鲜明体现。在这种乡村民主模式下，政府不再运用曾经使用过的“通不通三分钟”的暴力式行为方式，民众也不是持“惹不起我躲得起”的消极对抗态度。二者在互信和交流的框架下走到一起来，共同行动，在合作中实现互利双赢。在合作式治理体制下，政府与民众之间不再是玩猫和老鼠的游戏，而是一种合作的关系，且这种关系显然不是零和博弈，而是一种正和博弈。

(二)国家与社会的互动促进治理创新

温岭民主恳谈实践是在国家与社会互动作用下产生和发展的。从国家的层面来看，作为后发国家，国家在当代中国经济社会发展中的作用不可或缺，它成为诸多创新实践的主导力量。温岭民主恳谈就是在国家的积极推动下诞生出来的一种乡村治理实践模式。正如兴起于松门的“焦点访谈”一样，当时温岭面临的乡村治理困境不是个案，全国其它地方都不同程度的存在类似的问题。为此，中央多次强调要加快乡村治理改革。这是反观温岭民主恳谈实践最直接的一个因素。与此同时，国家积极推动政治文明建设也是一个重要的不可忽视的因素。在思考如何推动政治文明建设的过程中，中央政府和地方政府都将扩展公共参与看作是一个非常重要的着力点。中共中央在《关于加强人民政协工作的意见》中明确提出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。以协商和公共参与为核心的民主，将是基层民主政治发展的一条主轴和核心议题。任何有利于扩充公共参与的民主实践都值得关注和推动。在国家层面的积极主导下，温岭地方政府果断而又智慧的作出了深入探索。无论是其初期的议题确定，还是讨论过程的安排、决策意见的落实，无论是其初期的民意沟通，还是逐渐发展到民主决策、参与式预算、行业工资协商，乃至以后的新发展，等等，都可以体现政府创新的推动作用。

国家的积极主导，以及代表国家的政府尤其是地方政府的认真作为，无疑是民主协商合作实践能够成长和发展起来的重要因素。但是，如果仅有政府的行动，而没有民众的积极回应，没有与其展开有效互动，那么创新也将难以产生，难以发挥绩效。所以，从社会的层面看，社会基础的发育也是民主协商合作实践这一制度创新的重要推动力量。在这里，社会基础来自发达的民营经济、民众日益增长的民主意识、外来的学者和媒介资源等方面。民营经济的发展促使民众不仅关注自身的利益，而且还迫切了解公共资源的分配及其使用情况，越来越关心取“众人之财”的公共支出是否行“众人之事”，从而成为民主实践的源动力。伴随着民营经济的发展和社会资源自由流动空间的增大，具有独立利益和自由、平等、参与意识的多元利益主体在市场化过程中逐渐形成，并且不断增长其民主意识，民众因此渴望有机会参与到公共事务的决策和落实中来。可以说，日益增长的民主意识成为实践的“内驱力”。与此同时，学者、专家也在积极关注着民主恳谈实践，他们帮助实践的组织者出谋划策，提供意见咨询，甚至亲自参与实践的具体活动过程。媒体的关注与学者专家的研讨之间逐渐形成了一条有机互动、相互促进的逻辑关联。他们的共同努力推动了民主恳谈、协商合作实践的发展。

三、协商合作:农村基层社会管理模式的理性构建

温岭实践的另一大启发是，乡村协商合作式关系可以看作是适合乡村治理的一种较理想的模式。之所以得出这个结论，主要是基于温岭协商合作实践所展现出来的现实价值，它显示出对当前乡村治理格局优化的积极意义。

(一)协商合作式实践对农村基层社会管理格局的优化

乡村治理格局是对我国农村基层社会治理绩效产生直接影响的基本因素。而乡村治理的主体及其行动的策略选择、行动方式、国家对乡村治理的要求都是对农村基层社会治理格局产生全面、深刻影响的对应点。

其一，它是思考如何破解乡村“选择性治理”难题的一个切入口。所谓选择性治理就是以农村基层政府为本位，对那些于己有利的事就去管、去做，对那些于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不去管、不去做。［3］农村基层政府进行选择性治理，完全是基于自身利益有选择性地展开行政作为，而不是以乡村人民的利益为圭臬。从实践来看，当前绝大部分乡村都面临着这些问题。之所以出现这些问题，主要症结在于既有的乡村治理格局中，乡村民众参与公共事务的机会和渠道没有得到相应的开发和畅通。在这种情况下，即使中央一再鼓励和要求完善乡村治理体制和机制，也是难以取得实际效果的。从温岭的乡村协商民主实践看，通过参与，乡村民众之间、民众与政府之间可以就共同关心的乡村治理议题展开讨论和交流，进而达成共识。这种参与还配套了相应的民主参与机制和渠道，并将政府与民众之间的有效互动看作参与的重要出发点，它既能吸纳民意，又能促进相互理解，因而可以成为人们思考如何破解当前乡村“选择性治理”难题的一个重要参照系。

其二，有益于乡村公共参与机制、渠道的完善和健全。从理论上讲，代表国家政权的乡镇政府，直接接触乡村民众，具备扩充乡村民众公共参与的便利条件。但事实上，除了村(居)选举和乡镇人大制度以外，其它的体制内参与渠道并不多。再加上农业税取消以后，很多地方出于节约行政成本的考虑，对村庄和乡镇进行了大幅度的合并。在这种情况下，原本就不充裕的公共参与渠道变得更加狭窄，办事更不方便了。面对规模和半径迅速递增的村庄，以及日益不方便的生活，乡村的公共生活日益式微。对于这些问题，乡村协商实践可以作出回应:乡村公共参与的渠道不仅仅在于选举，而是可以很宽泛的延伸至乡村选举之外的民主决策、民主管理和民主监督等方面。通过这些真实而又富有实际意义层面的参与，既可以为乡镇公共事务的管理提供意见和建议，而且还可以亲身参与到政府重大公共事务的决策上来，从而实现公共利益与个体利益的有机融合。在这里，乡村公共参与既是一种价值追求也是一种实用机制。

其三，能引导乡村民众克服个体自利理性，形成乡村参与网络。一定意义上，乡村民众也是理性的行动个体，但其“理性”是一个非常复杂的概念。有人认为，农民在作出行为选择时不是完全根据个人的利害得失来算计的，而是还会将个人的利害得失与他人的利害得失进行比较分析，如果认为自己的行动在给自己带来好处的同时也会给其他人白白带来好处，他将宁愿选择不作出自己的行动选择。要克服这种奇怪的行动逻辑，采取单纯的靠说服和教育是不可能起到很好作用的。帕特南为走出这种困境提供了可资借鉴的捷径:积极鼓励行动主体参与公共生活，让其在公共参与中形成互信、互惠的参与网络，进而可以克服行动个体的自私理性。［4］P123他的分析为当下探讨乡村民众的公共参与对乡村治理的积极作用提供了有益参考。通过乡村协商合作式实践，乡村民众可以在参与中形成彼此合作和相互信赖的心理态度，而且还可以在商谈中减少人们对他人“搭便车”行为的担忧，继而阻止“搭便车”行为的发生。因为，在恳谈之中，参与者可以就彼此共同关心的话题开诚布公地交流，也会在公开的讨论中对公共利益和个体利益进行全面的权衡分析，让参与者在交流互动中明白其利益所在和不参与或者“搭便车”的危害，进而形成一致性的意见和判断，并通过制度化的渠道将其合法化。

其四，契合现代国家建构“秩序和稳定”的乡村治理目标。现代国家的建构过程离不开稳定的社会秩序。作为现代国家政权的重要组成部分，乡村社会成为现代国家建构的重要内容。因此，乡村社会秩序的稳定成为国家与社会共同关注的话题。毕竟，发展中国家在从传统走向现代化的过程中，“农村的作用是个变数:它不是稳定的根源，就是革命的根源。得农村者得天下……”。［5］P238从宏观的背景来看，“中国基于政治制度和经济基础的规定性以及中国政治面临的现代市场经济体系与既定体制为应对社会发展和分化必须增强调控之间的张力的存在，其在民主程序价值偏好的抉择上会更注重稳健、实效与适用，决不会冒然地在一个可见的时期内建立高度竞争性的国家和社会关系架构。据此，中国未来民主政治建设在民主程序的选择上，会用协商性的方法处理前进中的社会矛盾，启动利益协调机制，将内涵利益表达、利益协调、利益实现的协商性民主作为首选项。［6］具体到微观领域的乡村治理而言，情况同样如此。运用协商合作式治理的办法，实现社会秩序的巩固是国家与社会的理性选择。

(二)构建协商合作式的农村基层社会治理模式

“合作式治理是一种基于共同参与、共同出力、共同安排、共同主事等互动关系的伙伴情谊的治理形式。它强调的不只是由上而下的专家指导和政府全能，更希望由公民、基层、民间组织共同参与制定政策，借此形成与政府间的互相对话，实现共识的凝聚。”［7］从温岭实践来看，民主合作式治理强调的是合作，它希望通过政府与乡村民众的合作交流，共同讨论彼此关切点和共同指向，以及面临的问题的症结之所在，以寻求问题的解决之道，并提升治理绩效。在这种体制框架下，所有的参与者都是平等的行动主体，平等、合作的理念深入人心，政府不再是单纯的压制和命令，而是在与其他参与者的积极协商和相互支持的过程中达成一致，期间应该允许讨价还价、妥协让步。其他参与者的职责也是积极参与，根据自身的利益偏好选择行动策略，并且还会获得政府提供的各种物质资源和支持。

结合温岭和其他乡村协商民主实践，民主合作式的乡村治理模式的基本框架要考虑六个方面的基本因素:

其一，明晰乡村公共生活主体的权力来源及其彼此边界。根据“谁授权就对谁负责”的政治学原理，权力来源将从根本上制约和影响着权力的运行过程和效果。当前乡村治理的诸多沉疴源于乡村权力来源的不科学和不合理。在乡镇政府权力源于上级政府任命和授予的情况下，很难想象它会对乡村民众负责。因此，在民主合作式的乡村治理体制下，乡镇公共权力应该源于乡村民众的授予。也就是说，要让乡村民众能直接、真正决定和监督乡镇政权的产生和运作。虽然温岭民主恳谈实践没有切入到乡镇权力来源的问题，但是为了从长计议，笔者还是建议提出这个问题。除此之外，按照荣敬本等人的民主合作制范式，还要提升乡镇人大的权力地位，尤其是其民主决策权和监督权等，以此完善权力制衡和约束机制，将乡村公共权力主体的权力边界纳入到法制化、制度化轨道上，防止乡镇党政权力的扩张和滥用。

其二，主体多元。无论是乡村重大公共事务的参与、决策还是乡村公共服务方面，政府不再是唯一的参与者，社会力量将是与政府共同参与乡村公共事务的重要行动者。期间，普通的乡村民众、人大代表、政协委员，甚至包含外来人口都可以参与到与其切身利益密切相关的公共事务的商谈和决策之中。

其三，寻求积极合作和共同协商。乡村社会生活同其他共同体的生活状态的一个明显区别就是其主体之间的交往网络空间相对狭小，交往密度紧凑，可以通过合作实现利益共赢。“在利益的体现和达成上，协商的过程是遵从民主政治的设计程序，强调社会多元主体在公共利益的框架下通过有效的协调体制与协商过程，进行利益的协调与表达，最终达成实现利益的目的。”［8］

其四，职能互补。民主合作式治理强调的不是政府独揽权能，而是要与社会进行分工合作。该属于政府管辖范畴的政府理应担当起重任，该交由社会的则毫无疑问的交给社会来处理。当然，这里就出现了另外一个问题，如何划分哪些问题是政府的哪些是社会的呢?解决这个问题，靠宏观的政策规定似乎不一定凑效，而是应该根据乡村社会生活的实际情况来具体确定。比如，对于某些事情，如乡村公共秩序、基层公共设施建设等公共服务，因其自身的非专一性、非竞争性和非排他性等而应该由政府承担。

其五，参与方式力求多样。也就是说，乡村民众参与公共事务的方式或者说渠道不仅仅限于乡村选举，而应该扩展至选举之外的民主决策、民主管理和民主监督中。

其六，在互动中达成共识。在乡村公共生活中，出现意见的分殊是很正常的事情，但要想有效解决问题，则需要使不同的意见能在商谈之后形成共识。这也正是民主合作式乡村治理模式的重要出发点。它主张通过合作互动实现意见一致，进而在此基础上作出合适的决策和相应的安排。这明显的不同于传统的乡村管理模式:政府独大，它独自作出决策，民众只能被动的接受，而没有任何讨价还价的机会和余地。

［1］荣敬本等.从压力型体制向民主合作型体制转变——县乡政治体制改革［M］.北京:中央编译出版社，1995.

［2］陈剩勇，钟冬生，吴兴智.让公民来当家［M］.北京:中国社会科学出版社，2008.

［3］吴理财.以民众参与破解选择性治理［J］.探索与争鸣，2009(4).

［4］〔美〕罗伯特·帕特南.赖海荣等译.使民主运转起来［M］.南昌:江西人民出版社，2001.

［5］〔美〕塞缪尔·亨廷顿.李盛平等译.变革社会中的政治秩序［M］.北京:华夏出版社，1988.

［6］王道坤.协商民主在中国的适用性条件及其前景［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2006(4).

［7］李砚忠.以合作式治理提高和谐社会建设中的政府信任［J］.科学社会主义，2007(2).

［8］张富，吴新叶.农村基层治理:困境与出路——兼论农村自治性政治空间的生成和发育［J］.兰州学刊，2004(3).

Negotiation and Cooperation:the Trend and Choice of Innovation in Rural Grass－root Social Management——the Enlightenment of Wenling Case

CHEN Peng
(Research Center for Metropolitan Grass－ root Politics，East China University of Politics and Law，Shanghai 201620，China)

The practice of governance based on negotiation and cooperation in Wenling，Zhejiang is a beneficial exploration of innovation in rural grass－root social management in our country.The negotiation and cooperation－ based governance model helps optimize the pattern of rural governance，and to establish this governance model is both the future trend and the rational choice of rural governance.In building the negotiation and cooperation model，we should pay attention to six factors:explicit definition of the power origins of the subjects of rural public life and the boundaries between these powers;diverse subjects;substitution of conflict by cooperation and competition by negotiation;mutual supplementation of functions;diverse forms of participation;and realization of common understanding through interaction.

negotiation and cooperation;rural governance;democratic consultation

C912.82

A

1674－0599(2011)02－0122－06

(责任编辑:廖才茂)

2010－12－19

陈朋(1979—)，男，湖北英山人，华东政法大学大都市基层政治研究中心研究员，政治学博士，扬州市邗江区区委研究室副主任，主要从事基层政治与社会发展问题研究。