论“村改居”中的社区自治与居民参与*

2011-02-18李菁怡

中共南京市委党校学报 2011年4期

李菁怡

（中共南京市委党校江苏南京 210001）

我国目前正处于深刻而广泛的社会转型时期，这种社会转型由两个转变构成：一是体制的转轨，即从计划经济体制向市场经济体制转轨；二是结构的转型，即从农业的、乡村的、封闭的、传统的社会向工业的、城镇的、开放的、现代社会转变。这两种转变促进了经济的快速发展，也使得我国的城市化进程日渐加快，城市郊区越来越多的社区变成了“村改居”社区。

“村改居”工程是一项涉及基层组织建设、集体土地处置、集体资产处理、集体房产和村民住宅处理、村民农转非、市政设施建设和管理、社保及群团组织关系理顺等问题的系统工程，农民户口由农业转为非农业，村委会改为居委会或社区委员会，农村不再以农业生产为主。

村改居后社区各方面情况均发生了较大变化，撤销行政村建制，建立社区居委会；农村集体土地原则上依法征用，转为国有；村集体资产仍属原村集体经济组织所有，组织清产核资，界定村集体资产享受对象，进行股份制改革；原属村集体或者农民经批准建造的集体用房或私房，在集体土地征为国有土地后，准予房屋所有权登记，按规定发放房屋所有权证；农民农转非后，享有与市区居民同等待遇，并履行应尽义务。

这些村改居社区往往处于由农村社区向城市社区过渡的阶段，是社会、经济、资源问题最为集中的地域，社区居委会的管理模式亟待转变，社区治理面临巨大挑战。目前我国的村改居工程还没有完善的标准，还在探索之中。本文试图结合“村改居”社区的现状，对其特点进行分析，从旧有城市社区行政化治理模式弊病着手，探讨分析其对“村改居”社区治理的不利影响，试图探索出一种由行政到自治，由管理到服务的具有“村改居”社区特色的新型城市社区自治模式。

一、“村改居”社区自治导向的必然性

建设自治导向型的社区是非常必要的，通过强化基层社区的功能，把权力下放到社区居民，通过建立社区自治组织，来动员社会成员参与进行社会整合，打破原有“本村概念”，从而形成统一的社区制社会。从社区长远发展来看，社区自治导向型具有明显的优势和生命力。

其一，有利于扩大居民有序参与。行政的一个重要特点就是命令式的管理，从而造成公共权力的运行呈现出单向性。在这种情况下，居民参与社区管理的积极性大大降低。行政导向的社区建设所精心构造的管理体制很容易与传统体制同构，社区再次沦为政府的一条腿。而在自治导向型的社区建设中，凡是与社区成员有关的事情社区成员都有权参与并影响，这样就调动了社区成员的积极性和创造性，并通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等一系列实践活动，逐渐培养了居民的公共意识、合作精神和契约观念，也训练了他们的参政议政的技术和方法，对社区的看法趋于整体化，逐步消除社区内原有各村之间隔阂，增强了村民的社区认同感。

其二，有利于降低社区管理成本。行政主导建设模式不适合在大多数地方推行，是因为行政导向型的实施有其特有的前提条件，政府必须掌握着强大的经济和社会资源，然后通过基层政府对社会进行有效的整合，并通过对资源的再分配将社会吸附在政府组织体系中。行政力量之所以在哈尔滨社区建设中行之有效，是因为哈尔滨是中国的老工业基地，所受到改革的冲击要比其他城市轻，体制惯性也比较明显，行政在社区建设中的强力干预也就获得体制上的支持；而在上海等地方虽然它也处在改革的前面，但是它有雄厚的经济基础，可以为社区建设支付行政成本。

其三，有利于保护集体资产与居民个人利益。作为追求个人效用最大化的经济人，只有基层民主制度与个人利益直接相关，同时民主制度也是集体资产的重要保障，社区居民的参与直接影响到个人的收益及集体资产的安全，这样同时也为社区居民提供了参与社区治理的政治动力。在村改居社区，当社区治理主体拥有对社区的绝对控制权，即两委会和社区股份公司处于三位一体的情况下，社区内组织的好坏对社区成员的利益有着极大的相关性，民主制度的增强，扩大了居民的知情权、参与权、对相关社区问题的决策权，社区治理就与村民的联系越紧密。

其四，自治导向型是村改居社区建设的内在要求。社区建设是对社区成员要求满足的一种响应，面对社会成员的各种各样的社会需求，政府往往显得无所适从，他们或者对需求信号反应不灵，或者就是政府为了重构其治理合法性，而花费很大成本人为地建构出一些不切合实际的社会需求；同样市场也无能为力，因为市场关注的是经济效益最大化，而对社会成员的社会安全、生态环境、社会参与、精神文化生活等诸多社会需求漠不关心。相反自治导向型社区建设模式则通过社会成员的自我管理、自我服务能及时有效地发现社会成员的需求。

二、“村改居”后社区自治的瓶颈

（一）“村改居”后社区认同感和归属感低。传统农村大多是聚族而居，在一个村落或者附近几个村落中居住的都是有血缘关系的人，在这些社区里人们守望相助，彼此之间十分熟悉了解，构成一个熟人社会。正是这种熟人社会造成了村庄居民自主自愿，彼此配合的合作互益的行动，“村改居”后一代社区居民长时间农村生活形成的生活方式在短时间内难以改变，家族、宗族等传统农村社会关系还在起着主导作用，心理上长期形成的对村委会的认同与依赖远远大于社区居委会，如果采取简单行政措施对原村民进行管理，势必造成管理者与社区居民之间的冲突。如村改居后，社区居民要缴纳一定的物业费，但以前村民从未缴纳过此种费用，这是一个共性问题，如果只是简单采用行政化的方法强行征收，势必造成两者的对立。而且，“村改居”后的社区往往由相邻的几个村子共同组成，搬迁之前各村之间的日常事务联系不大，在搬迁后的一个时期内，本村居民缺乏和其他村民之间的沟通交流，在社区内部产生分化隔阂，对新组建的社区领导成员缺乏必要的信任，在一些日常事务中对非本村工作人员存有抵触心理，这也给社区管理工作带来了极大的不便。

（二）“村改居”后治理功能差异大。在社区治理方面，“村改居”之前，村委会社会管理工作大多停留在计生、本村日常纠纷等问题上，其主要工作在于发展本村集体经济。“村改居”之后，社区居委会管理职能是：协助当地政府，依法维护社会治安，调解民间纠纷，做好计生优抚等工作，涵盖了除发展经济之外的社会事务全方面管理。目前多数“村改居”社区仍按照原来村委会管理模式进行管理，只是牌子从“村委会”换成了“居委会”，社区管理运行体制和组织架构没有完成相应的转换。

（三）“村改居”后居民自治性明显，基层民主建设进程迟缓。村改居后，虽然在户籍上，村民转变为城市居民，但对城市生活较为陌生，居民的生活基本仍在原村落空间内，社会关系，社区利益程度基本没变，原有亲朋宗族观念强烈，家族、宗族、乡亲邻里等传统关系还起着主导作用。而转变为社区之后，流动人口增多，社区不稳定性增高，使得社区各方面管理难度加大。由于还没有纳入到城市建设和管理体制中，村改居社区承担着本社区公共产品的供给，但是受旧有观念影响，供给对象主要是原有行政村村民，“村改居”社区的管理和服务工作严重缺位。

一方面，社区自治组织相对独立的权利主体地位尚未法制化、制度化。虽然大多数城市政府在有关政策中都规定了社区自治组织的权利主体和一定的管理权限，但是这种政策规定往往是靠地方政府的行政主导而出现的，尚缺乏法律和配套制度的保障。另一方面，社区尚未成为利益共同体，居民还没认识到自己与社区的利益联系，而且还缺乏将居民个体需求整合为集体需求的机制。同时，村改居后社区内流动人口增多，户籍人口与外来人口严重倒挂，流动人口往往多于原住人口。该部分人口流动性大，极不稳定，受教育程度不高，如果采取行政化的方法对其管理，使其简单处于被管理者的地位，往往会增加该部分人群的逆反心理，降低其对所在社区的归属感，不利于其融入本社区，并且容易造成流动人口与原村民的对立。2011年6月发生的广东增城新塘事件，就是这一矛盾的体现与爆发。社区居委会本来是城市居民的自治性组织，担负着发扬基层民主的重要功能，是实现人民民主的重要组织形式，而居委会的行政化严重阻碍这一功能的发挥，这与宪法规定的居委会的性质、地位不符，基层社会民主选举、民主管理、政治参与等也因此受到影响，其后果是背离社会主义民主建设的目标。

（四）“村改居”后村集体资产改制问题突出。村改居后，居民仍与居委会存在财产关系。由于村集体资产管理不规范，时间久远，致使原村集体财务关系混乱，此外农民土地由于界线不清，土地性质变更未能及时登记，造成上报村集体土地数量不实，这些情况均影响了清产核资工作的开展。在股份界定和量化方面，在户籍迁移、人户分离、生老病死、新添人口等涉及身份界定的关键问题上以及如何对集体资产分配权限进行量化和核算等方面，关系比较复杂。在改制资产的经营管理方面，集体资产改制后，在实际运作中对应管理原村集体的经营性资产、非经营性资产、资源性资产的法人实体地位不明确，经营模式难以确立。村改居社区的集体资产一般较为庞大，且自主开支，如果该问题处理不好将极大影响管理者与社区居民之间的关系，给社区管理带来诸多麻烦，同时也必须看到，社区权威及管理经费大多依靠这一雄厚经济实力的支撑。

（五）“村改居”后社区管理者素质有待提升。社区行政化使得社区管理者往往只听命于上一级政府的安排决策，往往对于政府命令以外的事情相对淡漠，从而忽视了本社区的建设与管理，以及村民们的实际需求，同时由于待遇不高，造成了大量优秀管理者的流失。另一方面，由于政府自身的有限性，不可能全包全揽社会的各项事务，需要依靠社会等多种主体参与社区公共事务，特别是“村改居”以后，社区公共事务全部由政府负担，虽然政府增加了投入，但场地费、开办费就占去了大部分费用，真正能用于社区建设的费用不多，政府根本无力全面进行社区建设及治理，这就造成了公共产品的短缺，还必须依赖社区内的各种组织和居民对公共产品的共同参与来实现向城市社区的过渡。

新建社区初期的管理者主要是由原先农村干部过渡而来，普遍缺乏城市社区的管理经验。“村改居”后，大部分社区的居住群落并没有打破原有的亲缘关系，宗族势力对社区两委选举的影响并没有因为“村改居”而减弱，社区“两委”掌握征地拆迁、住房安置、货币补偿等大量公共资源的主导权，更加剧了两委选举的竞争程度，没有宗族势力的支持，其他人才难以进入社区两委班子，很大程度上制约了村两委班子的优化调整。

（六）社区居委会行政化带来诸多问题。村改居社区处于农村社区向城市社区的过渡阶段，其现状及特点给社区管理建设带来巨大挑战，其治理模式也正发生着变化。社区建设的模式从目前来看，我国主要有行政主导型和自治导向型。行政主导型的社区建设，主要是强化基层政府的功能，通过运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合，行政主导型的社区建设模式特征就是社区行政化。社区行政化反映这样的事实：当前中国城市社区在地理范围上与行政区划基本重合。在这种模式下社区建设的一切项目、活动和事业，都离不开基层政府的策划、组织和资助，乃至操办。社区居委会成为政府基层控制和管理的延伸，表现出行政组织的某些特征，成为继“两级政府、三级管理”之后的第四级网络。

村改居社区居委会作为群众性的自治组织，代表着城市的基层社会与政府进行的互动。但是，社区居委会一旦行政化，就带来居委会-街道办事处关系结构性质的变化：从原来的社会-国家关系转变为下级政府——上级政府的关系，社区居委会也不再是民众和政府之间的中介层，而成为了政府本身。它在上级政府的领导下代表政府对城市基层行使行政管理权，社区行政化由此带来了一系列问题和困难。

村改居社区一旦行政化，在一定程度上增加了政府管理的层次，并且由此导致了公共财政支出规模越来越庞大。所以本意为减轻政府负担的社区建设因为行政的包揽反而使社区成为政府的包袱。这也与我国当前行政体制改革要实现的“小政府、大社会”的目标相冲突。由此造成的后果只能是：一方面社区居委会对政府资源的依赖和服务的要求日渐为甚；另一方面，社区资源却未得到有效的动员和整合。因为在行政事务混淆不清的地方，居民根本不知道该不该把资源投入其中、投向何处，同样也不知道其合理性何在。

三、“村改居”社区管理与自治的改革思路

针对上述要害问题，笔者认为下一步的“村改居”社区基层政权和社区体制创新应从以下三个方面入手：

第一，宏观上，应协调政府、市场、社区自治机制的关系。现代社区的存在和运作基本上是以市场为基础的、行政为支持、自治为基本方式。所以，要走出社区行政化的困境，并不要求社区完全排除行政因素，而是在协调利用各种机制的基础上，切实做好整合工作。如理顺社区中的几种关系：一是街道办与居委会的关系，他们是政府组织与自治组织的关系。政府应转变自己的职能，改变以往的工作方式和工作作风，切实尊重和保障社区居委会的自治地位，由管理社区转变为服务社区。街道办和居委会是合作和协商的关系，而不再是命令与服从的关系。二是居委会与物业管理单位的关系，他们是社区自治组织与企业组织的关系。居委会作为社区自治组织是社区居民利益的代表，对物业单位综合协调与监督是它的职责。同时，居委会也要大力支持物业单位搞好物业管理和服务。三是社区居委会与社区居民的关系要始终体现共治、共享、共有的特征。

第二，“四分天下”，夯实基础，保障社区自治组织的自治地位和自治权利，巩固社区自治地位。“四分天下”就是指根据社区事务的内在属性以及相关法律、法规、政策的规定，按照公平和效率并重的原则，将社区事务细分为行政事务、市场事务、社区自治事务、社区公益事务。各种具体事务应由对应的部门承担，各个部门之间不得越俎代庖，也不得推卸责任，它们应该是各司其职、通力合作的关系。如：完善社区财务自治制度；扩大居民参与政府活动的广度和深度；拓宽居民民主参与政府活动的范围和深度；逐步推进社区居民委员会直接选举制度；在社区内部培育各类居民小社团，通过这些社团逐渐培养居民自我教育、自我管理、自我服务、自我约束能力等等。这些都是增进社区团结、规范居民个体行为、培育居民自治必不可少的体制机制。同时，加强社区自治的制度创新，即加强社区自治的法制化和规范化建设，以法律为基本框架是现代社区自治运行的重要特征。不但包括政府在社会管理方面的法制建设，依法行政；而且包括健全居委会自治工作的制度化、规范化运行机制，例如居委会制度化、规范化的导向机制，奖优罚劣的激励机制。政府在转轨时期应发挥制度创新功能，做到社会依法自治，政府依法管理，从而共同实现宪法保障的人民民主权利和社区自治权利。

第三，扩大行政管理体制改革，这是真正实现社区自治可靠的体制环境。一方面，城市行政管理体制改革应从城区范围逐渐扩展到城市范围，开展市、区、街三级行政管理体制配套改革。如加强社区自治组织-居民委员会的建设，以居民委员会和社区居民会议分别作为社区自治的主体组织和监督组织，按照“社区自治，议行分设”的原则建设社区议事层和执行层分开的社区自治组织形式，实现从社区行政化到社区自治的重大突破。这既是加强基层社会自我管理的新途径，也是建设有中国特色社会主义民主政府、扩大基层民主的新创举。另一方面，行政推动与社区整体互动。政府虽然不应该包办社区服务，但政府仍然要担负社会管理和社会服务的责任，并承担提供公共物品，建立社会保障体系以及解决市场社会等无法解决的社会问题的职能，并以行政力量推动社区建设向社区自治过渡。

综上所述，“村改居”社区的自治导向和居民参与，是历史发展的必然。我们要着眼于未来，立足于现实，积极稳妥地推进社区建设、社区管理和社区自治的发育和发展，以促进城市基层民主的结构性转换和城市政治文明的稳步发展。

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