农村土地为什么要流转？——一个基层干部的实践和思考

■ 杨荣亮

离开农业一线快10年了，回想2000年，我参与四川南充“凤垭山”土地流转试点，2001年被四川省委、省政府誉为“具有四川特色的农业产业化一面旗帜”，四川日报曾连续两天头版报道。2005年，胡锦涛总书记也亲临凤垭山视察。想当年，我们总结提出“土地流转，业主经营”模式，面临的阻力重重，还记得有篇“农言”的文章明确反对土地流转，认为这是农民最后保障。我曾向一位德高望重的理论前辈提及，他连连摆手：要不得。10年了，土地流转也成燎原，深刻地影响着中国农村经济格局。两年前，再遇这位老前辈，不知他是否记得我曾向他提过这事，他主动谈及了成都周边的“土地流转”，欣然赞许。但我知道，仍有权威专家有许多质疑，正影响着土地流转从规范、制度到法律的提升，导致基层大规模的土地流转事实与国家层面法制错位的矛盾越来越深，给农村经济发展带来了严重的制度风险。

10年前，我是在实践探索中一步步走上了“土地流转”的试点。一开始只有“怎么既让农民收入提高，又让农村经济发展起来”的强烈愿望，在痛苦的探索实践中和传统模式不断发生激烈的碰撞，思路才一步步清晰起来。

“当家田的困境”。1995年，我作为团干部下乡镇督促抗旱。至今清楚地记得，一块20多亩的正沟田被一片水田包围着，竟然干涸裂口。一问，告诉我：这是村里最大最好的“当家田”，包产到户时，家家都分了一块。现在有些全家都外出了，有的管水，有的不管水，最后就没人管了，不就干了吗？

“亲兄弟的实践”。兄弟高中毕业外出打了两年工，我就劝他：远跑不如近爬坡，引进一些名优水果来栽，收入也不错。他听了我的话，栽种了大五星枇杷。我回去看，是在距家最近的地里栽了100来株。“为啥不多栽点呢？”他说，承包地很分散、离得又远，一家人栽果树不好管，苗苗都保不住。我明白，这100来株果树支撑不起一个家。

“主政乡镇的困惑”。后来，我到乡镇任职，主政一方。听说玉米肥团育苗有利于壮苗，地膜覆盖有利于抗旱。年轻人的热情，干劲十足，带着一帮乡干部，天天下村作动员。事后，一位60来岁的老村长给我说，我家几亩地玉米今年全是肥团育苗栽的，好是好，就是栽完双腿打闪闪，睡了好几天。我这才意识到：带的是一支“386199”部队！吸取兄弟栽果树的教训，利用农业综合开发项目成片发展经济果林。我意识到，如果农民思想不通，这事干不成。亲自带队去考察，邀请专家讲技术，督促家家作动员，征求意见选品种，牵绳定距栽果树，落实专人搞管护。忙了大半年，树是栽上了，第二年就只剩一半了。有的农民犁地时，有意无意从果树下穿一下，树还在，命也休。接触凤垭山时，遇到的情况一样，虽然县里连续搞了几年农业综合开发试点，“将来还是一座草山”，一个基层干部给我说。

就没有其他办法了吗？

这时，接触到了一个利用废农场、采用矮化密植技术栽种黄花梨的女老板，她的实践，令我豁然开朗。在领导支持下，动员她上了凤垭山，动员农户以每亩300斤中米的价格租给她一大片土地，很快发展起了一片果园，取得“绿了荒山，兴了产业，富了农民，发了业主”的效果。原四川省委周永康书记的两次视察，给了我们鼓励，也带来了许多压力。一批接一批参观者，一个接一个问题，促使我更深入地思考。记得当年犍为县的老农工委主任、老农业局长连珠炮式地提了许多问题，“考问”了我半天，直到一一作答才满意离开。

“土地为什么要流转？”家庭联产承包解决了农民温饱问题，但划分承包地时严重的平均主义肢解了土地的生产力，成了农村经济进一步发展的障碍。市场经济发展，农民就业多样化，不再仅仅依靠土地，有一批人也不会再回到农村，给土地流转腾出了空间。中国入世，农产品迟早要和国际竞争，我们这种小生产，好比舢板和航母比，没有赢的机会。小生产和规模经营的竞争、小生产和大市场的矛盾，将迫使土地必须流转起来，实现适度的规模经营。

“土地流转如何保障农民利益？”农业科技的发展、新技术、新品种的应用、新的经营模式，给农业规模经营带来利润增长的空间，可以让农民获得更好收益的同时，也给业主投资经营农业带来较高的投资回报。农民有了一份固定的租金收入，一亩山地300斤中米，收益也超过原来自己经营的效益。腾出来的劳动力，既可以外出打工，也可以在农业企业打工，只要勤奋，纯收入就会大幅增加。既保障了原有的基本利益，又分享了增长的利益，收入得到了大幅度增长。这也是农民欢迎的根本原因。

“土地规模经营了，用工必然减少，多余出来的人咋办？”实际上，农村由于人均耕地少，本身就存在“半年忙半年闲”的状况，劳动力没有得到充分利用。农业新技术应用，如矮化密植技术，不仅没减少劳动力，相反亩均投入劳动力强度还增加了。这样，留下来的农村劳动力收入有了大幅度的提高，关键就在于把劳动力充分利用起来。改革开放以来，工业经济快速发展，需要大量劳动力；城镇化进展加快，必然要转移、消化一部分多出来的劳动力。前几年，“民工潮”的出现，让一些人对工业经济的劳动力容纳能力有怀疑。而近两年的“民工荒”，又让一些人担忧劳动力供给不能满足经济发展需要。如何让农村劳动力价值充分体现，让农民收入大幅度增长，这是党的农村政策的落脚点。有利于实现这个目标的措施和办法，都应得到支持和推广，任何单纯的凭空计算和静止看待的观点都是不负责任的，应该“扬弃”。

“凤垭山种果树效益高，可以业主经营。大面积不可能都种果树，能不能搞业主经营呢？”土地流转，业主经营是一个渐进的过程。如果业主掌握有农业新技术、新品种、新模式，可以带来超额的利润，土地自然会流动起来，这是一个市场化的过程。农民也会自己算账，如果租给业主比自己种划算，他当然也愿意把地租出去。作为政府主要是引导、规范和服务，既不能拔苗助长，又不能横加阻塞，“不越位”、“不缺位”。业主追求市场超额利润的冲动，会促进农业新技术、新品种的不断更新和推广，从而推动产业化的进程，改变农村经济面貌。

“为啥是业主经营？搞股份合作社可不可以？”业主经营、股份合作社，还有其他一些形式的探索。我认为，农业可以借鉴工业的经验，但不能照搬照抄。农民按股分红可以，按股亏本怎么办？他们的经济承受力有限。这里既有自然、市场的风险，也有管理、经营、道德的风险，农业企业监督成本和难度比工业企业大得多。还有农民各自种、统一销可不可以？“各自种”，仍然存在每家规模偏小、标准难统一;“统一销”，当违约收益大于守约成本，老百姓会用“脚”说话。这就是很多合作社难于长久的原因。业主经营权责利一致，更体现了家庭承包的实质。从这个角度上说，业主经营并不是规模越大越好，要和他的管理能力和水平相一致。

“土地流转期二三十年，业主经营不下去，农民怎么办？”这确实是必然面临的问题！我认为，要从法律上明确农民土地承包权或使用权的性质，赋予可以出租、转让、抵押、融资等法律地位；建立一整套适用农业企业的评估、抵押、担保、融资、破产、转让、救济制度，使农业企业能够有序并购、土地能够再流转，保障农民和业主的合法权益；通过财政补贴和政策鼓励，建立农业保险制度，分散业主面临的市场和自然风险，确保规模经营可以持久。应该看到，这些都还只在局部有一些探索，而土地流转事实上大面积存在，这就给业主经营带来很大的制度风险。目前，还有一些人不愿正视这个不可逆转的事实，以保障农民利益为借口，阻挠或反对这些制度的建立和完善，继续坚持“老一套”不变，这才是从根本上伤害了农民的利益。

“土地流转，业主经营，业主的主体是谁？是农民吗？”现在一些工商企业、科技人员、外出打工返乡人员，他们是土地流转、业主经营的先行者。他们的成功示范作用，会教会越来越多的农民投身这股潮流，成为土地流转的主体。要从政策上鼓励土地流转，业主经营。如果农村土地承包权或使用权可以依法转让，银行可以提供类似房屋按揭的土地流转贷款，农民就可以通过转让或租赁取得一定规模的土地，转让土地使用权的农民也可以取得进城创业的资本，土地流转就可以较大幅度展开，并将推进城镇化进程。要研究推广农业新品种、新技术，研究农业规模经营的管理规律，建立科学合理的管理模式。农业院校不仅要研究、传授农业技术，更要研究农业企业经营管理的特殊规律，培养农业经营管理人才。政府要从思想、方法、措施、机构等方面实现变革，建立适应市场经济的管理和服务体系，提供与土地规模经营相适应的服务。

当年，主持编写了一本《凤垭山上一面旗》的内部交流小册子，时过10年，还能感受到当年思想的热情，也看到认识上存在的不足和幼稚。这些年来，很多专家学者对此从不同侧面做了很多深入系统的研究，很多人的认识、观点也发生了很大变化，从反对到怀疑，从怀疑到观望，从观望到部分认可，从部分认可到大面积呼之欲出的推广。在这个过程中，土地流转规模越来越大，农业产业化的规模越来越大、链条越做越长，参与的业主越来越多，正汇集成一股改变农业、农村经济面貌的伟大力量。当年的梦想正逐渐成为现实，当年的困惑仍然困扰着我们，是到了从国家层面系统研究土地流转模式、方法、政策的时候了，是到了从法律层面清理、修订不适应土地流转、业主经营的制度、政策、法规的时候了，是到了研究创立农业经营管理理论、指导农业规模经营科学发展的时候了，也是到了从思想、政策、法律解放农村生产力，迎接新农村大发展的时候了！