论公安机关对民事纠纷的调处

金 凌

(广东警官学院 法律系，广东 广州 510230)

在道路交通事故和人身伤害案件中，当事人往往选择在公安机关的主持下进行调解并达成协议以迅速解决纠纷。然而，这一极具效率的纠纷解决方式却常常因为调解协议没有强制执行力而导致当事人轻易反悔，形成诉讼。这种情形不仅增加了社会成本，也降低了公安机关的威信，打击了公安机关主持调解的积极性。造成这一困境的根本原因，在于公安机关作为治安案件与刑事案件的管理机构，我国立法并未赋予其对民事纠纷的法定调解权。本文试图探讨的，是在分析当前公安机关民事调解困境的基础上，论证公安机关法定民事调解权的取得及调解协议强制执行力的可行性，以充分发挥公安机关民事调解的社会功能，提高民事纠纷解决效率的问题。

一、公安机关民事调解的困境

(一)调解无依据

目前，公安机关民事调解的法律依据主要有:《人民警察法》第二十一条:“对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助。” 《治安管理处罚法》第九条:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。”然而，以上述法律作为公安机关民事调解的依据存在以下问题:(1)法律授权不清。《人民警察法》中所指的公安机关对解决公民纠纷的“帮助”所指为何不明确，不能直接作为公安机关行使民事纠纷调解权的依据。(2)《治安管理处罚法》中公安机关的法定调解权针对的是轻微违反治安管理的行为，该调解的实质是公安机关对轻微违反治安管理行为的非处罚性处理方法，已然超出了民事纠纷的程度。虽以调解为形式，实质上却是一种行政行为，并非民事纠纷的调解。(3)在实践中被公安机关普遍适用的《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》是公安部以《治安管理处罚法》为依据制定的部门规章，其调解的依然是治安案件而非民事案件，而且层级低，局限性大。公安机关既无法定的民事纠纷调解权，其主导的调解就只能在民事纠纷当事人提出请求时才能进行。如我国《道路交通安全法》第七十四条:“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”本来，民事纠纷奉行“不告不理”原则，公权机关不应主动插手，但由于公安机关职能广泛，结合“全心全意为人民服务”的宗旨和24小时接处警、“有警必出”的制度要求，导致公安机关接受的调解任务十分繁重。庞大的调解需求与无法律的明确规定导致公安机关被动地陷入两难境地:一方面公安机关必须直面纠纷，为此牵扯了大量时间、精力，耗费了大量警力和物力。另一方面却由于没有法律授权导致公安调解无法正式成为公安机关的一项业务，因此无机构无编制无经费，也无法制定规范统一的调解程序，无法形成公安机关民事调解的长效运作机制。

(二)调解效力不足

民事纠纷的调解方式主要有三种:人民调解、行政调解、司法调解。由此形成的调解协议有三类:人民调解协议、行政调解协议、法院调解协议。三者之中，法院调解属于诉讼调解，调解协议效力最强，具有强制执行力。其他属于诉讼外调解，达成的协议没有强制执行力。调解协议没有强制执行力，导致协议达成后当事人反悔不履行或不全部履行的情形十分普遍。即使是相比较而言效力最强的法院调解，法律也赋予了当事人“反悔权”。如我国民事诉讼法第八十九条:调解书经双方当事人签收后具有法律效力。即在调解协议经双方签字或盖章后到签收的这段时间之内当事人有权反悔。这一规定造成合同性质的调解协议的生效时间与《合同法》规定的合同自双方签字或盖章时生效的法律规定相违背，也给恶意的当事人利用该规定达到拖延诉讼等不法目的提供了条件。近年来，为防止调解协议的轻易反悔，立法与司法机关颁布了诸多法律、法规进行限制。如2003年12月1日最高人民法院颁布实施的《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十五条规定: “调解达成协议并经审判人员审核后，双方当事人同意该调解协议经双方签名或者捺印生效的，该调解协议自双方签名或捺印之日起发生法律效力。”但这一规定毕竟只是司法解释，且仅适用于简易程序，适用范围窄、效力低。

法院调解尚且如此，更罔论公安调解。由于公安调解并没有明确的法律依据，公安机关在民事纠纷的调解过程中只能扮演见证人的角色。2011年1月1日起施行的《中华人民共和国人民调解法》对人民调解委员会这一群众性组织主持的调解在一定情形下赋予了强制执行力，但公安机关主持的调解“当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”①《道路交通安全法》第74条时刻面临着徒劳无功的状况。这种现实，导致了当事人申请调解的随意性、执行协议的任意性，削弱了公安机关的权威性，影响了政府机构的严肃性，打击了公安机关主持调解的积极性。实践中，公安机关为避免当事人反悔，通常要求义务人即时履行，实属无奈之举。

二、公安机关民事调解的出路与办法

(一)改革公安调解的现实基础

解决公安机关民事调解的困境必须立足现实，实事求是，任何脱离实际的制度设计都是矫情的，必然受到现实的冷落。目前，我国民事纠纷的现状是:(1)民事纠纷数量大量增加。由于社会矛盾激化，社会诚信度降低，百姓法律意识增强，社会压力加大等原因，目前我国各类纠纷频发，数量有日益增长的趋势。(2)纠纷性质复杂。在学理上，根据侵害的社会关系和社会危害性，案件可分为民事案件、治安案件、刑事案件。但实践的丰富多样性使现实中相当部分案件性质模糊，责任竞合的现象十分普遍。即使是生活中及其常见的邻里纠纷、家庭纠纷、经济纠纷中也常极可能混杂着治安与刑事的因素，一些刑事案件附带民事赔偿也十分常见。对于这些纠纷，专业人士尚不能在短时间内确定案件性质，普通百姓更无法区分，所以，截然地将民事纠纷从公安调解中划分出来是十分困难的。(3)有些纠纷突发性强，向治安案件、刑事案件转化迅速，必须即时处理。

一方面民事纠纷呈现数量激增、突发、复杂化的趋势，另一方面现实中纠纷的纾解渠道却日益狭窄:邻人关系淡漠，宗族力量瓦解，仲裁范围窄，法院立案难、审理周期长、审判费用高。被法律寄予厚望的人民调解委员会是群众性自治组织，不具有法律及行政的强制性，职能单一，无足够的权威性和广泛的群众认同感，在现代市场经济社会中更趋于职能弱化、人员流失、调解数量大幅下降。

与上述情形相对的是，公安机关调解民事纠纷的优势极其明显:(1)公安机关“有警必出”，介入纠纷迅速、快捷、方便。公安机关拥有广泛的社会管理职能，随着现代社会服务型政府观念的确立与普及，公安机关为人民服务宗旨不会改变，可以预测，人们选择公安机关调处民事纠纷的情况会越来越多，公安机关第一时间直面纠纷的状况不会改变。(2)公安机关调处纠纷专业性强、效率高。公安机关介入纠纷的迅速性、法定调查权、日常与人民群众的密切联系，使其可以得到较真实的第一手材料，具有更强的查明事实的能力，而且公安干警在长期的调处实践和法律培训中形成了较强的专业判断和适用法律的能力;公安机关在一定条件下一并调处治安与刑事案件中的民事部分还可以避免移送其他部门后的重新查明事实、重新裁判的过程，最具效率和最节省资源。(3)人民群众的合法性认同。法律正当性理论认为:法律之为法律，之所以得以贯彻实施，不在于它与权力、意志的联系，而在于它与人类正义的同质。强调法律之执行不在于其具有强制力，而在于它的正义感召力，在于民众的心理认同。长期以来，在人民群众的心目中，公安机关是政府的代表，人民群众对公安机关具有高度的信任力和依赖感，公安机关拥有极大的权威，这一感情与权威应予保护、维持而不是打击、弱化。人民群众的合法性认同与强烈的现实需求可以成为公安机关调处民事纠纷的正当性基础。高效、及时、直接、无偿，对于一些突发性、常规性的民事纠纷由公安机关予以调处最为实用。

(二)改革公安调解的制度设计及可行性论证

然而，由于现行法律对公安机关民事调解的否定，公安机关只得对接受的纠纷调解请求予以移送。有的移送至人民调解委员会，有的移送至司法局下设立的调解所，并派出警力协助调解。这种措施是在我国现行法律制度框架内的合法的解决途径，从单一的公安机关的角度看确实起到了节约警力，减轻压力的效果，但从整个社会系统的角度看，则起不到提高效率，节约资源的作用。

尊重现实，维护权威，整体考虑，着重效率，是改革公安机关民事调解制度的出发点和归宿。为此，笔者提出:(1)应立法赋予公安机关对民事纠纷的调解权;(2)赋予公安调解协议的强制执行效力。如前所述，这一制度符合我国现实国情，但其是否符合我国传统和现代法理呢?

1.对我国历史传统的考察。在我国历史上，调解分为亲邻调解、宗族调解、乡里调解和官府调解。亲邻调解和宗族调解分别由街邻、亲友、长辈、社会贤良或族长、家长进行，是无官方色彩的纯民间调解制度。官府调解是对诉至官府的民事纠纷及轻微刑事案件由官府长官主持进行的调解，类似于现在的法院调解，具有纯官方性质。乡里调解是一种半官方性质的调解，其调解主体并非官府，但已被官方赋予一定的行政与司法职能。西周时的“调人”，秦朝时“三老”，汉时乡音夫，唐朝里正、村正和坊正，元朝社长，明代里甲长、里老人，清朝保甲长等，虽名称各不相同，掌管的具体事务也有差异，但都为乡里调解的主体，重要的职责是调解民事纠纷。他们有的由乡民选举产生，有的由官方指任，虽产生的方式不同，却都具有共同的特点:一，权威性。如汉时“举民年五十以上者，有修行、能率众为善，置以为三老。”①《汉书·高帝纪上》明代以“年高有德，众所信服者”②《明会典》卷51《民政》为里老人，清代“并简身家自重，通知义理之人，举充甲长”③《道光十三年正月三十日巴县编查保甲条例》，他们德高望重，在百姓心中具有崇高的威信。二是亲民性。乡里调解的调解人与普通百姓的生活联系十分密切。如“老人里甲与乡里人民住居相接，田土相邻，平日是非善恶无不周知”①《教民榜文》第二条，清代保甲有维护治安的职责，事无巨细，只要发生了纠纷，人们第一个想到的是保甲长。调解人对民间状况的了解，使其经常被要求配合州县处理日常案件，在他们的配合下，州县长官对“户婚田土，词讼时间，不待证佐，已可悉其大半”。②叶佩荪:《行保甲》三是基层性。“乡”是一种地方基层组织，管辖范围小，管理人口不多，如乾隆二十二年《保甲组织法》规定:“顺天府五城所属村庄暨直省各州县城市乡村，每户由该地方官岁给门牌，书家长姓名、生业，注丁男名数，出注所往，入稽所来。十户为牌，立牌长;十牌为甲，立甲长;十甲为保，立保长。限年更替，以均劳逸。”对辖区内人员住址、家庭人口、职业等基本情况如悉掌握，便于日常管理，更便于纠纷发生时的正确调解。四是行政性。乡里调解的调解人由官方确认、任命，不仅有调解职能，也有一定的行政责任。如清代保甲“集社会治安、人口编查、赋役征收等职能于一身”［1］217，而官府调解的主体更是地方行政长官。

2.我国的政治体制与公安机关的“司法权”。政治体制决定着一国中各个国家机关之间的关系。在我国，各国家机关之间是执政党内部的权力分配与协作关系。行政机关与审判机关虽然分工不同，各司其职，但都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，我国并不实行西方的三权分立制度，一府两院之间并无绝对的分权与制衡。即使是在奉行三权分立理论的美国，虽然司法权集中于司法机关，行政机关与司法机关间泾渭分明的壁垒也逐渐出现松动。如1932年美国联邦最高法院克罗威尔诉本森案确认了私权利性质争端可以由行政机关裁处，只要其可接受司法审查的监督就不违背分权原则。1969年纽约州立法机关更通过了将部分违反交通规则的轻犯罪由法院移交行政机关审理的法规，法院对刑事司法的独占权开始动摇。近年来，三权分立制度在理论和实践中逐渐受到冲击，有条件地使某一特定部门行使一定的非对应职能也逐渐得以允许。行政机关可制订普遍性法律文件，司法机关也可在案件审理的过程中有条件地审查、否认某些法律规范。因此，虽然公安机关是行政机构，但赋予其调处甚或裁处一定范围的民事纠纷并不必然违背法理。实际上，行政调解的本义即是指行政机关对民事纠纷的调解。它是由行政机关主持或主导的，以国家法律规范和政策规定为依据，以平等自愿为原则，主要以民事争议为对象，通过说服教育劝导等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除争议的一种纠纷解决机制。我国现行法律赋予了多个行政机关裁处民事纠纷，《民事诉讼法》规定:“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”。《土地管理法》规定的人民政府对土地所有权和使用权争议的处理③《草原法》、《森林法》、《水法》等均有类似规定，《专利法》、《商标法》确立的专利复审委员会对专利权无效争议的裁决以及商标评审委员会对商标争议的裁决等都是行政机关有权对民事纠纷进行裁处的法律规定。

3.确立公安机关民事调解协议的强制执行力。在我国历史上，对于经由调解产生的调解协议，历代统治者都承认其效力，对反悔权予以严格限制。无论是官方调解或民间调解，都在国家权力的制约之下进行，调解一经达成即具有法律强制力，当事人一般不得反悔。否定当事人调解权的方式主要有两种:一是直接以调解结案。在指定范围中的纠纷仅可通过民间调解解决，当事人不可向官府告诉，官府也不可干预。当事人对调解协议的结果不服亦不可上诉至官府，只可再次通过调解的方式解决。“民间词讼己经老人里甲处置停当，其顽民不服，辗转告官，捏词诬陷者，正身处以极刑，家迁化外。其官吏人等，不察所以，一概受理，因而贪赃作弊者，一体罪之。”④《教民榜文》第十二条二是调解后官府确认结案。民事纠纷调解后当事人立下文书，写下“息状”，或由调解人做出“复(覆)状”，将案件的基本情况和调解结果上报官府，向官府申请备案，若官府批示承认调解结果，则发付“公据”，案件即销案了结。

在现代，具有强制执行力的协议有两种:法院调解协议和公证债权文书。法院调解协议因其受司法终局裁决而有强制执行力，而我国《公证法》第三十七条规定，对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书，债务人不履行或者履行不适当的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。由此，导致公证债权文书具有强制执行力的根本因素在于债务人放弃诉讼的明示的意思表示和公证机构的司法行政属性。在现阶段，采取更具操作性的方法，可以要求当事人签订调解协议加盖公安机关公章后，以该协议到所在地的公证机关进行公证或到所在地的法院确认、备案，经公证或法院备案后调解协议具有强制法律效力，取得直接申请法院执行的法律效果。这样的处理，尊重了当事人的意思自治，提高了公安调解协议的执行力，也坚持了司法审查原则和司法终局制度，是一种较为妥当的处理方法。

三、完善公安机关民事调解的配套措施

立法确认公安机关对民事纠纷的调解权是消除公安调解尴尬局面的基础，此外，还需要在机构设置、人员配备、经费充足、素质提高、程序规范上予以保障，以确保公安机关民事调解的效果和调动公安机关民事调解的积极性。其中，尤为关键的是立法制定统一、规范的调解方法，确定公安机关调解民事纠纷的原则、范围、方式、程序，对调解的监督和救济等，使公安机关民事调解有章可循，消除目前实践中存在的随意性和严肃性不足的问题，发挥其专业性、时效性、便捷性的特点，有利于民事纠纷的迅速、正确、低成本解决。

［1］杨国安.明清两湖地区基层组织与乡村社会研究［M］.武汉:武汉大学出版社，2004.