美国公共安全管理政策的内在逻辑及其变迁机制研究

吴 月

(广东技术师范学院 公共管理系，广东 广州 510260)

公共安全管理的研究兴起于20世纪50年代，阿诺德·沃尔弗斯 (Arnold Wolfers)在其论著《作为一种模糊象征的国家安全》中提出，公共安全研究作为国际政治研究领域的重要内容，学者们应该给予更多地关注①。一直以来，美国凭借其强大的综合国力和两洋天然屏障，在其公共安全管理政策中并没有把国土防卫作为其国家安全政策的重点。然而，自从9.11恐怖袭击发生之后，美国本土遭受到有史以来最大规模的恐怖袭击，此次恐怖袭击犹如当头棒喝，促使美国政府将公共安全管理政策的重心转移到国土安全防卫上来。这一政策思路的转变反映在美国的外交战略上，即为小布什及其继任者奥巴马都十分强调国家安全，并针对所谓的邪恶国家进行了多次反恐战争，企图继续在全球范围内充当“世界宪兵”的角色。然而，美国调整其公共安全管理政策仅仅是由于感受到恐怖分子的威胁吗?决定美国公共安全管理政策基本走向的作用机理是什么?本文旨在从现实主义理论和建构主义理论的视角出发来阐释这些问题，现实主义理论认为:国际政治冲突的本质和无政府状态下国家所要达到的安全目标是制定美国公共安全管理政策的理论基石;而建构主义理论则认为:从文化观念认同这一视角出发可以解释美国所选择的攻击目标。

一、后9.11时代美国公共安全管理政策的基本走向

美国政府在官方公布的防务评估报告中曾指出:由于“各种敌对势力的发展”和“军事技术的扩散”，“美国在地缘政治上所具有的安全优势已不复存在”，战略安全环境已发生了巨大变化，正面临着“现实的威胁”。从报告看，这种威胁具有以下四个特点:一是对手众多，既有所谓“无赖国家”、“地区霸权大国”、也有“非国家实体”，如“与美国为敌的非政府组织”、恐怖分子等。二是具有“不确定性和突发性”，受到威胁的性质、规模、方式难以准确地进行预测和判断。三是攻击的目标扩大化，不仅有军事目标，贸易、金融、商业等民用系统也日益成为潜在的攻击目标。四是手段多样，既可使用传统的攻击手段，也可能使用核生化和导弹相威胁，报告特别指出那些掌握核生化和高爆武器的“弱势政府”和“失败国家”是极度危险的，因此要加强对这些目标的关注，必要时可以采取主动行动。依据对国家安全环境的这种判断，可以看出，美国在战略指导思想上要由“基于威胁”转向“基于能力”，要将“安全遏阻和彻底消灭敌对势力的攻击能力”作为美国未来发展的核心。由此可见，美国实质上追求的是一种单方面的绝对安全和永远的力量上的优势。

为实现上述目的，应对国际安全环境的变化，在后9.11时代，时任总统小布什联合国防部长拉姆斯菲尔德、国防部副部长沃尔福威茨等强硬派人物打造了“战争内阁”，其基本理念是强调美国利益至上，突出使用军事手段“先发制人”。为此，美国对其国家安全战略和全球军力进行了一系列的重大调整，摒弃《全面禁止核试验条约》，废除《反弹道导弹条约》，在推出了《美国国家安全战略》、《应对大规模杀伤性武器的国家战略》二大纲领性文件的基础上，以反对国际恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散的名义，矛头直指到设计大规模杀伤性和恐怖主义活动的所谓“无赖国家”和“失败国家”，先后入侵阿富汗和伊拉克。时任总统小布什在美国深陷在伊拉克战争泥沼中还未能抽身的同时，仍然不断在不同的公开场合明示、暗示为彻底消除恐怖主义的威胁，要考虑对伊朗、朝鲜等“邪恶轴心”国家动武。同时，美国还正在进行一系列的战略转移，由早期的占领和驻军转向到现在试图在全世界到处设置据点，以便有效及时地摧毁美国视为敌人的国家或是敌国军事基地。可以说，在小布什执政时期，美国的公共安全政策等级达到了最高域值。

作为小布什政府的继任者，奥巴马也十分注重维护国家的公共安全，在纲领性文件《国家安全战略》中奥巴马提出:“政府近10年来，我们的国家与遍布各地的暴力与仇恨网络处于交战状态。即使我们结束在伊拉克的一场战争，我们的军队又奉命再次以阿富汗为重点，作为我们承诺挫败、摧毁并战胜“基地”组织及其同伙的任务之一。这是广泛的多国努力的一部分，属于正确和正义的行动。我们将毫不动摇地履行我们为保障我国人民、盟友和伙伴的安全做出的承诺。而且，由于我们面临来自国家、非国家行为体和衰败国家等多方面的威胁，我们将保持几十年来保障我国安全和维护全球安全的军事优势。“为实现公共安全的管理目标，奥巴马政府对国家安全战略进行了调整，但其实质还是对2008年《美国国防战略报告》的延续与创新。2008年《美国国防战略报告》延续了2002年和2006年的美国《国家安全战略》，以及2006年美国《四年评估报告》的战略思想，”继续把恐怖主义的威胁摆在一个相当的高度，把对美国本土的防务界定为国防部的核心职责。在对外进行反恐战争时，要增加国防预算来大幅度提升自身军事实力①李浩.浅析2008年“美国国防战略报告”［J］.国际论坛，2009(1)。这个报告既包含了美国国家安全战略的战略判断和战略目标，又基本明确了美国国家安全战略的战略手段，既是对布什政府国家安全战略的发布反思性总结，又是对下任美国政府国家安全战略的前瞻性建议。其核心仍然是将“反恐”作为其国家安全战略调整的基本指导思想。

通过对后9.11时代美国公共安全管理政策的基本走向进行的分析，显然我们可以发现一个具有重要学术意义和政策意义的论题:美国过高地夸大其所面临的威胁，追求绝对安全，这其中的有什么深刻的原因吗?当然，可以用于解释的缘由有很多，例如，新保守主义者对美国公共安全政策制定走向的影响、美国国内的军事利益集团对高层决策机构的宣传游说、美国基督教右翼对伊斯兰文明的极端蔑视和强烈敌意，都有助于推动美国扩大威胁，甚至制造威胁②徐以骅主编.世纪之交的国际关系［M］.上海:上海远东出版社，2001，p179。但以现实主义和建构主义作为理论支撑点，通过深入细致的观察来解析该论题将会更有裨益。

二、现实主义理论的解释路径

在国际政治理论与实践的论争中，现实主义理论长期处于中心地位，在理论史上，它虽屡次遭到挑战，但依然保持着主流地位。国际关系理论中的现实主义具有丰富的思想传统，可谓源远流长。从修昔底德到马基雅维利、霍布斯，再发展到E·H卡尔、莱因霍尔德·尼布尔、汉斯·摩根索、肯尼思·沃尔兹至现当今的米尔斯海默，现实主义已经发展成为国际关系理论中的一种主流理论范式，在国际关系理论界占据着主导地位，具有相当的生命力。

第一位现实主义者修昔底德 (公元前四百年)在其名著《伯罗奔尼撒战争史》(The history of the Peloponnesian war)中认为:处于无序环境中的国家除了按照强权政治的原则行事外别无选择，在这种强权政治中，安全和生存是主要的价值，而战争是最终裁决者。托马斯·霍布斯 (1588－1679)在《利维坦》中则认为“安全和生存具有根本重要性的价值”①洪邮生.现实主义国际关系理论:一种经久不衰的主流范式［J］.历史教学问题，2004(4)。除此之外，他还提出:“没有武力保证的契约只是一纸空文，根本不能确保人的安全”②Thomas Hobbes，Leviathan，edited and with an introduction by Michael Oakeshott(Oxford，England:Basil Blackwell，1946)，p.103。按照他们的观点，一个国家只有通过战争才能获得安全与生存，国家间关系的根本特征是竞争和冲突，战争是解决冲突的一种选择。在战争中取胜被视为衡量政策适当与否的重要标准，而这也成为了美国以安全为借口四处挑起事端的理论准备。

以肯尼思·沃尔兹为代表的结构现实主义者们更是把前人的理论成果进一步加以拓宽，他们认为与等级制的国内政治不同，在国际政治中，权威是水平而非垂直分布的，不存在唯一的中央权威。也没有一个自上而下“救助”体系。国际政治的无政府状态使得每一个国家都必须严肃地思考这一问题:今日的朋友可能成为明日的敌人。因而国家不可能把本国的安全与生存寄存于他国的善意基础上。又由于国家之上没有可以依赖的救助机构来权威性地裁断区分，提供秩序。各国必须自助，即在这种无政府状态下争夺权力。因此，武力 (force)是国际政治中首选和常用的手段③Kenneth.N.Waltz，Theory of International Politics，p 113。此外，结构现实主义者更是将国家的生存和安全上升到其规范性理论的核心地位。所以，在诸多国际问题的排列次序中，国家安全通常处于最高的位置，军事和相对的政治问题支配着世界政治。只有在安全得到保证的情况下，国家才能安心地追求诸如安宁、幸福、富裕等其他目标④Kenneth.N.Waltz，Theory of International Politics，p126。为了追求绝对安全，任何国家在任何时候都可以用武力来实现自己的目标。

以米尔斯海默为代表的进攻性现实主义者们则继承了经典现实主义对权力的重视和对国际生活的悲观态度，同时又吸收了新现实主义的结构性思维;最重要的是，他们继承了现实主义的终结性理念——进攻性现实主义主要从军事角度来定义权力，因为它把这种力量看成国际政治的最后手段⑤［美］约翰·米尔斯海默.《大国政治的悲剧》［M］.上海:上海远东出版社，2001，王义桅.唐小松，译.上海:上海人民出版社，2003，p14。他们强调国际体系中的霍布斯主义性质，在这些进攻性现实主义者们看来，国际体系自身孕育着侵略和冲突的因子，它的无政府状态决定了体系中安全的稀缺性。为了获取安全而展开的激烈竞争迫使国家采取进攻性的战略手段，结果便常常导致冲突和战争。而且这种零和博弈型的安全竞争状态是无法停止的，除非一国达到最高的霸权目的。

进攻性现实主义对国家安全的不断追求，在美国的反恐怖行动中得到了充分的体现。9.11事件及其随后美国在反恐行动中的几乎无限的战略目标，使人们认识到:除非美国能够消灭所有潜在对手和威胁，否则它将不会再感到安全⑥沈丁立，任晓/主编.现实主义与美国外交政策［M］.上海:上海三联书店，2004，p103。也正是在这种理论思想的指导下，美国对内不断更新自身的军备设施，加紧导弹防御体系的研制与部署，并宣称要扩大核武器的使用范围，进一步加强美国军事力量的威慑强度。美国对外是散布各种威胁言论，粗暴干涉别国内政，并对别国实施大规模的侵略行为。布什在2002年6月1日在西点军校举行的演讲中就提出:“威慑与遏制不再是保卫美国的基本原则，我们必须向敌人开战，粉碎他们的计划，在危险出现之前即予以打击，在这个世界上，我们走上了通向安全的唯一道路，那就是战斗的道路，这个国家将采取行动”①刘灿阳.“9·11”事件后美国战略思维的新变化—— “先发制人”战略探析 ［J］.西北第二民族学院学报，2002，(4).。

而奥巴马政府上台后，继续强调恐怖主义是美国面临的“严重威胁”。2009年1月奥巴马批准国防部向阿富汗增派3万多名士兵的方案，以打击塔利班和“基地”组织，其目的就在于继续高举反恐大旗，收缩与集中力量打击“基地”组织和塔利班武装，在清除恐怖主义现实威胁维护国家安全的同时，谋取最大化的地缘政治优势与国家利益。在全球范围内具有很大影响力的美国公民自由联盟 (ACLU)评估奥巴马上任以来的表现，指奥巴马有重拾布什在任时的国家安全政策的倾向。美国公民自由联盟表示，虽然奥巴马下令废除酷刑、关闭囚禁恐怖疑犯的关塔那摩监狱，又公布一些内容敏感的国家安全文件，向海外加强政府的透明度，但这一切都被另一些负面行动抵消，包括无限期关押约50名关塔那摩囚犯、恢复一些针对战犯所设的军事委员会;增加使用无人驾驶飞机施袭等，同时令人忧虑的是美国当局拒绝起诉对恐怖嫌疑犯施酷刑的官员。根据《华盛顿邮报》的相关报导，美国将于土耳其或保加利亚建立一个主要的地面雷达站，作为南欧导弹防御系统的重要一环，标志着美国在全球建立的导弹防御系统，第一阶段可望于明年投入运作，以防范伊朗的导弹威胁。除南欧导弹防御系统外，美国还在与以色列及其他波斯湾盟友合作，兴建及提升各国的导弹防御能力。美国海军已于09年派驻神盾驱逐舰和巡洋舰到地中海巡逻，配合在南欧设立的雷达站，以实现防范伊朗导弹的袭击。

三、建构主义理论的解释路径

现实主义外交政策的分析路径在冷战之后开始遭遇挑战。冷战的结束不仅改变了国际政治的地图，而且也激发了国际关系学界的大辩论。一些历史性的事件不仅成为检验理论的试金石，而且也是理论创新的催化剂。自从20世纪90年代以来，认同和文化重返国际关系学科领域。以认同、规范和文化为核心概念的建构主义成为国际关系理论的三根支柱之一。

1992年，亚力山大·温特 (Alexander Wendt)出版了《无政府状态是国家造就的:权力政治的社会建构》一书后，立刻引起轰动，建构主义国际关系理论开始得到了广泛关注。建构主义理论把文化观念规范等因素引入到国际关系理论中，认为国际体系的物质性结构只有在观念结构中才能具有意义，在一国发展进程中，国家相对他者界定自我身份，同时赋予他者相应的对立身份，并根据自我在国际体系中的身份确定国家利益，最后根据国家利益采取对外行动。所以一个国家在制定对外安全政策时，不仅要看别国军事力量的强弱，也要看他们是否拥有共同的观念结构，即到底是敌人、对手、还是朋友。

而一国对他者的这种在身份上的界定主要是通过认同 (identity)这一建构主义理论中的核心概念来进行的，认同 (identity)原本是哲学、社会学和心理学等学科的概念，指的是存在于某社会行为体的自我同一性和个性，是本社会行为体区别于他社会行为体的规定性，或者说是社会行为体之所以为“我”而非“他”的规定性。而在建构主义那里，认同是国家行为体的根本属性，它主要是告诉我们自己是谁，告诉他人我们是谁;最重要的是，通过认同可以告诉自己其他人又是谁②任晓.国际关系理论新视野 ［M］.北京:长征出版社，2000，p260。一国的认同主要来源于国家内部的建构，也就是说国家在国际体系互动之前，是具有自己身份的 (national identity)，即国家身份的内在层面。这种身份的建构是国内具有不同角色概念的集团讨价还价的过程。决定国家内部身份的因素主要有两个:共同的文化和国内的经济与政治体系。共同的文化包括语言、习惯和宗教，国内的经济与政治体系是指自由 (民主)还是自给 (专制)。

国内政治的发展如战争、革命和制度安排等会改变国内集团的权力配置。至于哪种认同最后占据主导地位则取决于不同组织在国内的力量分配和所面临的内外部环境。一般来说，最有实力的组织或个体会把它们的观念和认同强加到法律、政治和社会结构之中，并使之制度化，一旦这种文化被积淀为社会事实后，就会对国家的行为产生重要影响①Yucel Bozdaghoglu，Turkish Foreign Policy and Turkish Identity，Routledge，2003，p.29.。如果我们能够定义国家的团体身份，我们就能清楚在国际体系互动之前，谁是朋友，谁是敌人，这样，国家的互动方式就能确定是肯定的认同还是否定的认同。由此，国家内部的身份建构就成为体系层次上社会身份形成的重要自变量。

以美国为例，首先从其历史传统上看，美国的创立者们是三权分立制度的狂热崇拜者，他们在治国理念上主张自由、平等、民主和天赋人权，在美国宪法上这群创立者也采用了十分严格的三权分立原则;此外，他们具有很明显的内在文化特征，他们由白人 (White)、盎格鲁 －萨克逊(Anglo－Saxon)、清教徒 (Puritan)构成，统称WASPS，这群精英分子缔造了美国，控制着美国的经济、社会、文化和政治②余万里.美国面临认同危机 ［J］，环球时报，2004年9月17日，第18版。他们的族裔、文化、宗教和意识形态特征也构成了美国社会的主体认同，这些创立者们都来自共同或相近的白人血脉和文化，因此，美国在此基础界定了自我身份——认同盎格鲁清教徒的价值观，说英语，维持欧洲文化遗产的基督教国家。而美国对自己的身份界定对其国家行为产生了很大的影响，这种身份界定一旦外化到国际体系中，就是指示美国的行为偏好或对特定国家的好恶。例如，为什么以美国为首的西方国家敢冒天下之大不韪入侵伊拉克、阿富汗以及利比亚，正是因为美国认同伊拉克是一个与西方文化传统相背离的“无赖国家”和“非民主国家”;由此我们也不难理解温特所说:“美国并不担心英国的一百枚核弹头，却十分害怕朝鲜的一枚核弹头”③秦亚青.现代国际关系理论的沿革 ［J］，教学与研究，2004，(7).。这主要是因为英美二国是拥有共同文化观念的朋友，而朝鲜却是意识形态上的敌人。由上述分析也可以理解为什么奥巴马政府国家安全战略虽然进行了调整，但是伊拉克战场仍然烽火未息，与朝鲜仍未建立稳定平等的对话机制，承诺的对外援助仍未落实，尤其是在中东问题的处理上，尽管奥巴马对伊斯兰世界在言论上大放善意，但却少有实际的行动。巴以和谈，奥巴马至今无法改变以色列的强硬态度，而美国与伊朗的核心对话也未开展。

在奥巴马政府2010年最新公布的国家安全战略中也体现出美国对一致性价值观的认同与关注。这份纲领性文件提出:“国家安全战略无论我们做什么，我们都将提倡并增进我国赖以建立并为不同种族和地区的人民视为应有的一系列基本权利。为倡导这些价值观，我们以信守法治等方式身体力行。我们将强化捍卫这些权利的国际标准，并为那些反抗镇压的人民拓展空间及提供支持。我们对人类尊严的承诺包括支持发展，这就是我们要与贫困和腐败作斗争的原因。我们绝不接受那些认为背离普世权利也能寻求持久安全和繁荣的想法。民主不只代表我们心中未泯的天良，它还代表了对侵犯和不公的反抗。我们对普世权利的支持既是美国主导地位的根基，也是我们立足于世界的力量源泉。美国由来自各不同种族、不同地区、不同信仰和文化背景的人组成，将矢志不渝地促进不同民族之间的和平，坚信民主和个人的自主权利不必以牺牲珍贵的个性特征为代价。毫无疑问，没有任何国家比美国更有条件在全球化时代发挥主导作用。正是美国促成了全球化，美国各种制度的目的在于，为个人在竞争的世界中获得成功创造条件。美国人民的根可追溯到地球上的每一个国家。”

美国所处的安全现状是其他国家所无法匹敌的，不仅由于它本身是世界上唯一的超级大国，也因为其他国家没有能力对它这一特殊地位提出挑战。但是，美国的许多决策者总是无视这一基本事实，在其所制定和发布的各种公共安全政策中，夸大美国正在面临或将要面临的威胁，而这种夸大的荒谬性在9.11后发展到了一个顶峰，并引起了许多其他国家的担忧和不满，损害了美国人民的利益，最终也违背了美国自身的安全目标①徐以骅，主编.世纪之交的国际关系［M］.上海:上海远东出版社，2001，p180。本文通过国际关系中的二大支柱理论对这一论题进行解释分析，试图从学理上找出其行为的依据和规律，可以看出，现实主义理论与建构主义理论分别从不同角度阐释了这一问题，显示出了各自的解释能力。同时我们要注意的是，理论是对现实的抽象和简化，现实要远为复杂，理论追求自身的严密和逻辑上的自圆其说，它寻求的是用最少的变量来获得最大的解释力，而政策的制订要考虑到诸多因素，无论是政策的制定过程本身还是最后文本的形成，都是多种力量折冲樽俎的产物，受到诸多因素的制约②沈丁立，任晓，主编.现实主义与美国外交政策［M］.上海:上海三联书店，2004，p245。理论具有相对的稳定性，而政策可能更为复杂多变。因而，当我们在谈论现实主义理论或建构主义理论对美国政府的公共安全政策产生影响时，并不意味着这二者之间就存在着简单的线性关系，也不意味着其他因素或理论就没有产生影响。因此在分析一国的公共安全政策时应综合运用各种理论，根据理论对现实或政策的制订提供指导或依据，从中窥探出政策制定者的基本理论倾向。

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