国外区域合作协调机构的比较研究及其启示

汪伟全

（华东政法大学公共管理学院，上海 201620）

国外区域合作协调机构的比较研究及其启示

汪伟全

（华东政法大学公共管理学院，上海 201620）

区域合作协调机构是区域经济一体化的必然产物，它既是解决科层组织的“行政区”界限与区域经济活动的开放性两者之间矛盾的理性结果，又是满足单个行政主体难以应对区域公共事务急剧增加的现实需求。国外常见类型的协调机构有三种类型，其产生缘由与权限各异。通过国内外协调机构比较研究，就其权力来源、功能定位、组织结构、运行规范和多元参与等进行分析并提出了建议。

区域合作；协调机构；区域治理

1 理论依据与现实诉求

本文研究的区域合作协调机构，仅限于主权国家内部的区域合作协调机构，而非跨国家的协调机构。设置协调机构的理论依据，源于科层组织的“行政区”界限与区域经济活动的开放性之间矛盾解决。自马克斯·韦伯的科层制创世以来，凭借着层级管理、责权分明、统一指挥等优势，科层制被世界各国政府组织广泛采用，创造了巨大的经济与社会成绩。但是，科层制组织内含了一个重要特征与缺陷：组织的边界性，即任何组织均在一个有限的权责空间范围内进行活动。这就决定了行政组织在行政管理和提供公共服务时，仅仅限制在其管辖区域内进行；当超过了其管辖范围时，行政组织可能不作为。

然而，行政组织的边界性与区域经济活动一体化造成难以克服的矛盾。在区域经济活动中，各生产要素具有自由流动、统一开放的天然属性。各地区和经济主体为了自身的快速发展和良性循环，就必须与其他地区和经济主体之间不断进行物质、能量和信息等交换。因此，开放性是区域经济各地区和经济主体得以不断运动和升级的必要属性，也是经济区域得以形成的必要条件。然而，区域经济的开放性特征要求生产要素突破“行政区”界限，实现自由流动，但事实上却相反。设置区域合作协调机构，通过跨辖区的协调来破解这一矛盾，已成为一种可供抉择的方案。

设置协调机构的现实诉求，在于跨辖区的区域公共事务急剧增加，且单个行政主体难以应对。在理论上，大量学术研究逐渐得出这一结论：中央集权的、等级制的、官僚制的行政管理模式已经失败［1］；在实践中，区域管理陷入了困境：随着经济全球化，各种生产要素在不同辖区内自由流动；跨界环境污染增加；区域经济中的地方保护主义和地方本位主义盛行，过度竞争、重复建设现象严重。显然，依靠单个地方政府并不能满足区域公共事务的治理要求。针对上述困境，治理倡导者提出了自己的立场，即设置区域性协调机构来管理区域公共事务。显然，区域协调机构是基于一定的集体行动规则基础之上，通过相互博弈、相互调适、共同参与等互动合作关系，而形成的治理区域公共事务的一种组织模式。

基于上述理论与实践需求，各类区域合作协调机构在全球范围内得以普遍建立并迅速发展。各国区域合作协调机构的名称各异，形式与职权也不同。在美国，有区域规划委员会 （Regional Planning Commissions，简称RPCs）和政府联合会（Councils of Government，简称COGs）等［2］，同时还涌现出城市联邦制（federate government system）、区域性特区及管理局（Regional Special Districts and Authority）等多种模式［3］；在日本，跨区域行政协调的制度安排有部分事务组合、协议会、区域开发事业团、地方行政联络会议、跨区域政府联合等具体做法［4］；在法国，组建了基于市镇层面的 “市镇联合体委员会”（Etablissements Publics de Cooperation Intercommunale， 简称为EPCI），作为各联合体的法定公共管理机构，为联合体内的市民提供由法律规定的服务［5］。这些形式与功能各异的区域协调机构，在区域性公共事务治理方面发挥重要作用。

与此同时，国内外关于区域合作协调机构的文献大量涌现，并且从各个角度予以研究。国内关于跨区域机构的文献，涉及协调机构的属性、内涵、功能、运作程序等。如陈瑞莲认为在单一制国家地方政府遵循“行政区行政”模式，严格服从“中央政府→地方政府”的博弈规则，很难自觉生成一种“地方政府→区域公共管理共同体←地方政府”的谈判协调制度安排［6］；杨龙认为，协调机构的权力源自于地方政府行政管辖权的让渡以便对跨行政区公共事务进行治理，这种让渡经历交流沟通、制度建立和机构设置等阶段［7］；而国外关于跨区域机构的研究文献较为丰富，既有以欧盟、东京经济圈等为研究对象的实证研究，又有以产权理论、公共选择理论等理论为指导的规范研究。如RICHARD C.FEIOCK从收益与成本角度论述了政府合作中公共机构的选择行为（institutional collective action），认为合作成本包括信息成本、谈判成本、执行成本与代理成本等四个方面，而通过增加信息的有效性、清除谈判障碍、增强社会资本等正式与非正式的制度安排，则能有效减少合作的交易成本［8］。同时，区域规划的案例研究表明，区域合作治理的分权化的、相互依赖的、多元参与的网络模式，远远要比中央集权的管理模式更具活力［9］。

面对如此纷繁复杂、数目庞大的协调机构及其相关研究文献，有必要对该主题做个系统梳理；国内文献仅限于将西方区域合作协调机构的 “移植”，而忽视了中国特色的国情；与此同时，中国区域合作协调机构存在效率有限、程序性不强、参与渠道不足等诸多问题。有鉴于此，本文将分类比较国外协调机构的经验，总结相关启示，并联系当前中国区域合作协调机构的实际情况，并就完善协调机构提出相关建议与对策。

2 国外常见类型的协调机构

为了便于研究，根据区域协调机构的产生缘由及其权限特征，把区域协调机构概括为三种类型：地方自发组成的自愿性区域组织、地方约定而成的约束性区域组织以及上级批准设立的区域管理机构。具体而言，在机构产生的原因上，有“自下而上”形成的地方自发自愿、地方约定而成等两种形式，以及“自上而下”形成、经由上级批准的区域管理机构；在权限方面，自愿性区域组织对成员方没有强制性，仅靠自觉来履行区域合作的协议。而约束性区域组织和上级批准设立的区域管理机构，则对成员方有强制约束立，若不履行则可能被处罚。

2.1 地方自发形成的自愿性区域组织

自发形成的自愿性区域组织在全球范围内有不少。在加拿大，联邦、省和地方的首席长官举行非正式会议，且在部长级、副部长级和执行层广泛存在着政府间关系部门，以协调政府间行为，但是这些政府间协议通常是非约束性的。在美国，为了克服区域经济内众多的地方间利益争端与冲突，在区域层面上也进行了设立区域委员会（Regional Councils）等一系列有创新意义的尝试，区域委员会属于地方自发形成的自愿性区域组织［10］。

自愿性区域组织无论以何种形式出现，这类区域组织在政府间合作方面的优势非常明显：（1）容易创设，只要有缔结愿望就可以设立。（2）研究区域问题并提出有效的解决方案。自愿性区域组织通过关注某些特定的区域性问题，并提供讨论论坛，在一定程度上实现了区域整合。（3）为其成员政府提供一个论坛以讨论大家共同关注的问题，对那些有着广泛影响的联邦、州和地方项目进行协调。在某些必要情况下制定解决特定问题的政策，并通过其成员执行决策。（4）一些国家的中央政府授予自愿性区域组织有制定区域发展规划、审查地方政府拨款申请的权力。对那些与区域整体规划不符的发展规划，区域机构可以予以拒绝。

然而，自愿性区域组织在区域治理上也有局限性，其主要原因就是权威性和有效性受到极大限制。这种局限性，可以通过分析美国的区域委员会予以体现：首先，根源于区域委员会自愿属性，这种自愿性质使之不能在许多重要问题上采取有效措施。由于地方政府可自主决定加入或退出区域委员会，区域委员会必须认真考虑其行为对每个成员的影响。其次，权威性不足的另一个原因是区域委员会没有独立的收入来源。区域委员会没有征税权，大多数处于资金和人手不足的状况，严重削弱了它们在解决区域性问题中说起到的作用。第三，区域委员会权威不足来源于缺少执行权。由于没有权力贯彻其规划，使得区域委员会通过规划来促进区域性合作的功效大打折扣。地方政府一般都将本地利益置于区域整体利益之上，对区域委员会的一些建议持怀疑态度。如果地方利益与区域委员会产生冲突，地方政府的反应很可能会选择退出［11］。总体效果上来讲，区域委员会是区域经济治理中一种非常薄弱的合作机制。

2.2 地方约定而成的约束性区域组织

法国的市镇联合体委员会属于地方约定组成的约束性区域组织。法国在市镇层面组建多样化的市镇联合体，实现彼此之间的资源共享、互惠互利。作为各联合体的法定公共管理机构，市镇联合体委员会为联合体内的市民提供由法律规定的服务。法国政府规定市镇联合体委员会应该由所有成员市镇的市镇长或议员代表组成，委员会主席则由上述代表选举产生（一般由中心市镇的市镇长担当）［12］。各成员市镇的代表数按一定的市镇人口比例分配，但中心市镇的名额不能超过委员会总数的一半。

约束性区域组织在美国也普遍存在。根据尼古拉斯·亨利 （2002）对美国政府间关系的研究，从1789年到1940年间，美国各州只签订57项州际合约，但接下来的50年，另外就有122项州际协定出现。平均而言，每个州签订了20项州际合约，许多州与州之间的协议已经演化成为跨州机构［13］。除了州际合约外，美国还有许多诸如政府间协议、地方政府协会、市自治团体协会、县议会协会、城区议会协会等合作机制。20世纪90年代以来，地方政府之间的横向合作，已经不仅局限于协调地方政府间的问题，一些地方政府还通过横向联合形成政治力量，对中央政府的公共决策产生影响。例如，美国东北部七州组成东北部州长联盟，凭借统一的政治联盟在国会争取更多的联邦补贴资金［14］。

约束性区域协调机构的最大特征就是协调机构作出的决定对所有成员方均有约束，若不执行必可能被惩罚。因此，成员各方在作出约束性的区域决定之前，往往非常慎重，经过各方的充分讨论。例如，法国市镇联合体委员会作出的决定对所有成员方都有约束力，因此在做决定前各方展开激烈争论，充分表达意见。如图卢兹联合体委员会在决定是否启动TAT工程时，广泛征求了各市镇代表的意见。由于大多数代表都认为该政策只有利于图卢兹市镇的利益，不利于其他市镇的发展，联合体委员会就否决了该项工程［15］。

由于约束性区域协调机构在协调区域问题时富有效率，因此这类协调机构发展颇为迅速。以法国的市镇联合体为例，到2005年1月，联合体总数己达到2510个，囊括了32223个市镇，占法国市镇总数的88.1%，居民总数达五千多万，占法国总人数的84.3%。其中市镇共同体从1993年的193个发展到2334个；跨市际联合体从1999年7月开始设立到2005年1月，短短五年时间里就成立了156个。

2.3 上级主导设立的区域管理机构

田纳西河流域管理局 （The Tennessee Valley Authority，简称TVA），就是经美国国会批准授权成立的、对田纳西河流域进行开发与管理的机构，它既享有政府权力又具有私人企业灵活性，“是美国历史上第一次巧妙地安排一整个流域及其居民命运的有组织尝试”［16］。

TVA是现代政府主导流域管理最早最成功的例证。《田纳西河流域管理局法案》第四部分对田纳西河流域管理局规定了一系列的权利，如有权以美国政府的名义对区域内的资源进行开发，有权在该区域修建水库、大坝、电站及航运设施；有权建设输电设施，销售电力；有权生产肥料，发展当地经济等。在第五部分对TVA董事会的权利也做了规定。由于这种强有力的管理体制，当局可以对流域的开发实行综合规划，实现“以电养水”，以电力带动经济发展。

TVA的法定职责体现为四个方面：（1）岸线管理。全局有11000英里岸线，分为4种管理类型：洪水淹没权岸线、TVA所有但居民可通行的岸线、TVA所有且共同管理的岸线、TVA所有且管理的岸线。管理局有岸线流域转让土地一切用途变更的审批权。（2）土地管理与规划。管理局有权管制沿线的土地利用、开发与保护。主要管理方式有：流域工作组、建设许可证、公告、岸线管理政策、河岸修复、文化资源管理组、土地复垦等。（3）洪水减灾。洪水减灾主要通过蓄洪解决。管理局已建成数十座防洪大坝，拦截洪水于水库之中，有效地降低了洪水的破坏作用。（4）环境保护。除日常土地管理开发时维护栽种本地生物群落、避免外来物种，防止河岸浸蚀，治理水土保持之外，还有逐渐扩大无污染发电比例，开展污染治理，保护大气质量，以及改善河流水库水质等活动［17］。

此外，日本的北海道开发厅也属于典型的上级主导设立的区域协调机构。北海道的综合开发计划是由作为国家总理府的直属局——北海道开发厅主持制定的。日本的行政体系由中央政府、都道府县和市町村三级组成。根据地方自治法，国家是不能干预地方行政的，而只能在一定的范围内实施区域政策。北海道的综合开发实行以北海道开发厅和北海道地方政府为主体的二级行政。1950年在中央设立了北海道开发厅，由中央政府进行宏观领导。1951年厅下又设立了北海道开发局。厅的办公地点设在东京，局的办公地点设在北海道的札幌市。

北海道开发厅的权限有：（1）根据国家的全局和国家战略需要确定的，拥有开发计划调查、制定、综合发展规划、统管预算、推进法定事业项目的实施、监督北海道开发等权限；（2）在资金方面，国家实行预算统管，由北海道开发厅统一管理和调整综合开发的公共投资预算，对北海道开发实施补助；（3）分期编制了综合开发规划和财政预算，有法律规定国家设立北海道开发的经费预算，利用法律保障了经济方面的落实；（4）根据法律实施开发，使北海道开发有法律保障。1950年4月日本政府为北海道的有序开发制定了《北海道开发法》，并且从1951年开始先后编制并经内阁表决批准实施了六期 《北海道综合开发规划》，每期规划都有明确的规划目标、开发重点和推进措施。

3 相关启示与建议

通过上述区域合作协调机构的介绍与分析，至少得出以下几点启示：

3.1 区域合作协调机构的权力来源及其属性

上述三种类型的区域组织提高了一个需要考虑的问题：如何处理区域合作协调机构和中央政府、协调机构与地方政府这两组关系？在与中央政府间关系中，中央政府扮演的是权力来源与规范约束角色。中央政府既是区域协调组织的权力源泉，是中央政府“权力下放”到区域组织；同是，中央政府又是区域协调机构运行的监督者，对协调机构予以约束与规范。这是由于区域经济合作的目标和政策可能偏离国家利益，需要中央的规范与约束。基于区域协调机构的重要作用，应赋予这一机构与其职能相匹配的权力、资源和责任，理顺其与中央政府及其相关职能部门的关系。

区域组织与地方政府这两者间关系。在现实中有两种模式：地方自发形成的自愿性区域组织与地方约定而成的约束性区域组织。前者如美国的区域委员会，各地方政府在自愿、平等的基础上，对区域事务（包括利益冲突）所形成的相互关系。这类区域协调机构与各地方政府是一种对等性关系。同时，对于区域合作协议，成员方履行契约只有道义责任而无强制规定，也没有规定拒不履行契约义务时的惩罚措施；与之相对应，地方约定而成的约束性区域组织，如法国的市镇联合体委员会。这种区域协调机构与各地方政府间关系属于非对等性，且区域协议必须强制履行。假如地方政府没有履行协议规定的义务，区域协调组织则会采取通报批评、行政撤职、财政罚款等惩罚措施。

那么，究竟是哪种类型的区域合作协调机构较为合适呢？答案是世界上没有放之四海皆宜的区域组织类型，唯有适者才最有效率。任何一种类型的区域组织，皆是在具体的制度环境中产生的，尽管其生成方式有主动或诱导之分。但是，一个值得注意的现象是，有强制执行力的约束性区域组织比无强制性的自愿性区域组织更富有效率。美国政府间关系咨询委员会在回顾政府联合会的发展历程时认为，区域委员会是区域经济治理中一种非常薄弱的合作机制。“这些COGs的普遍缺陷是在施政上过分依赖于成员政府，有时对私人领域的依赖性也很大。那些服务于跨州的大都市区的区域性组织则遇到了最严重的管辖权问题。那些导致COGs成员关系破裂以及退出的问题主要包括：不公平的会费负担；中心城市与郊区对问题的看法不同；由某个大政府所统治；在种族、经济发展、交通和财政资源上的冲突。［18］因此，如果区域委员会享有更多权威，那么通过区域委员会来实现区域治理将更为有效。

3.2 区域协调机构的职权范围与功能定位

美国的田纳西河域管理局、日本的“广域行政”协调机构［19］由于有决策权、执行权而都取得了良好的治理绩效。但与之相反的是另外一些协调机构，如受权威性有限的制约，很多决策与规划得不到各地方政府的支持，使得美国大部分区域委员会处于十分尴尬位置。因此，为了使跨区域事务得到有效治理，越来越多的人赞同协调机构应具有相应的职权。

那么，跨区域协调机构的应有哪些职权与功能定位呢？理论研究与实践经验表明，其功能应有：（1）协调功能。在基础设施建设、交通网络规划、物流运输、产业规划等方面，应综合考虑整体区域资源、区位优势、经济状况，在提升区域竞争力等方面发挥协调作用；协调不同地区利益主体间冲突关系。（2）服务功能。至少应有两方面的服务功能定位为：一是服务区域经济市场一体化，减少统一市场的制度壁垒；二是服务区域经济均衡发展，促进区域内欠发达地区的发展，实现共同繁荣。（3）监督功能。审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则的执行情况。特别是不少合作宣言、合作项目等事项，均有非强制性而履行不足的弊端，因而须加强执行监督，使区域合作真正落实。

联系中国的区域协调机构实际情况，当前存在一个普遍问题：片面强化协调功能，忽视服务与监督功能。以长三角城市经济协调会为例，其经济协调的效果已经显著，在产业结构调整、交通网络一体化、旅游资源共享、人力资源社会保障一体化等方面取得巨大成绩。但是，经济协调会的服务功能不足，没有实现区域经济的共同繁荣，发展不均衡现象突出，如浙西要比浙中、苏北要比苏南落后许多；此外，监督功能较弱也是长三角城市经济协调会需要克服的重要方面。长三角区域经济中地方保护主义仍然存在，缺乏统一的法律法规，缺乏对合作项目的监督而导致履行不足。因此，在长三角城市经济协调会未来改革与发展中，应该进一步强化服务和监督功能。

3.3 跨区域协调机构的组织设计与演化

科学的、合理的机构设置是跨区域协调机构有效运行的前提条件，也是机构发挥功能和作用的基础和载体。例如，欧盟之所以能发挥作用，与其设立了决策、执行、监督、仲裁等机构，构成一个完整的欧盟区域管理权力体系分不开的。纵观众多的跨区域协调机构，在机构设置上往往有这些内容：（1）决策机构方面，往往设有地方行政首长的高层战略决策制度，这也是跨区域协调机构的最高权力机构；（2）执行机构方面，应考虑两个层面：一是设立包括各地方政府部委等职能机构的联合执行机构，负责协调各项合作事宜在各地的贯彻实施。这类联合执行机构属于常设性执行机构；二是专项任务的执行机构，负责某项具体任务的实施与执行，这类执行机构属于临时性执行机构；（3）仲裁机构方面，设立合作冲突与纠纷的申诉和仲裁机构；（4）咨询机构方面，设立相关咨询机构，加大对推进区域经济一体化的研究，定期发布相关数据，通过其活动来呼吁和推动区域合作文化的建设。

跨区域机构的组织安排方式是处于动态调整过程中，它既可能是正式的，也可能是非正式的；既可能是强制性的，也可能是诱致性的。当前区域组织日益复杂化，其结构形式呈现多样化、专业化、网络化特征：首先，区域合作协调机构的形式多样化，涌现出高层联席会议、城市政府联合体、非政府组织合作论坛、区域内经贸协调会、垮经济区的地方政府联合、签订协议与意向书、采取联合行动、设办事处或联络机构等诸多形式；其次，协调机构的专业化程度增强，内部结构分工明确。其内部的功能性结构，除了应该设置负责日常联络和组织工作的秘书处外，还应根据专业、精简、高效的原则设立各种专业委员会和工作小组；最后，组织结构的网络化特征。协调机构等级制色彩逐渐弱化，强调联系、沟通以及网络发展的重要性，强调各地方间在信息、自主性、利益分享、产业规范等方面的协力合作。

3.4 区域协调机构运行规范化与多元化

运行的规范化表现为制定保障协调机构的法律法规。用法律法规来规范和保障合作协调机构的行为，这也成为区域合作的普遍趋势。例如，在美国田纳西河流域的治理开发中，由美国国会通过了《田纳西河流域管理局法》，对管理局的权力、任务等作出了明确的规定；在日本的北海道开发中，日本政府制定了《北海道开发法》，具体规定了区域开发机构的设置、开发计划的目标、实施开发计划的进程以及开发的经费预算等。实践表明，通过法律法规的方式，可以将整个区域合作的程序、目标以及协调机构的职能权限等作出更明确的规定，同时就合作过程中可能发生的分歧冲突设定协调的依据，以确保整个合作过程顺利实施。

此外，协调机构运行过程中多方参与，且特别重视利益整合。这是因为区域合作问题涉及到多方利益相关者，有企业、社区居民、非营利组织等，而不仅仅只是政府。因此，区域合作不是单靠某一协调机构，而是多元治理模式，各利益相关者积极加入，实现对区域性公共事务的共同治理。例如，欧盟之所以能够有效运行，与大量的利益相关者加入区域公共事务离不开。诸多的社会性利益团体、商业性利益团体、工会联盟和环保团体，如民间的区域协会，法、德和爱尔兰的农场主利益集团、“欧洲”企业家联盟、欧洲商会、意大利商会等，都在其中扮演着各自的角色，表达出自身的利益诉求，各种利益集团之间存在复杂的跨国网络关系，这些利益团体在区域协调政策制定的各种不同层面上都可施加影响［20］。

目前中国的区域合作协调机构，已经开始重视公民社会在区域治理中的作用。例如，长三角联合研究中心等研究性机构与协会为推进区域经济一体化出谋划策；同时通过一系列活动，营造共同的区域文化，培育区域合作理念。区域中的公民，一方面投票选举地方官员、表达一定利益取向来影响公共政策的制定与执行，另一方面参与区域公共服务的提供，直接成为一些公共事务的自主管理者和公共服务的供给者。但是，就中国的具体国情而言，由于公民社会的形成条件才显露端倪［21］，公民社会依旧不成熟，成为制约区域治理水平的一个限制性因素。这就亟需协调机构通过一系列制度安排，完善公民社会参与区域治理的渠道，包括公民和社团意愿的表达机制、群众自治性组织的完善、民意调查制度、区域公共服务供给制度等的创新。

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The Comparative Study on Foreign Organization of Regional Cooperation and Coordination

Wang Weiquan
（School of Politics and Public Managements,East China University of Political Science and Law,Shanghai 201620,China）

The organization of regional cooperation and coordination is the product of regional economic integration.It is not only the rational outcome of solving the conflict between “administrative”boundaries and the regional economic activity open,but also the demand of meeting the single government demand sharply increasing to deal with regional public services.There are three types of the organization of regional cooperation and coordination,and the cause reason and their rights varies.Though comparative studying,the paper analyzes and recommendates the regional organization’s source of power,functional orientation,organization stucture,and so on.

regional cooperation;coordination organization;regional governance

2009年度上海市教委科研创新项目（09YS321）、2009年度华东政法大学科学研究项目（09HZK005）。

2010-07-23

汪伟全（1975-），华东政法大学公共管理学院副教授、博士后；研究方向：区域管理、公共经济学。

F061.5

A

（责任编辑 迟凤玲）