湖北省农村饮水工程运营成效与思考

姚 玲，陈协清

（湖北省水利厅，430071，武汉）

2006年，湖北省委、省政府作出“十一五”期间全面解决湖北省纳入国家“十一五”“十二五”十年规划的1609.6万人农村饮水安全问题的重大决策。几年来，全省把“切实保护好饮用水水源，让群众喝上放心水”作为水利工作首要任务来抓，开拓创新，克难奋进，积极推进工程建设。截至2010年年底，全省已圆满完成省下达的1621.44万人 （其中2006年72.1万人，2007年 300万人，2008年300万人，2009年 424.92万人，2010年524.42万人）农村饮水安全工程建设任务，超省委、省政府“十一五”目标任务的0.7%,超国家“十一五”规划任务832万人的95%。武汉、鄂州、宜都等市实施“自来水村村通”建设，实际解决农村饮水安全问题人数远远超过省级下达的计划人数。2005年至“十一五”末，全省共建设集中供水工程8000多处，完成总投资71.5亿元，其中中央投资41.42亿元（含省级筹资12.38亿元，其中贷款垫支12.29亿元），省级配套10.62亿元，市县及以下投资19.47亿元（不含省下达计划外投资）。2010年9月，湖北省第十一届人大常委会第十八次会议专题询问和审议了农村饮水安全工作，给予高度肯定。

一、经营成效及做法

从调查情况看,湖北省所建农村饮水安全工程,无论是盈利还是亏损的，经营管理者都能认真履行职责，有序地维护管理工程，全天候地向农村群众提供洁净、方便、价廉的自来水，农村饮水安全工程覆盖区群众的饮用水条件发生了巨大变化。湖北省农村饮水安全工程经营管理的主要做法如下：

①建设上，着力发展城乡一体化供水工程和规模较大的农村水厂，为长效运行奠定良好的物质基础。湖北省按照“一延、二改、三建”的发展思路，优先考虑城市水厂向农村进行管网延伸，再考虑对乡镇水厂进行改扩建，最后考虑新建水厂，在人口居住集中的农村积极兴建日供水“千吨万人”以上的适度规模的集中供水工程,努力提高工程的规模效益。

②因地制宜地确定经营管理方式。在明晰产权的基础上，放活经营权，本着有利于工程长效运行、农民长受益的原则，合理确定经营方式。如依托水库水源建设的水厂，由水库管理单位管理经营；民营资本参与建设的水厂，由民营老板负责经营；城市管网延伸工程尽量移交给水厂经营者统一管理等。但无论何种方式，均实行企业化管理。

③实施基本水价和计量水价相结合的两部制水价制度。针对农村居民饮水安全意识不强、饮用安全水水量过少的实际情况，实施基本水价（包用基本安全用水量）和计量水价相结合的两部制水价制度，对于促使农民使用安全水、维持工程正常运转，以及实施公平交易、促进节约用水起着非常重要的作用。

④建立维修养护财政补贴制度。目前，湖北省已有宜都、仙桃、团风等地的农村水厂运行实施了财政补贴。如仙桃市按供水受益农户每人5元的标准安排财政补贴。

⑤实行管理现代化，提高运营水平。2009年在鄂州市和潜江市试点，随后推广至20多个县（市、区），建设农村水厂供水信息自动测报系统，对水量、水压和水质进行24小时在线监测。

二、存在的问题及原因

1.农村水厂实际供水量远低于设计值，工程暂时难以发挥规模效益

根据《村镇供水工程技术规范》，湖北省农村水厂供水量一般按人均综合70～100 L/d的生活定额设计，农村居民使用安全水水量高于人均60 L/d才算安全。但调查数据反映，目前农村居民实际用水量仅47L/人，仅占设计供水量的47%～67%，占农村居民安全用水量的78%；水厂年销售水量仅占年设计供水量的32%。造成农村水厂供水量过少的原因：一是工程是按照农村户籍人口设计的，而实际上目前农村大约有20%～30%的农村人口在外打工，造成水厂售水不足；二是受经济条件的限制和生活习惯的影响，多数农户还没有室内厕所，洗菜洗衣用压把井或塘堰沟渠的水，只是做饭和饮用使用安全水；三是水厂设计时预留有一定的发展空间。

2.农村饮水工程经营缺乏相应的扶持政策

尽管农村饮水安全工程是以解决广大农村居民饮水安全问题为目的的准公益性工程，相当部分工程处于亏损状态，要维持工程长效运行，保障广大群众的饮水安全，政府的政策支持是必不可少的。但目前绝大数工程既没有财政补贴，税收减免和电价优惠政策也落实得不够到位。反映最强烈的是电价问题，松滋市杨家溶、北河、石龙水厂和公安县孟溪、毛家、东港水厂，其电费支出基本上占水费收入的40%以上，水厂在不计提大修、折旧的情况下，勉强收支平衡。

3.部分农村水厂处于亏损状态，长期运行存在困难

从调查情况看，目前约有50%的农村水厂处于亏损状态。现在工程处于建设初期，维护费用尚少，今后工程将逐步老化，维护费用必然越来越多，水厂亏损也会越来越多。造成亏损的主要原因：一是农村水厂的供水战线长，供水量过少，单位供水成本高，工程的规模效益很低；二是水价偏低。调查数据反映，农村水厂的综合水价为1.47元/t，而全成本为2元/t，水价只占成本的73.5%。

4.农村供水水质合格率偏低

据省爱卫办2009年对28个县（市、区）、860处农村水厂的水质监测报告反映，湖北省农村供水水质综合合格率不足60%。造成水质不合格的主要原因有：一是对水质消毒的认识不够，导致部分水厂没有建消毒设施，即使有消毒设施也不正常投入使用。二是此类工程的规模过小，小水厂点多面广，难以引起足够重视，水处理和消毒设施建设更容易被忽视，即使配备了饮用水消毒设施，但因小水厂的管理水平低下，容易出现有设施不使用或者不按规范使用的情况。三是水厂运行人员缺乏水质消毒方面的知识和经验，部分水厂运行人员对投加消毒药剂量的控制不精确，化验检测不及时，造成微生物指标超标。

5.经营监管机制不完善

一是监管机构不健全。湖北省尽管明确各级水行政主管部门为农村饮水安全的行政主管部门，但多数县市还没有专门机构、专门人员从事农村饮水安全工作，省饮水办也仅是经省编委批复的临时机构，这不利于对农村饮水安全的正常监管。同时，城市水厂向农村供水，在城乡水务分割的现状下，水利部门没有对城市水厂实施监管的权力。二是监管制度不完善。湖北省目前还没有非常完善的监管制度。在目前状况下，若检查发现水厂经营者未按要求进行水质处理，生产出来的水质不合格，或者发现水厂经营者放弃偏远的供水户，水利部门还没有强有力的手段进行处理。

四、关于建立长效运营机制的几点思考

1.调整农村饮水安全工程运营管理理念

农村饮水安全工程的经营管理思路应是“政府管网、市场管水、政策引导、企业经营”。

①政府管网。农村饮水安全工程是农村重要的公益性基础设施，是农村公共卫生体系的重要组成部分，政府应负责农村饮水安全工程规划，并以政府投资为主导实施工程建设。

②市场管水。农村饮水安全工程供应的水是商品，供水应走市场的道路，应遵循市场经济原则，核定商品水价格，实行用水计量、按量收费，决不能搞无偿供水。

③政策引导。鉴于农村饮水安全工程的准公益属性和许多工程存在亏损的实际情况，政府必须在工程的建设与管理方面出台相应的政策，包括社会资本投入、产权与经营权界定、水价核定、财政补贴、税费减免与电价优惠政策、供用水管理等，引导工程朝着“建得成，管得好，用得起，长受益”方向发展。

④企业经营。企业化经营是保障农村饮水安全工程长效运行的有效办法，而且企业经营应朝规模化、专业化方向发展。建议一个县域内的水厂委托给一个专业公司运营管理，这个公司无论是水利部门管理的，还是城建部门管理的，无论是国有的，还是民营的，均应实行企业化管理。各县市最好成立一个隶属于水行政主管部门的国有供水公司，统一经营管理农村水厂，政府对供水公司实行定员定编，企业化管理，并对公益性亏损给予必要的财政补贴。

2.增加已建工程的供水量，发展规模化供水工程

①开展宣传教育,让农民自觉使用安全水。通过宣传饮用不卫生水对身体的危害，增强农民使用安全水的意识，增加安全水使用量。

②利用价格杠杆来促使农民合理使用安全水。推行两部制水价制度和合同供水制度，在安装农民入户管网时就与农民签订好供水合同，合同中明确约定农民的用水量不得低于国家规定的基本安全用水量，若低于基本安全用水量则按基本安全用水量收费。

③扩网挖潜，发展规模化供水。在建设上，充分利用现有水厂进行管网延伸，现有一些小水厂实施联网供水，充分发挥现有工程的供水潜力，扩大供水范围，增加供水户。着力发展城乡一体化供水工程，尽可能地建设较大规模的供水工程，为建立长效机制打好物质基础。

3.尽快落实优惠政策，合理核定供水价格，减少经营亏损

“十二五”期间，湖北省只有真正把2011年中央一号文件规定的优惠政策落到实处，同时，针对目前水价偏低的状况，适当提高供水价格，并强化水厂的经营管理与水费计收工作，增加经营收入，让水厂有正常的收入来维持工程运转，才能保障工程长运行，群众长受益。水价核定中，农民出资部分可不计提折旧。同时，对于供水成本过高、水价难以到达成本的，可以考虑国家投资部分暂不计提折旧和不取得利润，但应当让社会投资获得合理利润，保护投资者的投资积极性。

4.强化供水水质保障工作

①加强宣传教育,提高对水质消毒重要性的认识。

②强化水质消毒与水处理设施建设。已建工程应当对照设计和《生活饮用水卫生标准》完善、补建消毒和水处理设施。日供水500 t以上的工程，必须补建自动化的消毒设施；日供水20～500 t的水厂，有条件的补建自动化消毒设施，一时受条件限制的，采用罐式、碗式和打点滴式加氯等简便易行的消毒办法。新建工程必须按设计要求建设水处理设施，并且不分水源水质，不分水处理方式，一律配备消毒设施。

③加强水质消毒从业人员技术培训。通过上岗培训，使他们掌握有关水质消毒方面的知识和技术，严格按照规程规范投加消毒药剂。

④加强对水质合格率的检查监督。水行政主管部门应定期不定期地对农村水厂的水质净化消毒设施的使用情况进行检查，卫生部门应适时对农村水厂的水源水、出厂水和末梢水进行监测。应当强制“千吨万人”以上的农村水厂建设供水信息自动测报系统，对水的浊度、余氯以及水压、水量实行在线监测，让水厂管理者和主管部门随时看到水厂供水信息，切实保障饮水安全。

5.完善监管机制，强化监管职能

①尽快出台湖北省农村供水管理办法（或条例）。陕西、山东、江苏等省已出台了饮水安全方面的地方性法规或政府规章，建议湖北省尽快研究制定相关办法或条例，进一步规范供用水管理行为，强化行业监管职能，切实保障饮水安全。

②在水行政主管部门内部成立专门的饮水安全管理机构。随着农村饮水安全工程建设的不断推进，农村水厂的数量和涉及的人数越来越多，要确保每个工程都能长效运行，全体公众都能饮上放心水，政府的监管是不能缺位的。因此，水行政主管部门应尽快成立专门的饮水安全管理机构，给予固定的人员编制和专项经费，并制定相应的监管制度，以加强对农村饮水安全的监管工作。同时，随着城乡供水一体化的发展，城乡供水应实行统一监管。

[1]陈楚珍.浅谈湖北农村饮水安全工程的准公益属性及对策[J].中国水利，2010（13）.