加强黄河水资源统一管理对策研究

李肖强

（水利部黄河水利委员会，450003，郑州）

一、黄河流域水资源统一管理现状

1.流域管理机构的沿革

治理黄河，历来是中华民族安民兴邦的大事。从汉代开始，朝廷就设立治河的专职官员。明清以后不仅有专职的治河官员，还设立专门的治河机构。公元1933年（民国22年），国民政府正式成立黄河水利委员会，制定《黄河水利委员会组织法》，明确了黄河河政。

1946年，在解放战争的炮火硝烟中，中国共产党在冀鲁豫解放区成立黄河水利委员会，开始了人民治理黄河的新纪元。1950年1月25日，政务院水字1号令，决定将黄河水利委员会改为流域性机构，这是中国共产党领导的第一个流域管理机构。在党中央、国务院的高度重视下，经过黄河水利委员会与沿黄各级政府及广大人民群众共同努力和大规模建设，取得了举世瞩目的辉煌成就。

2002年，国务院和水利部批复的“三定”方案，进一步明确黄河水利委员会是水利部在黄河流域和新疆、青海、甘肃、内蒙古内陆河区域内(以下简称流域内)的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责，为具有行政职能的事业单位。

2.黄河流域水资源统一管理的初步成效

（1）以综合规划为主体，初步建立了较为完整的规划体系

新中国成立以来，党和国家十分重视黄河治理开发工作，部署开展了多次综合规划。1955年7月全国人大一届二次会议讨论并通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》，这也是全国人大批准的唯一的河流规划。此后根据国民经济发展的需要以及黄河出现的新情况、新问题，编制了《黄河治理开发规划纲要》，1997年并通过了国家计委和水利部的联合审查。2002年7月，完成了 《黄河近期重点治理开发规划》，并得到国务院批复。

在专业规划方面，编制完成了《黄河流域水中长期供求计划》《黄河流域缺水城市供水水源规划》《黄河流域及西北内陆河水功能区划》等。目前，正在开展“黄河流域水资源综合规划”的编制工作。

（2）在我国大江大河中首次进行了流域初始水权分配

20世纪80年代初期，针对日渐显现的黄河水资源供需矛盾，黄河水利委员会组织有关部门和地区，开展黄河流域水资源评价、黄河水资源开发利用预测、分水方案编制等工作。在此基础上，1987年国务院批准了南水北调工程生效前黄河可供水量分配方案。该方案采用的黄河天然径流量为580亿m3，其中将 370亿 m3的黄河可供水量分别分配给流域内9个省（自治区）及相邻缺水的河北省、天津市，分配河道内输沙等生态用水210亿m3，使黄河成为我国大江大河首个进行全河水量分配的河流。

（3）率先实施了以流域为单元的取水许可总量控制管理

按照国务院 《取水许可制度实施办法》和水利部授权，黄河水利委员会1994年开始在流域管理中全面实施取水许可制度。负责黄河干流及重要跨省（自治区）支流取水许可的全额或限额管理，同时按照国务院批准的《黄河可供水量分配方案》，率先在全国以流域为单元实施取水许可总量控制管理。

（4）实施了黄河水量统一调度

经国务院批准，从1999年3月开始，正式实施黄河水量统一调度。黄河水量统一调度总的调度原则是：国家统一分配水量，流域管理机构负责省际断面流量控制以及重要取水口和水库统一调度，省（自治区）负责本地区用水配水。

实施统一调度以来，通过综合运用行政、工程、科技、法律、经济等手段，强化管理、科学调度、优化配置水资源，及时化解了一次次断流危机。截至2010年，实现了黄河连续10年不断流。

二、当前黄河流域水资源统一管理中存在的问题

1.管理体制尚未理顺

现行的流域管理机构虽然名为黄河水利委员会，但却无委员会之实，流域水资源管理缺乏流域内各地区和用水户的民主参与以及对水资源的各种需求的协商、制约机制。因此，流域机构难以发挥有效的协调和仲裁作用。

2.流域机构的法律地位和权限有待进一步明确

流域管理机构在新的水法中虽然被赋予了法律地位，明确了职权，但都是粗线条的、原则性的，往往难以具体操作，且在水资源可开发利用和管理的制度安排上，强调是地方各级政府及其水行政主管部门的职责，而对流域管理机构在流域水资源统一管理和水量统一调度的规定上还过于笼统。根据“三定”方案，流域机构只是水利部的派出机构，在国家行政序列上，不是一个行政机构，而是具有行政职能的事业单位，只能根据水利部的授权在本流域内行使水行政管理权。既然是授权，就不享有完全的处理流域有关水资源事务的自主权，且执法主体资格也经常受到质疑，在实际控制流域水资源的分配权、监控权、执行权等方面都十分有限，责、权、利关系不相匹配。

3.立法滞后，配套法规不健全

黄河是世界上最复杂难治的河流，水资源供需矛盾十分突出，水资源管理涉及面广、协调难度大，因此需要制定配套法律法规。按照我国的立法制度，制定流域管理方面的法律法规，要相应报请水利部、国务院直至全国人大批准通过，立法程序复杂，出台缓慢。而地方性水行政法规可以通过地方立法机关和政府颁布实施，程序简单，出台较快。另外，与流域管理有关的地方性法规在制订时，有的根本就不征求流域机构的意见，结果造成与流域管理相矛盾，地方性法规一旦公布又很难纠正。从而使流域管理机构在依法管理过程中处于被动局面。

4.黄河水资源管理手段难以适应市场经济发展要求

目前黄河水资源配置和管理手段比较单一，缺乏经济杠杆的有效调节。水资源费尚未全面开征，“大锅水”的分配格局依然存在，各地区、各部门之间竞相抢水，甚至是掠夺式地开发，加剧了水资源的供需矛盾，给统一管理造成很大困难。另外，合理的水价形成机制还没有建立，水价的构成应该反映水资源的稀缺程度，反映用水的全部机会成本，只有这样才能正确引导水资源的配置。

5.公众的参与权与知情权缺位

在流域水资源统一管理的过程中需要公众的参与。而现行的流域水资源管理体制仍是以行政管理与行业管理的手段为主，有关黄河水资源配置的重要信息没有形成公开发布的机制，相关政策的制定和重大决策也缺少让公众参与其中的制度设计。公众的参与权与知情权没有得到应有的体现。这样的管理体制难以适应水资源管理日趋复杂的状况，难以适应社会公众对水资源管理的要求。

三、加强黄河流域水资源统一管理的对策措施

1.建立权威高效、相互沟通、民主协商的管理体制

为加强黄河流域水资源统一管理，按照流域管理与区域管理相结合的原则，建议国家成立黄河流域水资源管理委员会，主任委员由水利部主要领导担任，黄河水利委员会的负责人、沿黄省（自治区）主管水利的副省长以及有关单位和部门的负责人任该委员会的副主任委员，其主要职能是：负责研究解决黄河水资源开发利用中的重大问题和重大事项；组织拟订黄河水资源管理的相关规章制度；组织审查黄河流域水资源综合规划方案以及黄河水量调度方案；及时掌握黄河重要水情信息，提出水资源配置的决策部署和调度意见，指导流域重大水事活动；协调解决黄河干流及跨省（自治区）支流涉及水资源开发利用的重大水事纠纷等。现行流域机构——黄河水利委员会作为黄河水资源管理委员会的办事机构，负责实施监督各项决策决议，并对各方面的执行情况进行监督和检查。

流域内各省（自治区）及相关地区人民政府、有关部门和利益相关者共同参与，形成相应的议事协商规则、联席会议制度、信息共享制度，统筹协调地区之间、部门之间的利益分配关系，使流域重大水资源决策建立在民主协商的基础上，并使各有关方面的要求在决策过程中得到充分体现，从而平衡各种利益，有效防范用水争端，以实现黄河水资源的一体化管理。

2.进一步明确流域机构的法律地位和权限

应将黄河水利委员会纳入国家行政序列，进一步明确其法律地位和权限，强化黄河水利委员会对涉水事务管理和公共服务能力，依法完善流域与区域管理之间的事权划分。黄河水利委员会的主要职责是水资源的宏观管理，重点是组织编制好流域水资源开发利用规划、水长期供求规划和水量分配方案，经国家批准后负责组织实施；加强黄河水量的统一调度，对干流及重要支流控制性的水利枢纽和引黄灌溉等工程应该赋予黄河水利委员会直接调度的权力，实施流域控制性水利枢纽的统一联合调度和监督管理，使其利益一体化，做到优势互补，充分发挥这些工程在供水、防洪（凌）、减淤、发电等方面的社会效益、经济效益和生态效益。黄河干流上兴建的水资源开发利用项目，必须经流域机构审查同意，才能按基本建设程序履行审批手续。对未经流域机构审查同意的建设项目，流域管理机构有权责令停止建设，采取补救措施，并依据法律法规给予行政处罚。

3.制定切实可行的流域水资源综合规划

应针对黄河流域水少沙多、水沙异源的特性和水资源供需矛盾的突出特点，利用信息技术、数字化技术等高科技手段，及时采集、传输、分析流域水资源及相关的大量、动态的信息如降雨、径流、用水、需水、水质以及经济社会情况等，对黄河流域水资源量作出系统评价和一致性处理。在此基础上，重点分析黄河流域的水资源承载能力和水环境承载能力、节水潜力和节水措施，进而作出黄河流域未来的用水模式和需水量预测。据此，对水资源进行合理配置，提出重大水资源配置工程的布局和实施意见，分析水资源配置对饮水安全、工农业供水安全、生态环境用水安全的保障程度并制定相应的对策措施，提出水资源可持续利用的制度建设和规划实施保障。

4.建立和完善黄河水资源管理配套法规

黄河是国家确定实施流域管理的重要河流，应由国家立法来规范黄河管理事项。因此，需要制定“黄河法”“水资源管理条例”“黄河水资源费征收办法”等，将黄河治理开发和管理的成功经验和成熟的政策上升为法律制度，有针对性地解决黄河特殊矛盾与问题，完善流域管理与行政区域管理相结合的管理体制和运行机制，明确有关各方事权，依法规范黄河治理开发活动，依法调整和规范黄河治理开发与管理中各方面的关系，促进黄河水资源可持续利用，保障流域及相关地区经济社会的可持续发展。

5.以水权管理为核心，实行最严格的黄河水资源管理制度

按照国家法律法规和水利部授权，以需水管理为基础，严格执行黄河取水许可制度和建设项目水资源论证制度并加强监管。强化取水许可总量控制和用水定额管理，严格审查以用水效率论证为主要内容的建设项目水资源论证报告，限制高耗水、重污染建设项目，逐步建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的水量分配和取水许可总量控制指标体系，强化流域与行政区域的取水许可分级总量控制管理。积极推动省（自治区）开展用水定额修订工作，结合国家行业用水标准，建立黄河流域用水定额管理体系，从流域管理层面发布黄河流域用水定额指导意见，为建设项目水资源论证、取水许可审批等提供科学依据。对黄河流域内地下水开发利用实行总量控制管理，建立地下水年度开采总量控制和水位控制管理指标，制定地下水管理制度。按照水功能区水质目标要求，以省（自治区）界缓冲区水质监测为节点，及时发布省（自治区）界缓冲区水质监测信息，加强对建设项目入河排污口设置的审查和取用水户退水情况的监督检查。

加强黄河水量统一调度，协调上下游、左右岸、干支流用水矛盾，在满足城乡居民生活用水的基础上合理安排生产、生态用水，保障流域供水安全和生态用水安全。

6.提高流域管理机构水行政执法能力和监督能力

要加大黄河水资源统一管理的执法力度，合理界定黄河水利委员会和地方水行政主管部门及相关执法部门之间的水行政执法权限划分和协作关系，在明晰事权基础上，各司其职，各负其责，充分发挥黄河下游沿黄各省（自治区）公安派出所的作用，在查处水事违法案件中实行水政监察、公安联合执法。建立健全河道巡查报告制度。制定省际水事纠纷调处预案，有效防范水事群体事件和突发事件。保证国家水法规在黄河流域范围内的全面贯彻实施，维护良好的水事秩序和和谐的水事关系。

加强水资源管理与调度监督能力建设。严格建设项目水资源论证管理，加强建设项目水资源论证的后评估。严格取水许可审批，强化取水许可总量控制，建立总量控制与分级控制相结合的约束机制，明确各级监督管理的职责。开展取水许可现场执法检查，及时纠正违规取水行为。强化对取用水户的后续监督管理，建立用水考评机制。同时，要加强对限额以下地方审批的黄河取水项目的检查。

7.建立流域水资源管理信息发布和公众协同参与机制

流域水资源统一管理需要建立用水户之间的横向关系，并为他们提供参与管理决策的渠道，比如水价调整的听证制度，综合规划的征求意见制度，水量分配的用户调查制度等等。用水户必须以流域的水资源利用为媒介建立利益共同体，从共同体中遴选代表与政府、水管理部门的代表一起参与流域管理的决策，反映自己的意见与愿望，维护自己的权益等。同时，要建立完善水行政政务公开和公共服务信息平台，保障社会公众有序参与流域管理。

流域管理机构要制订完善流域水资源信息发布管理办法，根据国家关于政务信息公开的法律法规和实施依法行政的要求，对黄河水资源管理中的政务信息和各类行政管理事项，向社会公众发布。加快电子政务信息发布平台建设，建立内外网互为补充的信息平台。建立完善的黄河“政务公开”网，使其成为黄河流域管理机构履行水行政管理职能的门户网站之一，成为向社会发布流域管理机构政务信息的重要窗口。

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