参与式方法在云南省水土保持世行贷款项目中的实践与探索

王建文,姜晓宁

(云南省水土保持生态环境监测总站,云南昆明 650021)

参与式方法在云南省水土保持世行贷款项目中的实践与探索

王建文,姜晓宁

(云南省水土保持生态环境监测总站,云南昆明 650021)

水土保持;参与式方法;世行贷款项目;实践;云南省

为加快水土流失治理步伐,拓宽投资渠道,学习国际先进的项目管理方法和理念,云南省 2006年启动实施了水土保持世行贷款项目。该项目推广运用参与式方法理念,从项目的规划到项目的实施,将参与式方法理念贯穿于全过程,始终突出了社区主导的发展与管理模式的运用。提出在参与式方法运用实践中,要实现三大转变、注意四个注重。

云南是全国水土流失最严重的省份之一,长期以来,由于自然和人为原因,水土流失加剧,生态环境恶化,严重制约着全省经济社会的可持续发展。20世纪 80年代以来,国家加大了水土保持生态建设工作力度,1989年开始实施长江上游水土保持重点防治工程,1992年开始在珠江上游实施南北盘江水土流失综合治理试点工程。随后,天然林保护和退耕还林等生态建设工程也相继实施。经过多年的高强度治理,云南省严重的水土流失趋势有所遏止,恶劣的生态环境有所改善,但是全省水土流失量大面广的严峻局面并没有得到根本性改变,尚有 13万多 km2水土流失面积亟待治理,水土保持生态建设工作任重而道远。

1 利用外资开展水土保持的探索

为加快水土流失治理步伐,拓宽投资渠道,学习国际先进的项目管理方法和理念,2001年,国家发改委、财政部、水利部在黄土高原世行项目一、二期取得成功的情况下,安排云南与贵州、湖北、重庆四省(市)利用世界银行贷款进行长江、珠江流域水土保持生态建设。项目于 2006年 7月获得世行执董会批准,9月正式启动实施,实施期 4年。

云南省项目区涉及楚雄州元谋、大姚、姚安、牟定及昭通市巧家、永善、镇雄、威信共 8个县,总投资 32 773万元,其中:申请世行贷款 2 000万美元(当时折合人民币 14 600万元),中央安排水利建设投资 4 506.2万元,欧盟赠款 2 420万元,省配套1 318.8万元,州 (市)、县配套 1 318.8万元,农民投劳折资5 981.2万元,建设期利息 2 628万元。

项目实施中引进了国内外大量先进管理理念和经验,以全新的管理模式推动了全省水土保持工作的开展。按照基建管理程序开展了认真科学的项目前期准备工作;建立了完备有力的项目组织领导和实施管理体系;在项目财务管理中引入了报账制和审计制;开展了全面的水土保持项目监测评价工作;在水土保持项目中开展了支持服务体系和能力建设。经过 4年多的实践和探索,取得了一些阶段性的实施成果,特别是在参与式方法的运用方面有了一些初步的经验和体会。项目实施开创了云南省水土保持生态建设新局面,取得的巨大成效以及由此产生的深远影响对于云南省的水土保持事业具有重要意义。

2 参与式方法在项目中的实践与探索

参与式理念是一种强调所有利益相关者主体地位和主观能动性的组织思想。以前国内的水土保持工作都是在政府统一部署下完成的,政府是这项工作的决策主体。在新的形势下,利益相关者的组成发生了变化,除了代表民众公共利益的政府以外,代表社区利益和个人利益的社区和农户在水土保持项目中担当着更重要的角色。

广泛推广运用参与式方法理念是云南省水土保持世行贷款项目实施的灵魂,社区主导、群众参与是项目管理的核心。水土保持世行贷款项目不同于以往国内实施的其他项目,从项目的规划到项目的实施,将参与式方法理念贯穿于全过程,始终突出了社区主导的发展与管理模式的运用。

2.1 社区主导的参与式小流域设计,调动了群众参与项目规划的积极性

社区主导参与式设计就是鼓励群众自觉地参与项目决策、设计,使社区群众真正享有参与权、知情权、决策权。在项目启动实施之前,中央项目办便委托咨询机构编制了《参与式小流域规划设计手册》,开发了一套体现参与式理念的小流域规划设计程序与方法。该手册是专门为水土保持世行贷款县级项目管理机构编制的。各县项目办工作人员在规划和设计世行水土保持项目时,按照手册提供的参与式小流域设计步骤与方法,把传统的技术设计流程和参与式方法结合起来,提高了目标群体的参与性、设计的规范性和科学性,使设计的项目方案能够为项目的各方利益群体所接受。

参与式小流域设计要完成两个阶段的任务。一是参与式的问题诊断和需求分析。设计小组采用参与式方法,完成小流域的问题诊断和需求分析,主要内容包括小流域内主要的水土流失问题识别和排序、流域内社区群众生计状况和发展需求分析两个重要方面。在此基础上,确定该小流域综合治理和管理的目标和任务。二是参与式项目规划和技术设计。采用参与式的方法,以确立的流域综合治理和管理的目标任务为基础,完成具体项目的技术设计。这部分工作的基本方法和程序与传统的小流域综合治理规划设计方法基本一致,但是在项目的选择和决策过程中,是根据项目特性(公益性产品、私人产品或公益和私人产品结合等)确定其决策主体,并保证规划设计过程的全程公开和透明。在规划过程中要注意对弱势群体的保护,要让他们获得公正平等的发言机会,并从项目成果中受益。在项目识别和设计完成后,应按相关行业标准,完成项目投资估算和经济效益分析等设计内容,并根据有关的国家农村工作政策,遵照“一事一议”的原则,以村民大会等形式,讨论通过设计方案。

在项目设计中采取召开会议、入户访谈、走访交流等形式,组织发动群众积极参与项目设计。设计人员吃住在农户、工作在田间地头和庄户院落,与群众交流讨论,相互沟通,将每一个环节及时向群众公布,接受群众监督,时时处处把群众作为项目规划的主人,坚持事事与群众商量,件件与群众沟通,以群众的需求为项目规划的基础。群众既是参与者和受益者,又是知情人和决策人。社区主导的参与式规划,使群众观念转变了,主人翁意识增强了,自我发展能力提高了。许多群众深有感触地说:“社区主导参与式设计,就是让农民当家做主,干我们自己想干的事,干自己最急需的事,项目规划设计由咱们自己说了算,由咱们定了干,这的确是以前没有过的。”

2.2 社区主导的参与式实施、管理,促进了社区发展及管理

和传统水土保持政府主导、群众参与投工的形式不同的是,我们坚持将社区主导的参与式方法理念贯穿于项目实施管理的全过程。在项目实施、管理中,从招标采购、实施管理办法制定、农户协调组织、材料验收发放到施工组织管理,都是以社区为主导,政府行业部门负责提供相应的政策保障、技术支持和指导。

在云南省参与式小流域治理项目实施与管理中,各地以社区为主体,在农户自主选择项目的基础上,由社区和农户民主讨论,确定项目的具体实施方案,通过参与项目的全程实施,提高社区的自我管理能力。在项目实施前,每个社区成立项目实施小组,成员全部由热心为群众服务、群众信得过且有一定管理能力的农民组成。在项目实施中,实施小组根据项目的设计要求,具体组织项目的实施,并针对不同项目措施采取不同的组织形式,制定相应的实施办法,对项目全过程、全方位实施有效管理,以充分利用有限的人力、财力和物力,实现项目成果的最大化。

社区实施小组在项目实施的每个环节上严把质量关,依据项目建设技术标准,逐项目组织实施和验收。各村根据项目进度,定期公布财务支付情况。在项目实施中各县项目办派技术人员到项目区指导和抽查,发现问题及时与社区分析研讨并协商解决。各县项目办还通过举办实用技术培训班,提高社区的自我发展能力。

2.3 社区主导的参与式监测评估,为社区主导的发展和管理模式增添了活力

在项目实施中,各社区都成立了村监评小组,各县项目办组织监评小组成员认真学习掌握各项措施的设计要求和技术规范,明确监评时间、步骤和要求,建立了以社区为主导的自我监测评估机构和服务网络,村监评小组按照不同措施的实际情况进行质量、进度、结果监评。村监评人员在集中施工期间,每天早出晚归,深入田间地头看进度、查质量,及时将监评验收结果向群众公示,公开透明、公正合理,做到了分户监评与集中监评结合,质量监评与效益监评结合,工程进度监评与农户满意度监评结合,既重视实施过程监评,又重视结果监评。通过运用社区主导的参与式监评方法,既提高了社区监评人员的自我管理能力和监测评估能力,又加强了与群众的沟通联系,为社区主导的发展和管理模式增添了活力。

3 参与式方法在项目管理中应注意的问题

根据实践,在水土保持世行贷款项目中运用参与式方法,项目办的工作人员要实现三大转变、注意四个注重。

3.1 三个转变

一是态度转变。要相信社区农户能够管理好自己的项目。项目是农户的项目,社区农户具有管好项目的良好愿望,缺少的只是管理能力和管理机制。要运用参与式方法,帮助社区农户树立主人翁意识、提高自主管理能力、建立管理机制,以实现对各种建设工程的长期持续管理,保证社区长期受益。

二是角色转变。角色转变指项目办工作人员要从过去的主导者转变为现行的协助者。推动社区参与项目建设和促进社区自主管理,并不是放手不管,而是尽可能地把主角让给社区农户,实现角色转变。过去我们是工程的设计者、指挥者和决策者,今后我们要变成引导者、服务者和协助者。通过协助与服务,建立和社区农户平等的伙伴关系,最终使社区在自信、自立、自主和自强的基础上,建立可持续发展机制。

三是工作内容转变。过去项目办更多地关注工程设施和硬件建设,工作内容局限于技术和项目管理层面。而今,作为参与式发展管理的协助者,工作内容大为扩展。比如,建立社区协商解决矛盾冲突的机制,关注弱势群体,建立和谐公正的社区秩序,帮助社区自主管理当地资源(如集体林),建立工程后续管理机制和制度等。工作内容发生变化,所需要的工作技能更多,挑战性也更强。

3.2 四个注重

一是要注重帮助引导社区和农户正确理解水土保持世行贷款项目的目标和内容。实现社区经济发展和农民收入增加,必须以保证流域治理总体目标的实现为前提,所选择的项目内容不能脱离项目总体目标的要求。

二是要注重处理好各利益群体间的关系,保证农民群众在水土保持项目中的受益主体地位。要给予农民更多的知情权、表达权、管理权和决策权,必须改变自上而下的决策观念,更多地实现自下而上的决策过程,以充分调动社区、农户参与项目建设的积极性和主动性。

三是要注重对弱势群体的帮助,促进社会公平、和谐发展。云南省水土保持世行贷款项目区均在边远地区或贫困人口和少数民族集中地区,在水土保持项目设计和实施过程中,应该鼓励贫困人员、妇女和少数民族群众积极参与,确保贫困弱势群体不被排除在项目之外。

四是要注重参与式方法的应用,提高水土保持项目实施效率。应根据不同项目的需要,灵活使用群众简单易懂的方法,如访谈、群众勾绘治理措施平面示意图、群众治理需求排序、确定贫困群体和召开农户大会等。参与式方法的核心是相关利益群体的共同参与,其方法要与当地社会经济条件和文化背景保持一致。

4 结 语

按照中央提出的“建设和谐社会”和“以人为本”的理念,引入参与式工作方法,改善农村社区的发展管理已经势在必行。为了使水土保持工作能够适应不断发展的政策环境和社会环境,我们需要不断探索总结新的与之适应的工作方法,以提高工作效率,增强水土保持治理的效果。参与式方法在改进传统工作方法的不足和弊端,提高小流域综合治理规划的科学性和可行性,解决并应对农村税费和体制改革后给水土保持工作带来的挑战,适应广大农民越来越强烈的自主管理、参与决策的要求等方面取得了明显的效果。因此,转变工作作风,改变工作方法,告别传统的工作方式,已成为必然的选择。然而,引入并逐渐适应参与式发展管理,提高农户和管理部门的参与式管理能力,向社区授权或下放权力,从过去对社区的领导转变为服务、合作伙伴关系,将使工作难度增加,工作量大幅上升,这是当前地方政府和业务部门面临的一项挑战。

S157

C

1000-0941(2011)02-0025-03

王建文(1971—),男,云南宣威市人,学士,从事水土保持世行贷款项目管理工作。

2011-01-20

(责任编辑 张培虎)