试谈地方实施水土保持法办法的修订

孙 礼

(江西省水利厅,江西 南昌 330009)

试谈地方实施水土保持法办法的修订

孙 礼

(江西省水利厅,江西 南昌 330009)

水土保持法;地方实施办法;修订

随着修订后的水土保持法的颁布实施,地方实施水土保持法办法的修订工作也被提上各地的议事日程。地方制定水土保持法实施办法的行为实质上是地方权力机关的立法行为,制定出的实施水土保持法办法在效力上位于法律体系的第四层次,即排在宪法、水土保持法、国家水土保持法实施条例之后;具备相对独立性,其某些具体规范可在事务和区域上具有先行性,可在地方社会经济、文化和生态条件上强化适应性,可在法律规范基础上具有补充性和创制性;具有可操作性,与水土保持法相比,更具体化、细致化。以江西省为例,详细阐述了地方实施水土保持法办法修订的要点。

修订后的《中华人民共和国水土保持法》已于 2011年 3月1日起正式实施。新水土保持法的颁布实施,是水土保持行业的一件大事,是水土保持法制建设的又一里程碑。随着修订后的水土保持法的颁布实施,地方实施水土保持法办法的修订也被提上各地的议事日程。

1 制定地方实施水土保持法办法的行为性质

1.1 是地方权力机关的立法行为

制定地方实施水土保持法办法是省级人大的立法行为,需要遵循地方立法程序,遵守立法法和地方立法条例。制定地方实施水土保持法办法是原水土保持法第四十一条规定的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会的立法事项;新水土保持法无此规定,立法权限则属于“为执行法律、行政法规的规定,需要根据本省实际情况作出具体规定的事项”。地方水行政主管部门在水土保持法发布后(严格地讲应在国务院修订的《水土保持法实施条例》发布后),即提出地方立法建议,同时提供立法依据,对立法的必要性和可行性、拟规范的主要内容等作说明,并起草法规草案,对法规草案制定的目的、依据、适用范围、主管部门、权利义务、法律责任、施行日期等作出规定。

1.2 是执行性、实施性地方立法行为

制定地方实施水土保持法办法是为实施和执行水土保持法和国家水土保持法实施条例的规定,根据本行政区域实际情况作出具体规定的立法行为,这与没有直接的上位法(除宪法外)的地方创制性立法有很大的区别。

(1)地位从属性。①在效力上,地方实施水土保持法办法位于法律体系的第四层次,即排在宪法、水土保持法、国家水土保持法实施条例之后,制定后须报全国人大常委会备案。制定出的地方实施水土保持法办法,必须满足以下 3点:一是严格按照立法法规定的立法权限,不超越国家立法专属权;二是要严格执行行政许可法、行政处罚法等普通行政法律,不突破只有法律和国家法规才能设定的行政许可或行政处罚;三是严格与水土保持法立法目的、方针、制度、法律责任保持一致,不超越其具体规定。②在内容上,地方实施水土保持法办法是根据本地实际对水土保持法和国家水土保持法实施条例的执行和补充,不是独立的创制性立法,不是先行先试性立法,不能抵触上位法的精神和原则,不能抵触上位法的具体规范。

(2)相对独立性。相对独立性又可称为地方性,指不属国家法律专属立法权,对独具地方特色的重大事务尚没有或不便有法律的规定,地方立法可以制定规范的特性。执行性、实施性的地方实施水土保持法办法的时效与上位法基本一致,保持“立改废”的同步,但某些具体规范,可在事务和区域上具有先行性,可在地方社会经济、文化和生态条件上强化适应性,可在法律规范基础上具有补充性和创制性。具体体现在如下几方面:一是水土保持法不便、不宜、不可能作出的规定,或者尚未作出规定的地方性事务,地方法规可以规定;二是无细化和补充空间的上位法条文尽量不要原文引用;三是水土保持法预留空间、授权制定或需要细化和补充的原则条款,地方法规必须规定。

(3)可操作性。法律的生命力在于实施。制定地方实施水土保持法办法,主要目的就是为了在本管辖区内全面贯彻执行水土保持法。因此,在制定地方实施水土保持法办法时有必要结合地方的社会经济、文化、环境资源条件和重大事务等,就如何落实水土保持法的原则、制度、措施、权利义务、法律责任等进一步具体化、行为化。具体体现在:一是措施的具体化,二是程序的细致化,三是幅度的分级化,四是区域的特定化,五是职责的明晰化等。

1.3 是环境资源法系的地方立法行为

制定地方实施水土保持法办法是环境资源法系的立法行为,不同于政治、经济、文化、社会领域的立法,一般不涉及党和国家的方针政策,不涉及公民的基本权利、义务,不涉及社会基本制度,所以可以有较大的变通空间。水土保持立法只是一种专业立法,政治性和阶级性较弱,自然性和技术性较强,所以制定地方实施水土保持法办法的创制性相对较强。地方经济基础、环境承载力、资源拥有率、生活富裕率等的不同,对水土保持、资源节约和环境友好的要求不同,所以制定出的地方实施水土保持法办法要有适当的拓展和深化。

2 《江西省实施〈水土保持法〉办法》的修订

2.1 原《江西省实施 ＜水土保持法 ＞办法》存在的问题

原《江西省实施 ＜水土保持法 ＞办法》(以下简称《办法》)于 1994年发布,也同水土保持法一样,出现了与形势不相适应等问题[1],应随水土保持法的修订而修订。另外,《办法》本身也存在一些问题。①短效条款。有的条款的有效时间与法规有效时间不一致,如第九条规定“县级以上人民政府应当在本办法公布之日起六个月内划定并公布水土流失重点防治区,制定具体防治措施”,其有效时间自发布之日起仅为6个月;第十一条为 1年有效期,第十二条为 1到 2年有效期,第十九条为 3个月有效期等。②越权条款。如第三十二条第一款规定:“违反本办法第十六条、第十九条规定,不申报水土保持方案擅自动工的,或者逾期不补报水土保持方案的,由水行政主管部门报请县级以上人民政府决定责令停工;造成水土流失的,限期治理,并处以一千元至一万元罚款。”因无上位法依据,后删除了该条款。③空置条款。如第二十四条规定:“已发挥效益的大中型水利、水电工程,其管理单位应当按照库区流域防治任务的需要,按照有关规定每年从收取的水费、电费中提取部分资金,由水库、电站掌握用于本库区及其上游的水土保持,由省人民政府水行政主管部门负责组织检查验收。”④“不一致”条款。如第三条规定“水土保持工作应当坚持统一管理,预防为主,共同防治,开发利用与治理保护相结合的原则”,这与水土保持法规定的提法不一致。⑤重复条款。如第十六条的规定,与水土保持法相比,仅删除“风沙区”,其他内容基本照抄照搬。还有第七条、八条、十一条第一款等,有些条款比上位法规定更简单。此外,还缺乏针对江西实际的规范等。

2.2 《办法》修订要点

江西总人口 4 000多万人,人口密度高于全国平均水平;城镇人口比例为 36.68%,低于全国平均水平。土地总面积 16.69万 km2,占全国土地总面积的 1.74%。地形除北部较为平坦外,东、西、南部三面环山,中部丘陵起伏,是一个整体向鄱阳湖倾斜而往北开口的巨大盆地。境内有大小河流 2 400余条,全省森林覆盖率达 60.2%。江西是中部欠发达地区,“十一五”期间,财政收入刚跨越 1 000亿元大关。江西 “十二五”的发展目标是:财政超 1万亿元,非农产业比重超 90%,城镇化率突破50%,鄱阳湖水质稳定在Ⅲ类,森林覆盖率达到 63%,空气质量达国家 2级,生态环境质量位居全国前列。

江西的自然条件、省情和发展目标是修订《办法》的基础和条件,在修订《办法》时只有围绕江西社会经济发展的长远目标,修订出的《办法》才能服务江西大局,切实保障江西生态环境的承载力和水土资源的支撑力,才具有深厚的社会经济基础和江西地方法规特色,并得到有效的贯彻执行。

2.2.1 保持与水土保持法立法目的、水土保持方针、制度、程序和法律责任的一致性

新水土保持法以预防、治理、保护和利用为手段,以保护水土资源、减轻自然灾害、改善生态环境、保障经济社会可持续发展为根本目的,体现了环境资源保护立法的根本宗旨。新水土保持法坚持了水土保持“预防为主”方针;强化了政府和社会水土保持的国策意识、责任意识和义务意识;强化了水土保持规划的地位;细化了水土保持保护、预防、治理措施;健全了水土保持方案、“三同时”、补偿、收费、监督、监测和公告的基本制度;加大了行政处罚力度,强化了法律责任;完善了水土保持工作职责和程序等。《办法》的修订必须与此保持高度统一,并制定贯彻落实的具体规范。

2.2.2 强化绿色崛起、生态立省、永保江西生态王牌和鄱阳湖一湖清水的江西水土保持法制理念

江西省委、省政府提出了生态立省、绿色崛起、进位赶超的宏伟战略,国务院批复了建设鄱阳湖生态经济区的国家战略。江西实行全省森林覆盖率达 63%,在经济发展中永保生态环境走在全国前列的生态政策,以及永保鄱阳湖一湖清水的生态目标。修订后的《办法》的法律精神和原则必须服务“两个战略,两个永保”这个地方大局,必须体现“两个战略,两个永保”这一地方特色,旗帜鲜明地倡导和树立“两个战略,两个永保”的生态法制理念。

2.2.3 强化各级政府、水行政主管部门、水土保持管理和技术服务机构的水土保持职责

江西各级政府具有重视水土保持的光荣传统,“一任接着一任干,一任干给一任看”已成为江西水土保持行业的行政特征。原《办法》第四条规定“实行领导任期内水土保持目标责任制,实行政府每年向同级人大和上一级政府报告水土保持工作”,体现了江西政府水土保持职责的地方特色。为了强化水土保持工作,江西许多地方成立了独立的水土保持主管部门以及水土保持监督、监测和技术服务机构。因此,修订《办法》应当坚持政府水土保持责任制,细化强化水行政主管部门、水土保持管理和技术服务机构的水土保持职责规范。

2.2.4 强化农业领域、工矿领域和城镇领域等开发建设领域的水土保持监督

江西是农业大省。在果业方面,长期实施“东枣西桃南橘北梨中柚”的区域布局和“希望在山”的果业发展主战略。2009年,江西全省果业种植面积达 49万 hm2,仅柑橘产量就达 280万 t。在茶叶方面,江西有“唐载茶经,宋称绝品,明清入贡,中外驰名”的辉煌历史。2009年,茶叶种植遍布全省 11个设区市70多个县(市、区),面积达 5.67万 hm2,在全国 21个产茶省(市)中居第10位,200多万农业人口涉及茶叶生产、经营活动。到 2012年,全省茶叶种植面积将突破 7.33万 hm2,总产量达到10万t以上。在油茶方面,江西是全国油茶的原生区,油茶面积和产量均居全国前列,现全省油茶林总面积达 74.67万hm2,种植面积在 0.67万 hm2以上的县有 45个。果茶业的开发在带来经济效益的同时,也带来了严重的水土流失。主要原因是:①园区建设需要大规模整地,但多不能保证同步保护生态环境,有的甚至放火烧山;修建梯田时不规范,致使土壤完全、长期裸露;建园时有的选在坡度 25°以上的坡地;为追求规模和美观,实行丘陵、山地和岗地连片开发;水系设施建设粗放,配套跟不上。②大范围内果茶品种单一,破坏了生物多样性,形成土壤营养单一性,存在潜在生态风险;防护林建设滞后,建设标准低,布局不合理,防护效果差。③经常松土施肥除草,加剧了面源污染;“猪—沼—果”模式不完善,推广力度小。

江西是有色金属大省,稀土、铜、铝、锌、金、银矿等矿业较发达,开采历史悠久,以稀土和铜最为著名。工矿产业是江西产生严重水土流失的行业。废弃矿山的大片土地荒芜,矿关闭10年后,没有人试图重新耕种稻田。工矿产业生态影响的特点是:①矿点多,分布广,开挖山体,破坏地表植被,有的诱发崩岗、滑坡、崩塌等地质灾害。②消耗大量的土壤、石料、水、煤资源,占用和破坏大量土地。江西每年产生各类工业固体废物超过 1 000万t,累计堆存量达到数亿吨。③污染严重。大量工业固体废渣、工业用水、余液排放,污染水源和土壤。

江西还是加速推进现代工业化和新型城镇化大省。城镇化的总体目标是:到 2012年,力争城镇化率达到 46%以上,年均提高 1.5百分点左右;继续加快省会南昌等中心城市发展,力争城区常住人口达 50万～100万人的大城市有 9个以上,城区常住人口达 20万 ～50万人的中等城市有 16个左右,小城市和小城镇发展质量明显提升。工业化的显著标志之一是大量的工业园区建设。“江西人民弘扬新时代的愚公移山精神,开山辟地,在荒山荒地上一寸一寸、一尺一尺、一块一块地拓展着工业园区的发展空间”。但城镇化和工业化造成了人口密集区的严重水土流失,有的城市甚至“起风灰漫天,下雨泥遍地”。其生态影响主要特征是:①改变空间结构,生产建设空间显著增加,生态空间受到挤压;农村居住空间缩小,城市居住空间增加。②大量占用耕地,耕地面积迅速减少,威胁粮食等农产品供给安全。③生态系统整体功能退化。森林破坏、湿地萎缩、河湖干涸、沙漠化、石漠化严重,地形地貌和水系发生巨变,人工绿地取代自然绿地,地质灾害频发,资源环境承载能力降低。④经济布局与资源环境失衡。一些地区发生水土资源短缺、地下水超采、地面沉降、环境污染加剧、地价猛涨等。

综上所述,在水土流失预防监督上,修订后的《办法》应突出农业、工矿和城乡领域,除了要贯彻水土保持法的基本原则、制度,加强对一般开发建设项目水土保持监督外,还须细化、补充和强化这些特定区域的水土保持规范,促进产业结构调整,规范开发建设方式,加强水土保持行业管理。多年来,江西为此出台了许多有关法规和政策,如《江西省采石取土管理办法》、南昌市《城市水土保持条例》、《江西省人民政府关于切实做好建设用地报批和林地保护水土保持工作的通知》等。这些法规政策是强化和补充江西特色水土保持预防监督规范的依据和基础。应强化和补充的规范有:统一性和提前性规划;政府划定并公告开发建设规避区域;主管和协管部门职责;开发建设项目申报、登记,水土保持准入,水土保持方案编制、审查、批准制度;指导、检查、督办、奖惩和补偿制度;水土流失防治义务和经费等。

2.2.5 强化林地、坡耕地、崩岗等生态脆弱区的水土流失治理

江西是我国南方水土流失严重的省份之一,属于南方红壤丘陵水力侵蚀区,水土流失主要以水蚀为主。全省有水土流失面积 3.35万 km2,占土地总面积的 20.07%。97%的流失水土经河流流入鄱阳湖,每年直接沉积在鄱阳湖的泥沙达 800多万t。最为严重的水土流失存在于林地、崩岗、坡耕地和沙山等。

(1)林地水土流失。据江西省“十五”期间森林资源调查统计,全省林业用地面积 1 062.7万 hm2,占全省总面积的63.7%,森林覆盖率为 60.05%。有人认为,江西的森林覆盖率这么高,不会有严重的水土流失,但事实恰好相反,森林覆盖率在增长的同时江河湖库的泥沙淤积量也在增长。据 2000年的调查结果,江西林地年侵蚀量占全省总侵蚀量的 40% ～50%[2],且普遍存在“远看绿油油,近看水土流”的现象。造成这种情况的原因主要是:①森林资源品种结构不合理。森林资源以人工林、杉木和松树林为主,针叶纯林比例过高。鄱阳湖流域针叶林约占 77%,阔叶林只占 23%。针叶林酸化土壤,林下灌、草难以生长,不能形成乔、灌、草配套的水土保持植被条件。②森林植被树龄结构不合理。树龄年轻化,林冠阻拦和分配降水能力较差,雨滴直接冲击地面土壤,容易形成地表径流。③造林整地方式非生态化。20世纪 90年代,江西每年新增造林几十万公顷,大多采用全垦整地的方法,砍除全部地面植被,放火烧山炼山,然后挖出植被地下根系,致使对保持水土十分重要的草、灌植被遭受毁灭性破坏,每次造林后的第一个雨季,松散的表土随水而下,导致严重的水土流失。据专家估算,全垦造林后第一年,林地的土壤侵蚀模数达 8 000 t/km2以上,至少需 3年才能转为轻度流失[3]。④覆盖率的概念差异。林业部门规定,面积达到 0.067 hm2(1亩)以上,郁闭度达到 0.2或以上即为森林面积,并不考虑地表植被的覆盖率。这对于水土保持来说还远远不够,水土保持更应强调地表覆盖度的提高和合理的植被层次结构,过分强调森林覆盖率,容易使行政部门放松水土保持工作[4]。

(2)崩岗水土流失。江西共有崩岗 48 058处,占全国崩岗总数的 20.1%;总面积为 20 674.8 hm2,占全国的 16.95%。崩岗分布涉及全省 11个设区市,共计 77个县(市、区)、985个乡镇。崩岗侵蚀地表、切割山体、破坏地貌,使原来完整的坡面成了沟谷纵横、陡坎遍布、崩壁林立的“烂山地貌”,被称之为“生态溃疡”。单个崩岗的土壤侵蚀模数可达 3万～35万 t/(km2◦a),平均土壤侵蚀模数达 12.4万 t/(km2◦a)。江西因崩岗侵蚀造成沙压农田 66 517.6 hm2,损坏交通道路 11 714.9 km(包括乡村道路)、桥梁 3 846座、水库 798座、塘堰 11 778座,群众房屋损毁 16.60万间,受灾人口 207.58万人,直接造成经济损失 45.87亿元[5]。

(3)坡耕地水土流失。江西省有耕地面积 283.32万hm2,人均耕地面积 0.065 hm2,仅为全国人均耕地面积的 71%。其中,坡耕地面积 43.07万 hm2,占耕地面积的 15%。江西坡耕地水土流失的特点是:坡耕地面积大,土壤侵蚀强烈,侵蚀模数在4 000～6 000 t/(km2◦ a)之间,面源污染严重,土壤瘠薄,生产力水平低。此外,江西还有沙山面积 176.7 km2,占全省风沙侵蚀面积 182.87 km2的 97%,是主要的风蚀区,多位于鄱阳湖滨湖地区,历史上常常发生“沙进人退”现象。

综上所述,在水土流失治理上,修订后的《办法》应突出林地、坡耕地、崩岗和沙山等水土流失严重地区,除了贯彻水土保持法的治理规范外,还应补充强化这些主要水土流失地的治理规范,改变传统耕作和放养习惯,推广现代农林技术,广开水土流失治理投资渠道。多年来,江西依托国家水土保持重点工程、“长治”工程、农发水土保持工程、鄱阳湖水土保持国债项目和每年 20万hm2水土流失社会治理工程,积累了丰富的治理经验,制定了很多政策管理和技术规范,取得了很多科技成果,这些经验、政策和成果是强化和补充江西特色水土流失治理规范的基础和依据。应强化和补充的规范有:以小流域为单元的治理技术路线;省市县各级政府每年按比例增长的水土流失治理投入规范;对企业、集体、大户和个人投入水土流失治理的激励规范;突出鱼鳞坑、V形沟、水平竹节沟、水系和植被防护等的治理措施规范;对林地、草地、湿地、沙地、耕地等进行生态质量评价的体系和标准规范;对水土流失治理成效的评价和标准规范等。

2.2.6 强化鄱阳湖、“五河”和东江等生态样板区的生态保护

江西省政府公告的水土保持重点预防保护区面积约62 153 km2,涉及 40多个市县区,主要包括鄱阳湖区、“五河”源头及其重要支流、东江源头等,土壤侵蚀面积约 7 639 km2,占区域面积的 12.3%。这些区域的水土保持直接关系到长江中下游、广东、香港和澳门的生态安全,鄱阳湖生态经济区建设、江西的生态品牌、鄱阳湖“一湖清水”。

鄱阳湖流域面积约 16.2万 km2,占江西省面积的 94.1%,三面环山,含庐山、怀玉山、幕阜山、九岭山、武夷山、罗霄山、三百山等植被良好的山区,山地面积占湖区面积的 54%,丘陵占35%,平原和水面占 11%[6],森林覆盖率在 60%以上,有 150个以上的自然保护区和近百个森林公园,公益林约 340万 hm2。其中,鄱阳湖生态经济区是鄱阳湖区的核心区域,是我国重要的生态功能保护区,是世界自然基金会划定的全球重要生态区,面积为 5.12万km2,占江西省土地总面积的30%,人口占江西省的 50%,经济总量占江西省的 60%。

但是,鄱阳湖流域也存在较严重的生态问题:①周边丘陵和山地植被破坏严重,传统的耕作方式和农业产业结构比重很大,致使湖区年入湖沙量约 270万t,占进湖总沙量的 12.8%。②鄱阳湖接纳赣江、抚河、修河、饶河和信江等“五河”输入的大量泥沙,年均入湖泥沙量为 1 834.2万t,其中赣江入湖泥沙量最大,占“五河”进湖总沙量的 62.8%[7]。③森林高覆盖率和低功能的矛盾。原地带性植被常绿阔叶林被针叶林取代,幼中龄林多于成熟林,加之湿地的过度开发等,使森林的水土保持功能和生物多样性大为降低。④工农业开发、基础设施建设和城镇建设加速,人为水土流失严重。

为此,在生态保护上,修订后的《办法》应突出重要山脉、重要河流源头和重要生态原地的生态样板地区水土资源保护,除了坚决贯彻水土保持法的生态保护和修复规范外,应补充强化这些重要生态区的保护和修复规范。近些年来,江西省人大对《江西省五河源头和鄱阳湖生态环境保护条例》进行了广泛调研和意见征集;省政府设立“五河一湖”及东江源头保护区,下发了《江西省人民政府加强“五河一湖”和东江源头环境保护的若干意见》,着手或正在建设鄱阳湖生态经济区生态保护工程,如湿地保护与恢复工程,拟恢复湿地植被 3.33万 hm2(50万亩)以上,治理“五河”入湖口湿地 2万 hm2(30万亩);水源涵养林建设与保护工程,拟在“五河”源头及两岸、主要支流源头及两岸、大型水库库区周边实施封山育林、人工造林、补植补造、水源涵养林建设与保护工程;造林绿化“一大四小”工程,将围绕江西省森林覆盖率达到 63%这一总体目标,实施市县、乡镇、村庄所在地以及基础设施和工业园区等 4个重点区域的绿化;森林资源保护工程,对流域内的 140万 hm2(2 100万亩)天然阔叶林全面实行禁伐,对 340万 hm2(5 100万亩)生态公益林实行严格保护;治理“五河”源头和支流的水土流失,加固整治“五河”干流,取缔工矿污染源,治理养殖污染湖库;农业面源污染控制工程,重点建设流域内乡村清洁工程示范村、畜禽标准化养殖场(小区)、规模养殖场、大中型沼气工程等。这一系列政策和系统工程是强化和补充江西特色的生态保护规范的基础和依据。应强化和补充的规范有:水土保持保护性规划和规范;资金向鄱阳湖核心区和河流源头区倾斜规范及生态补偿制度;开发项目准入和土石渣排弃许可制度;水土保持面源污染防治和生态修复措施规范;保护区域水土保持禁止性、限制性和鼓励性具体规范;奖惩规范等。

[1]孙礼.关于水土保持法修订及其体系完善的建议[J].中国水土保持,2005(10):11-13.

[2]曾大林,蒲朝勇.湘赣两省水土保持工作调查报告[J].中国水土保持,1998(11):7-10.

[3]郭远明.江西:森林覆盖率岂能当“花瓶”?——鄱阳湖流域水土流失调查[EB/OL].http://www.peop le.com.cn/GB/shehui/8217/34282/34284/2744223.htm l,2004-08-27.

[4]赵其国.南方八省红壤区水土流失现状及其治理建议[EB/OL].http://www.cern.ac.cn/2news/detail.asp?id=7269＆channelid1=＆Page1=1,2006-03-28.

[5]江西省水土保持科学研究所.江西崩岗调查报告[R].南昌:江西省水土保持科学研究所,2008.

[6]师哲,张亭,高华斌.鄱阳湖地区流域水土流失特点研究初探[J].长江科学院院报,2008(3).

[7]周跃龙,王怀建,姚丽文,等,鄱阳湖区生态环境分析与综合治理对策[D].上海:中国科学院上海冶金研究所,2000.

S157

C

1000-0941(2011)04-0008-04

孙礼(1957—),男,安徽安庆市人,副调研员,从事水土保持管理工作。

2011-01-25

(责任编辑 孙占锋)