深入贯彻新水土保持法努力实现“十二五”水土保持新跨越

刘 宁

(水利部,北京 100053)

深入贯彻新水土保持法努力实现“十二五”水土保持新跨越

刘 宁

(水利部,北京 100053)

水土保持;新水土保持法;监督管理;重点治理;监测预报;国策宣传教育;“十一五”;“十二五”

“十一五”时期我国水土保持工作取得显著成效:一是法制建设成果丰硕,二是监督管理全面强化,三是重点治理加快发展,四是生态修复广泛推进,五是监测能力显著增强,六是基础工作不断加强,七是宣传教育深入开展,八是机制创新取得突破。当前,《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》的出台和新水土保持法的颁布实施,为水土保持事业发展提供了难得的新机遇,但水土保持发展还面临着不少突出问题。“十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期,要紧紧抓住有利时机,全力加快水土流失防治步伐,全面推进水土保持各项工作,为实现经济社会的全面协调和可持续发展提供坚实的支撑和保障。提出了“十二五”时期水土保持工作的指导思想、主要目标、任务要求和 2011年的重点工作。

1 “十一五”水土保持工作成效显著

“十一五”时期,各级水保部门开拓创新,锐意进取,水土保持工作成效显著、成绩斐然。主要体现在:

(1)法制建设成果丰硕。经过各方面历时 5年的努力,修订后的水土保持法于 2010年 12月 25日经全国人大常委会第十八次会议审议通过,第 39号主席令予以公布,自 2011年 3月1日起正式施行。几年间,各有关方面先后多次组织开展调研工作,广泛征求各阶层、各部门、各单位的意见和建议,收集整理意见、建议达 1万余条,召开不同层次、不同规模的各类座谈会、研讨会、协调会 200多次,开展各类专题研究数十项,数易其稿,最终形成了水土保持法修订草案送审稿和近百万字的背景材料,经国务院法制办、国务院常务会议、全国人大环资委、全国人大法律委和常委会法工委、第十一届全国人大常委会 5次严格审查把关。新水土保持法的颁布实施是水土保持法制建设的重大成果,对于进一步依法保护水土资源、加强水土流失防治、保障经济社会可持续发展,必将产生重要而深远的影响。

(2)监督管理全面强化。“十一五”期间,水土流失违法违规生产建设行为得到有效遏制,水土保持“三同时”制度得到进一步落实,人为水土流失防治工作取得重大进展。水土保持方案申报率、实施率和水土保持设施验收率明显提高,其中国家大型开发建设项目水土保持方案申报率已达到 90%以上,建成了一批高标准的水土保持返还治理示范工程。在监督管理和执法上,采取了限批、缓批等强制措施,否决了一批不符合要求的项目,深入开展了全国水土保持监督执法专项行动。“十一五”期间,各级水行政主管部门累计开展执法检查 4.5万次,查处违法违规建设项目 2.8万个,对严重违法违规的 24个生产建设项目进行了通报,审批水土保持方案 11.5万个;各类建设项目共计投入水土流失防治经费 1 300多亿元,治理水土流失面积 7.3万 km2,减少水土流失量 3.6亿 t。

(3)重点治理加快发展。“十一五”期间,国家水土保持重点工程规模和范围逐步扩大,建设质量和效益明显提高,在治理水土流失、改善生态环境、发展地方经济、促进群众脱贫致富等方面发挥了重要作用。目前,长江上中游、黄河上中游、丹江口库区及上游、首都水源区、京津风沙源区、西南岩溶石漠化区、东北黑土区等主要水土流失区全部开展了治理工作,重点治理工程项目覆盖到全国 600多个县。建成治理面积在 100 km2以上的水土保持大示范区 62个,逐步走上了以小流域治理为基础,大流域为骨干,集中连片、规模推进的发展轨道。2010年,坡耕地水土流失综合治理试点工程正式启动,在 20个省的70个县开展了试点工程建设。“十一五”期间,中央共投入水土保持防治经费 132.5亿元,较“十五”期间增加了 64.7%。全国新增水土流失综合治理面积 23万km2,治理小流域 2万多条。全国水土流失区林草覆盖率增加 4百分点,平均每年减少土壤侵蚀量 3.68亿 t、增加保水量 85亿 m3;年均增产粮食 27亿 kg、增产果品 140亿kg;有 1 000万山丘区群众的生计问题得到解决,8 000万人从中直接受益。

(4)生态修复广泛推进。“十一五”期间,全国共实施生态修复面积 22万 km2,27个省市区、136个地市和近1 200个县出台了封山禁牧政策,国家水土保持重点工程项目区全部实现了封育保护。全国累计实施生态修复面积 72万 km2,其中有 40万km2的区域已初见成效。各地总结出以草定畜、以建促修、以改促修、以移促修和能源替代等许多成功做法,有效地促进了当地生产方式的转变。此外,还开展了生态清洁小流域和安全小流域建设的实践与探索,全国累计建设生态清洁型小流域800多条,积累了防治面源污染、保障饮水安全、改善人居环境等方面的新经验,成为新时期推进新农村建设和生态文明建设的重要载体。

(5)监测能力显著增强。全国水土保持监测网络和信息系统建设一、二期工程建设任务全面完成,初步建成了由 7个流域中心站、31个省级总站、175个分站和 750多个监测点组成的监测站网,基本覆盖到了各类水土流失类型区。水土流失重点区域、重点流域和重点治理工程动态监测工作广泛开展,大中型生产建设项目水土保持监测制度得到进一步落实。经国务院批准,水利部公告了 42个国家级水土流失重点预防保护区、重点治理区和重点监督区,水利部、部分流域机构、23个省及部分市县发布了年度水土保持公报。水利部制定和发布了《全国水土保持信息化发展纲要》和《全国水土保持监测纲要》,水保监测能力得到持续提高,信息化和现代化水平不断提升,为水土保持事业科学发展提供了重要支撑。

(6)基础工作不断加强。“十一五”期间,初步构建起符合我国国情的水土保持规划体系、技术标准体系和科技支撑体系。编制完成了丹江口库区及上游、南方崩岗防治、珠江上游南北盘江石灰岩地区、东北黑土区、三峡库区等重点区域专项规划。修订颁布了《水土保持术语》等 13项国家标准和《水土保持规划编制规程》等 22项行业标准。建立了一批水土保持科学试验站、国家级水土保持试验区和土壤侵蚀国家重点实验室,开展了一批重大科技攻关、国家科技创新项目和“948”科技引进等项目,大力推广了以坡改梯、坡面水系、雨水利用为主的水土保持实用技术。开展了中国水土流失与生态安全综合科学考察,为国家宏观决策和生态文明建设提供了重要参考。制定和完善了有关水土保持工程监理、方案编制、监测资质规章制度,完成了全国 137家甲级、703家乙级、1 124家丙级水土保持方案编制资质持证单位的审核换证和颁证工作。加强了水土保持机构队伍建设,水利部成立了水土保持植物开发管理中心、草地水土保持生态研究中心和水土保持生态工程技术研究中心,组织成立了水土保持学会科技协作工作委员会和 6个省级水土保持学会,有 5 000多人次参加了省级以上水土保持业务培训。

(7)宣传教育深入开展。“十一五”期间,特别是自 2008年全国水土保持国策宣传教育行动开展以来,各级、各地水利部门组织开展了一系列有声有色、反响强烈的宣传教育活动。成功举办“青山碧水惠民生——新中国成立 60周年水土保持成就展”,成功开展“保护母亲河”、“中华环保世纪行”等重大宣传活动;中国水土保持学会组织编写了《水土保持科普读物》,10多个省市区编写了水土保持教材,福建、北京、河北、黑龙江等地把水土保持教育纳入当地中小学课程;全国已建和在建水土保持科技示范园近百个,成为开展水土保持科学研究、成果展示和科普教育的重要基地和窗口。水土保持宣传教育既面向广大群众,也面向党政领导,开展“四进”宣传,既面向成年人,更从娃娃抓起,小手拉大手、学校带家庭、辐射全社会,水土保持宣传教育走进了千家万户。

(8)机制创新取得突破。在充分发挥各级水土保持委员会作用的同时,在国家层面上积极推动建立水土保持部际联席会议制度,建立多部门协调和科技协作攻关机制。水土保持生态补偿机制取得重要进展,陕西省颁布了《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》,辽宁、河北、山西、云南等省也出台或正在审议出台适合当地的水土保持补偿制度。大力巩固和完善以户承包、联户承包、拍卖治理、股份合作等机制办法,积极扶持和引导社会力量参与水保治理。水土保持工程建设管理机制进一步健全,项目责任主体负责制、工程建设监理制、资金使用报账制、群众用工承诺制和项目建设公示制等全面推行。水土保持市场准入制度、监督管理制度、督察制度、重大水土流失案件(事件)报告制度、社会监督制度等社会化管理手段逐步健全。

总结 5年来的工作实践,有以下 6条经验:一是必须坚持人与自然和谐相处,更加注重科学防治,尊重自然规律和经济规律,充分发挥大自然自我修复能力,加快水土流失综合防治步伐。二是必须坚持以人为本、服务民生,更加注重生态建设与经济发展有机结合,不断满足人民群众新需求,实现生态与经济建设协调发展。三是必须坚持保护优先、防治结合,更加注重事前预防保护,强化社会化管理。四是必须坚持改革创新和多元化投入,更加注重依靠政策调动各方面的积极性,形成全社会办水保的局面。五是必须坚持统筹协调,更加注重发挥政府主导和部门协作的重要作用。六是必须注重国策宣传教育,强化全民水土保持意识,营造全社会关心、支持和参与水土保持事业的良好氛围。

2 准确把握水土保持面临的新形势、新要求和新挑战

2.1 准确把握中央一号文件给水土保持带来的新机遇

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》是新中国成立以来首个以水利为主题的中央一号文件,标志着水利事业发展迎来了新的春天,为水土保持事业发展提供了难得的新机遇。该文件明确提出,要实施国家水土保持重点工程,进一步加强长江上中游、黄河上中游、西南石漠化地区、东北黑土区等重点区域及山洪地质灾害易发区的水土流失防治,大力开展生态清洁型小流域建设,建立健全水土保持补偿制度,强化生产建设项目水土保持监督管理等。在投入上,要求发挥政府在水利建设中的主导作用,将水利作为公共财政投入的重点领域,力争今后 10年全社会水利年平均投入比 2010年高出一倍。在政策上,提出要从土地出让收益中提取 10%用于农田水利建设,进一步完善水利建设基金政策,综合运用财政和货币政策,引导金融机构增加水利信贷资金,广泛吸引社会资金投入水利建设。中央一号文件从财政金融、投资税收、政绩考核等各个方面,提出了一系列加快水利、水土保持改革发展的新政策新举措,操作性强、含金量高。为此,各级水利部门必须牢牢抓住机遇,用好、用活、用足文件提出的政策和措施。

2.2 深刻理解新水土保持法的规定和法理

与原法相比较,新法在许多方面实现了重大突破。一是新法明确了水土保持地方政府目标责任制,在水土流失重点预防区和重点治理区,实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。二是新法确立了水土保持规划的法律地位,规定县级以上人民政府要组织编制水土保持规划并严格执行。三是新法强化了水土保持预防保护,规定在水土流失严重、生态脆弱地区,应当限制或禁止可能造成水土流失的活动。四是新法强化了水土保持方案管理,规定开办可能造成水土流失的生产建设项目时,应当编制水土保持方案,报县级以上人民政府水行政主管部门审批。五是新法强化了水土流失重点治理,规定要加强水土流失重点预防区和重点治理区的坡耕地改梯田、淤地坝等重点工程建设;县级以上人民政府应当对水土保持规划确定的任务,安排专项资金予以组织实施。六是新法强化了水土保持监测管理,规定县级以上人民政府应当保障水土保持监测工作经费,生产建设单位应当对生产建设活动造成的水土流失进行监测。七是新法规定了水土保持补偿制度,规定因生产建设活动而损坏水土保持设施、地貌植被不能恢复水土保持功能的,应当缴纳水土保持补偿费。八是新法加大了水土保持违法处罚力度,增加了滞纳金制度、代履行制度、查扣违法机械设备制度,强化了对单位(法人)、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的违法责任追究。各级水保部门要进一步增强责任意识,切实履行好新法赋予的各项职责。

2.3 清醒认识水土保持发展面临的突出问题

当前水土保持工作中还存在许多亟待解决的问题:一是水土流失防治任务仍然艰巨,与全面实现小康社会的战略目标和生态文明建设的要求还有很大差距,加快水土流失治理的财政、金融、税收等相关政策措施有待进一步研究和落实,鼓励社会投入的机制还需完善。二是全民水土保持意识和法制观念有待进一步增强,水土保持监督管理、监督执法能力和水平也还需加强和提高。三是推进水土保持体制机制改革创新还要做大量的工作,政府水土保持目标责任制、部门之间协调配合机制等有待完善和落实。四是行业能力建设还不能满足加快水土保持发展的需要,规划、标准、科技支撑和机构队伍等体系建设有待加强,信息化和现代化水平有待提高。

3 努力实现“十二五”水土保持新跨越

“十二五”是全面建设小康社会的关键时期,要紧紧抓住贯彻落实中央一号文件精神和新水土保持法的有利时机,全力加快水土流失防治步伐,全面推进水土保持各项工作,为实现经济社会的全面协调和可持续发展提供坚实的支撑和保障。

“十二五”时期水土保持工作的指导思想是:深入贯彻落实科学发展观,紧紧围绕国家经济社会发展、生态文明建设大局,积极践行可持续发展治水思路,以落实 2011年中央一号文件和新水土保持法为主线,以实现水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护为根本目标,以保障和改善民生为着力点,以体制机制和法制建设为保障,以科技创新和行业能力建设为支撑,全面做好预防监督、综合治理、生态修复、监测预报等各项工作,加快水土流失防治步伐,改善生态环境,促进经济社会的可持续发展。

“十二五”时期水土保持工作的主要目标是:①预防监督。预防监督管理能力明显提升,水土保持方案申报率达到 80%以上,其中大中型项目申报率达 90%以上,水土保持设施验收率达到 80%以上;国策宣传教育覆盖面达 90%以上。②综合治理。新增水土流失治理面积 25万km2。国家重点治理小流域 2万条,治理程度达到 70%;实施坡耕地改造 100万 hm2,建成大中型淤地坝 1 500座。新增措施年均减少土壤流失量 7亿 t,增加林草覆盖率 1%,年均增产粮食 30亿 kg,增产果品 150亿 kg,重点治理区人均增收500元以上。③生态修复。重点治理区全面实施封禁保护,80%以上的山丘区县(市)出台封禁政策。在重点预防保护区和生态脆弱区,舍饲养畜、轮封轮牧、免耕等保护性措施得到进一步推广和落实,沼气、节柴灶等得到更广泛的应用。④监测预报。建立健全水土保持信息化管理制度和技术标准体系,在重点水土流失区建成 30个全自动、高标准监测站,建成较为完善的水土保持监测网络、管理信息系统和数据库,构建起满足水土保持业务需求和信息共享的技术平台,定期向社会发布水土保持监测公报,水土保持信息化水平大幅度提升。

“十二五”时期水土保持工作的任务要求是:

(1)全面强化预防监督管理。全面做好新水土保持法的配套法规和规章制度建设,切实履行管理职能,严格落实水土保持方案审批规定。加强“三江”源区、首都水源区、丹江口水源区等重要区域的预防保护工作,从严控制江河源头区、饮用水水源保护区、水源涵养区、生态脆弱区和山地灾害易发区等的开发建设活动。加大方案执行情况的检查力度,强化公路、铁路等建设项目的监督检查力度,有效控制城镇和经济开发区建设过程中的水土流失。全面开展水土保持设施验收工作,全方位落实水土保持“三同时”制度。对生产建设活动造成的水土保持设施损坏、地貌植被破坏等行为,要依法征收水土保持补偿费。全面推进监督执法能力建设,加大违法处罚力度,强化对违法单位和相关责任人员的责任追究。5年内建立 200个返还治理示范工程和 100个开发建设项目水土保持示范工程;完成两批 1 000个县及七大流域机构的监督执法能力建设。

(2)全力加快水土流失防治步伐。在全面规划的基础上,突出重点、分步实施,优先对水土流失严重、人口密集、对群众生产生活和经济社会发展影响较大的区域进行综合整治,努力构建科学完善的水土流失综合防护体系。继续推进长江上中游、黄河上中游、东北黑土区、西南石漠化区等重点地区的水土流失综合治理,加大坡耕地水土流失综合治理、南方崩岗治理、革命老区水土保持重点工程建设力度。推动易灾地区、三峡库区、黄河中游粗泥沙集中来源区拦沙工程等重点治理工程的实施。进一步加强“三江”源区、内陆河生态绿洲区、“三化”草原区、长城沿线农牧交错区、青藏高原区及重要水源区的生态自我修复。以东部地区、重要水源区和城市周边为重点,治山治水治污相结合,积极推进生态清洁型小流域建设,建成生态清洁型小流域 300条。

(3)切实提高监测预报能力。完善水土保持监测网络体系,启动三期水土保持监测网络和信息系统建设。加快建立健全监测评价各项管理制度,强化监测网络运行管理。切实加强重点流域、重点地区、重点治理工程以及生产建设项目水土流失动态监测,及时发布水土保持公报。加强水土保持监测资质管理,规范监测行为,严格从业机构和人员市场准入。各地要按照新水土保持法的要求,落实水土保持监测工作经费,确保各项监测工作顺利开展。

(4)大力推进体制机制创新。全面落实地方政府水土保持目标责任制,建立健全考核奖惩制度,切实发挥政府在水土保持规划的制定和执行、资金投入保障等方面的主导作用。加强部门之间、行业之间的协调与配合,形成“水保搭台、政府主导、部门协作、全社会参与”的协作机制。以水电、煤炭、石油等为重点行业,在甘肃、河北、云南、辽宁等重点省份,以建立重要水源区补偿机制为试点,逐步推进建立国家层面的水土保持补偿机制。探索建立水土保持投资、融资机制,综合运用财政转移支付、水利建设基金、金融信贷、税收调节、收益提取等手段和办法,推动水土保持投入多元化。建立和完善社会办水保的支持激励办法,吸引有实力的企业、个人和广大山丘区农民积极参与水保治理开发。

(5)深入开展国策宣传教育。要以全国水土保持国策宣传教育行动为载体,建立健全覆盖全社会的水土保持宣传教育体系,在全国范围内广泛、深入、持久地开展水土保持国策宣传教育。要加强新水土保持法的宣传,宣传开发建设中水土保持的成效、水土保持监督执法经验和先进典型,增强全民防治水土流失、保护生态环境的意识。要针对不同群体的特点和需要,组织编制好水土保持科普教材、法律法规宣传手册等系列读物。要加强与宣传部门的沟通与协作,充分发挥行业内外各种媒介的作用,为水土保持工作营造良好的舆论氛围。

(6)不断提升水土保持科技水平。加强重大基础理论研究和关键技术研发,推动建立国家水土保持重点实验室,初步建立国家土壤侵蚀评价与预报模型。加强水土保持科技示范和推广工作,推进实用技术、高新技术和数字化技术的应用,提升水土保持科技贡献率。加强科技合作与交流,促进国际间、地区间政府机构、科研院所、大专院校、学术团体等多层次的交流合作,充分吸收国际水土保持先进理念和技术。加快水土保持科技示范园区建设,充分发挥其在科研、教学、示范、宣传等方面的作用。继续加强各级水土保持学会建设和管理,充分发挥学会的桥梁纽带作用,搭建良好的科技交流研究平台。

4 全力做好 2011年的水土保持重点工作

(1)抓好新水土保持法的学习和宣传。加强组织领导,认真制定方案,明确目标、任务、分工、进度,保障人员和经费,确保新水土保持法贯彻实施取得实效。加强集中培训,使水土保持工作人员和技术服务人员全面领会和准确把握法律的内涵,熟练掌握和运用法律条款,切实提高依法行政的能力和水平。要面向各级党政部门和铁路、公路、电力、煤炭、石油等相关重点行业,积极组织各类研讨会、座谈会,有针对性地对新法加以解读。要加强舆论宣传,充分利用媒体,掀起学法守法执法宣传的新高潮,增强全民保护水土资源的意识和自觉性。

(2)抓好配套法律法规建设。各省(区、市)要尽快启动地方性法规的修订工作,完善相关配套规章和规范性文件。针对新法规定的重要条款逐条制定实施方案,尽快建立水土流失严重地区政府目标责任制与奖惩制度,将水土流失防治任务定量化、指标化,做到可监测、可评估、可考核,并与干部政绩考核相结合,纳入政府目标管理,严格任期考核。2011年,水利部主要制定补偿费征收、方案审批、设施验收等管理办法,流域机构要落实建设项目水土保持公告制度,地方各级水行政主管部门要尽快修订实施办法。

(3)抓好坡改梯试点工程建设。要力争在 4月底前全部完成 2010年坡耕地水土流失综合治理试点工程建设任务。列入2011年实施范围的 22个试点省(区、市),要抓紧做好项目前期工作,务必于 4月底前完成 2011年项目实施方案的审查审批。项目县选取要优先安排坡耕地面积大、人地矛盾突出、贫困地区、耕地较少的水库库区和移民安置区。对2010年工作成绩突出的地区,要加大支持力度,对工作落后的地区,要减少投入或取消试点资格。工程实施要与农村产业结构调整、当地特色产业发展、新农村建设相结合,促进当地农民增收和农村经济发展。要加强与有关部门的协调,积极落实地方配套资金。要严格执行工程建设管理各项制度,加大检查考评力度,强化项目跟踪审计,确保工程建设质量和效益。要进一步增强责任意识,全面推行工程建设公示制和资金使用报账制。

(4)抓好监督管理能力建设。全国首批 510个监督管理能力建设县要按照“五完善、五到位、五规范、五健全”的要求,落实工作经费,加快建设进度,确保按期、按标准完成建设任务。同时要对照新水土保持法和时代发展要求,进一步提高能力建设的质量和标准,要加强对各监督管理能力建设县以及水土保持重点治理县有关领导和工作人员的培训。流域机构要对各地监督能力建设情况进行巡视检查,及时掌握各地进展情况。

(5)抓好水土保持普查工作。2011年,要完成土壤侵蚀野外调查和侵蚀因子提取、侵蚀沟道和水土保持措施的提取与复核,做好普查协调和技术培训等工作。各地要把本次普查作为贯彻落实新水土保持法的一项重要工作来抓,切实加强组织领导和部门协调,积极筹措和落实经费,配备最强的技术力量,保证各项普查工作顺利开展。要充分利用科研院所、大专院校的科技力量,形成强有力的技术支持,保证成果质量。要制定科学合理、简单易行、操作性强的工作方案。要建立质量控制体系,严把数据质量关,从县级开始确保数据的准确可靠,同时要对普查成果进行论证,保证成果的合理性和科学性。

(6)抓好全国水土保持规划编制工作。全国水土保持规划要以各地规划为基础,从国家经济社会发展大局出发,紧密结合国家、区域发展总体战略,加强与有关部门的协调,处理好国家与区域、城市与农村、建设与保护、重点与一般的关系,科学确定发展目标、总体布局、分区防治方略、重点项目和政策保障。2011年,要完成水土保持区划,提出典型预防保护及综合治理模式,制定全国水土保持区划导则,开展水土保持监测、植被建设、非工程措施等专项规划编制工作。水利部规划设计总院作为规划的技术牵头单位,要制定技术大纲,统筹各方参编力量,提供技术协调服务,及时研究解决规划中的难点问题。

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C

1000-0941(2011)04-0001-04

注:本文是水利部副部长刘宁于 2011年 3月 4日在全国水土保持工作会议上所作讲话的摘要。

刘宁(1962— ),男,辽宁丹东市人,教授级高级工程师,博士,副部长。

2011-03-04

(责任编辑 李西民)