加快水土保持基础工作为新水土保持法的实施提供支撑

姜德文

(水利部水土保持监测中心,北京 100053)

加快水土保持基础工作为新水土保持法的实施提供支撑

姜德文

(水利部水土保持监测中心,北京 100053)

水土保持法;修订;实施;基础工作

新水土保持法中有许多新的条文以及针对特定区域的特别规定,既关系到水土保持管理范围与职责,又涉及违法行为的界定和行政处罚。为保障新法的顺利实施,急需加快水土保持基础工作,开展深入研究。一是扎实做好水土流失调查工作,为重点防治区划分和目标考核提供科学依据;二是全面做好水土保持重要区域的调查研究,为水土保持规划提供科学依据;三是科学确定禁垦坡度,为各省(区、市)划定禁止开垦坡度提供决策依据。

修订后的《中华人民共和国水土保持法》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议于2010年 12月 25日通过,自 2011年 3月 1日起正式实施。新的水土保持法更加完善了法律责任,特别是增加并确定了水土保持规划的法律地位,强化了水土保持监测等基础工作。新法中有许多新的条文以及针对特定区域的特别规定,急需通过水土保持监测等深入细致的基础研究工作,加以逐一明确和落实,只有这样才能使水土保持法真正得以贯彻实施。各流域机构、各省(市、区)水行政主管部门,有关科研院所、大专院校,特别是水土保持监测机构,都应积极行动起来,共同参与这些基础工作的研究和规划的编制工作。

1 扎实做好水土流失调查工作,为重点防治区划分和目标考核提供科学依据

1.1 以高质量的水土保持普查成果保障水土流失重点防治区划分的科学性

新法第十二条规定:县级以上人民政府应当依据水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区。对水土流失潜在危险较大的区域,应当划定为水土流失重点预防区;对水土流失严重的区域,应当划定为水土流失重点治理区。第三十条规定:国家加强水土流失重点预防区和重点治理区的坡耕地改梯田、淤地坝等水土保持重点工程建设,加大生态修复力度。第二十四条规定:生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区;无法避让的,应当提高防治标准,优化施工工艺,减少地表扰动和植被损坏范围,有效控制可能造成的水土流失。

原水土保持法颁布后,各地于 1999年前后根据以往的水土保持调查成果,对水土流失重点预防区、重点监督区和重点治理区进行了划分,国家也划分并公告了 42个国家级重点防治区。10多年来我国土壤侵蚀状况、水土流失防治情况、生态保护与建设情况等都发生了许多变化,加之新的水土保持法对重点预防区、重点治理区的生产建设项目提出了限制性规定,因此各地应根据新的情况划分重点防治区。当前,全国正在根据国务院的统一部署,开展全国第一次水利普查(其中含水土保持第四次普查),将全面、系统地调查水土流失现状。此次调查,采用了更为精确的遥感影像、土地利用、地形数据、土壤与植被、系列气象资料等,同时在全国按一定网络密度布设了抽样调查点,通过对水土流失影响因子的详细调查及模型计算,调查水土流失类型、面积、强度及分布情况。此次普查工作的精度和质量,直接关系到县级、省级、国家级水土流失重点预防区和重点治理区划分的准确性,进而会影响到国家水土保持和生态建设决策的科学性。因此,各地一定要精心组织、认真负责地做好水土保持普查这一最基础的工作。

1.2 以扎实准确的抽样调查基础成果为政府目标考核提供技术支撑

新法第四条第二款规定:国家在水土流失重点预防区和重点治理区,实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。上级政府对下一级政府的水土保持目标责任除了进行定性总结、考评外,还要有定量测评、考核,如年度治理水土流失面积、年度预防区保护面积、年度水土流失强度变化、年度水土流失量等,这些指标不能用统计数据进行考核,而要通过各地在普查中建立的抽样调查点获取每年度的数据。因此,抽样调查点现场查勘、调查的扎实程度、精细程度、准确度,都直接关系到基础数据的准确性,也会对以后每年度的调查产生影响。只有工作做扎实了、基础牢靠了,才能为今后的政府目标考核提供强有力的支撑。

1.3 以相关调查成果保障崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区划分的科学性

新法第十七条规定:禁止在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等活动。崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区的范围,由县级以上地方人民政府划定并公告。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的划定,应当与地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区、重点防治区相衔接。同时,要求地方各级人民政府应当加强对取土、挖砂、采石等活动的管理,预防和减轻水土流失。

在相应的处罚条款第四十八条规定:违反本法规定,在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动的,由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,没收违法所得,对个人处一千元以上一万元以下罚款,对单位处二万元以上二十万元以下罚款。

因此,划分上述区域十分重要,不仅关系到预防严重水土流失灾害的发生,而且涉及行政处罚。对可能存在崩塌、滑坡、泥石流的区域,水行政主管部门应会同有关部门,向地方政府提供调查依据和研究成果,准确划分存在严重水土流失灾害(崩塌、滑坡、泥石流)的区域,并实行严格的管理,最大限度地避免和减少重大水土流失灾害的发生。

2 全面做好水土保持重要区域的调查研究,为水土保持规划提供科学依据

2.1 水土保持规划将全面指导水土保持工作的开展

新法第三条确定的水土保持工作方针中,强调要全面规划。第四条规定:县级以上人民政府应当将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划,对水土保持规划确定的任务,安排专项资金,并组织实施。第十四条第二款规定:水土保持规划一经批准,应当严格执行;经批准的规划根据实际情况需要修改的,应当按照规划编制程序报原批准机关批准。可见,水土保持规划将成为指导水土流失防治工作的纲领性文件,具有极高的地位和作用。

新法对一些特定区域的水土流失防治规定了责任和义务,并要求通过水土保持规划加以明确。这是因为,水土保持规划是在全面系统调查研究的基础上编制的,对自然环境条件及水土流失特征、水土流失状况、可能产生的水土流失及其危害后果等进行了深入、细致的分析和研究;规划经过了技术咨询和专家论证;规划按严格的程序经县级以上人民政府及其授权的部门审批。因此,编制好规划对开展水土保持工作意义重大。

2.2 需通过水土保持规划确定重要的水土保持区域

2.2.1 水土流失严重区、生态脆弱区

新法第十八条规定:水土流失严重、生态脆弱的地区,应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动,严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等。

这是对生产建设活动的区域性限制规定,涉及监督管理,必须通过规划明确这些区域。建议根据原地貌土壤侵蚀状况、扰动后的土壤侵蚀强度变化情况、可能产生的水土流失危害等确定水土流失严重区域。关于生态脆弱区,研究认为生态脆弱区是指岩性、地貌、土壤、水热、大气和生物相互之间关系不协调的地区,也就是生态系统的稳定性较差、对环境变化反映较为敏感、破坏后极难恢复的区域,建议将这些区域划定为生态脆弱区,加强保护。

2.2.2 容易发生水土流失的区域

新法第二十五条规定:在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目,生产建设单位应当编制水土保持方案。在相应的处罚条款第五十三条规定:依法应当编制水土保持方案的生产建设项目,未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,限期补办手续;逾期不补办的,处五万元以上五十万元以下的罚款;对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

这一条是对需编报水土保持方案区域的规定,涉及监督管理与行政处罚。山区、丘陵区、风沙区是一个地貌特征的概念,一般较容易甄别和确认。对容易发生水土流失的区域则须通过科学全面的、对水土流失防治具有指导意义的水土保持规划加以明确。对生产建设项目而言,扰动地表、挖填土石方、弃置土石渣等活动会引发或加重水土流失,因此除山区、丘陵区、风沙区以外的其他区域,如平原区、工业园区、开发区,只要有扰动地表、挖填土石方、弃置土石渣等活动的,均是容易发生水土流失的区域,应编制水土保持方案,进行防治。

2.2.3 造成严重水土流失的项目

新法第四十一条规定:对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目,生产建设单位应当自行或者委托具备水土保持监测资质的机构,对生产建设活动造成的水土流失进行监测,并将监测情况定期报当地水行政主管部门。

这是对生产建设项目有义务开展水土保持监测的规定,也是对造成严重水土流失予以坚决制止的强制规定。在具体界定时,应根据水土保持方案中的预测结论、可能造成的水土流失危害,加以确定。

此外,新法第四十四条规定:被检查单位或者个人拒不停止违法行为,造成严重水土流失的,报经水行政主管部门批准,可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等。可见,对于造成严重水土流失的,将采取强制措施停止违法行为。

3 科学确定禁垦坡度,为划定禁止开垦坡度提供决策依据

原法与新法均规定,禁止在 25度以上陡坡地开垦种植农作物。同时规定,各省、自治区、直辖市根据本行政区域的具体情况,可以规定小于 25度的禁止开垦坡度。禁止开垦的陡坡地的范围由当地县级人民政府划定并公告。新法中进一步规定,在 25度以上陡坡地种植经济林的,应当科学选择树种,合理确定规模,采取水土保持措施,防止造成水土流失。

在相应的处罚条款第四十九条规定:违反本法规定,在禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物的,由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,采取退耕、恢复植被等补救措施;按照开垦或者开发面积,可以对个人处每平方米二元以下的罚款,对单位处每平方米十元以下的罚款。

原法在1991年颁布后,各省在配套法规中规定了本省小于25度的禁垦坡度。20年来国家和地方实施了一大批坡耕地改梯田工程、沟道治理工程、退耕还林工程、天然林保护工程等,大大减少了陡坡地的水土流失。新法颁布后,各地可以根据目前的耕地资源数量和分布状况,人口、粮食、经济状况,水土流失与生态环境状况等,研究确定合理的禁垦坡度。

4 开展基础研究和规划工作可借鉴的文献

上述许多区域的确定,既关系到水土流失防治与生态保护工作的开展,同时又关系到行政监督执法、公民法人和社会组织的权益。因此,研究这些问题应遵循科学、合理、规范的原则,涉及全国性的问题应统一协调,地区性的问题可以因地制宜,区域间可以有一定区别。以下一些文献在开展研究时可参考:①《水土保持术语》(GB/T 20465—2006);②《土壤侵蚀分类分级标准》(SL 190—2007);③《中国水利百科全书水土保持分册》(2004);④《中国水土流失与生态安全科学考察报告》(1— 12卷,2010);⑤《全国主体功能区划分规划》(2010);⑥《饮用水水源保护区划分技术规范》(HJ/T 338— 2007);⑦《生态环境状况评价技术规范》(HJ/T 192—2006);⑧《全国生态功能区划》(2008);⑨《全国生态脆弱区保护规划纲要》(2008);⑩中国地质调查局发布的技术标准《滑坡崩塌泥石流灾害详细调查规范》。

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1000-0941(2011)04-0006-03

姜德文(1959—),男,内蒙古阿拉善左旗人,教授级高级工程师,享受国务院政府特殊津贴专家,博士,水利部水土保持监测中心副主任,长期从事水土保持项目管理、监测和技术咨询等工作。

2011-02-11

(责任编辑 孙占锋)