句容市农村水利建设管理机制探讨

杜开连

（江苏省句容市水利农机局，212400，句容）

2011年中央1号文件发布后，农村水利建设被提到了事关国民经济发展和社会和谐的战略高度，以往粗放式的管理模式已经远远不能满足要求。现结合江苏省句容市农村水利建设情况，探讨新形势下如何进行农村水利建设。

一、农村水利建设特点

1.项目类型繁多，规模较小

农村水利建设项目一般涉及泵站、涵闸、堤防、溢流堰、渠道、河道清淤、农桥等，项目类型繁多。单体工程投资额从几千元到几百万元不等，50万元以下的小微型工程居多。

2.建设时间集中，地点分散

由于汛期影响，大部分工程需集中在每年的10月至次年4月的几个月内施工，建设时间非常集中。工程建设地点也比较分散，投资几百万元的农田水利项目，往往分布在几平方公里范围内。

3.投资主体单一，公益性强

农村水利工程作为一种高投入、低回报的资产，具有较强的公益性质，项目投资主体一般为各级财政，普通农户投资兴修水利的积极性不高。

二、存在问题分析

1.建设资金筹措难

农村水利项目建设资金来源一般包括中央、省、市（县）、镇、村等。 以句容市2008—2010年省下达农村水利投资构成为例，省以上投资一般占总投资的10%～50%，其余要求地方配套，镇江市除农村河道疏浚有少量配套资金外，其他项目基本无配套。句容市本级也由于近几年的市级水利项目投入较大，无力顾及农村水利，只能补助少量的资金，镇村投资以及农户投劳折资一般占总投资的40%～80%，镇村成为农村水利投资主体。由于镇村经济较为薄弱，工程建设配套资金较难及时到位，另外农村青壮劳动力大量外出务工，投劳折资难到位。为节约投资，工程大多采用最低价发包方式，工程款也不能按工程进度及时支付，多以分年付清的方式结算。

2.建设管理水平低

目前，农村水利项目建设管理并没有引入正式意义上的项目法人责任制、监理制、招标投标制、合同制和验收制，工程的质量、进度、资金控制普遍不理想，建设管理水平较低。一是施工单位管理不到位，施工队伍素质普遍较低，施工管理水平不高，质量、进度、资金控制意识不强。二是监理单位监理不到位，农村水利项目规模小，项目地点散，管理难度大，监理力量薄弱，有的投资规模小的项目直接由镇水利站代行监理职责。三是建设单位管理不到位，由于农村水利项目投资主体基本以镇村为主，项目建设管理工作由基层镇水利站承担，基层水利站普遍缺乏项目建设管理经验及相关技术人员，不能发挥建设单位管理应有的作用。

3.监督管理不到位

农村水利项目监督管理职能部门为县级水利部门。由于水利相比建设等行业总投资规模较小，县级水利建设市场监管机构设置不全，如水利工程质量监督站、水利工程招标投标管理办公室等重要的市场监督管理职能部门只设置到地级市一级，形成了县级监管缺位现象，只是由县级水利部门对水利市场进行宏观粗放式的监管。

三、加强建设管理的对策和举措

1.出台保障政策

为贯彻落实中央和江苏省1号文件精神，句容市委出台了《关于加快水利改革发展推进水利现代化建设的意见》（句委发〔2011〕1 号），文件中针对句容市农村水利建设的实际情况，确定了建设目标，明确了责任主体，落实了资金来源。句容市政府办又相继出台了《句容市“十二五”农村水利建设工作指导意见》和《句容市农村水利建设补助资金使用和项目管理办法》，进一步细化和明确了农村水利建设相关政策。一系列政策的出台，从政策层面对农村水利建设相关问题进行了落实和确定，使历史上制约农村水利建设很多无法确定的问题得到解决，为农村水利建设健康发展奠定了基础。

2.落实建设资金

在句容市出台的《关于加快水利改革发展 推进水利现代化建设的意见》文件中，明确提出当年可用财力的2%～4%用于水利建设，从土地出让收益中安排10%用于农田水利建设，从土地出让金中提取的农业土地开发资金,按规定比例用于农村水利建设。除中央和江苏省在2011年1号文件中规定用于水利建设的资金外，从2011年起，全市农村水利建设市补资金增至900万元，同时建立健全市补资金自然增长机制，按市财力增长比例同步增长。明确了地方配套资金比例，对于省以上专项配套资金项目，在地方配套资金比例中市本级配套60%，镇级配套40%，取消村级资金配套 （村级主要做好土地调整矛盾协调等工作）。农村水利建设资金通过市委文件的形式得到了落实，并建立了农村水利建设资金增长机制，解决了多年来农村水利建设资金到位难的问题。取消村级资金配套，切实减轻了农民负担，使农民得到了实惠。

3.实行规划制度

为使农村水利建设合理化、科学化，使有限的建设资金发挥其最大投资效益，本着科学性、前瞻性、针对性和指导性的原则，在 《句容市2011—2020年县级农田水利规划》的基础上，结合其他规划，以镇为单位，编制完成了镇级2011—2020年农村水利总体建设规划，做到 “水利建设，规划先行”。将水利规划作为项目立项许可的前置条件，避免了农村水利盲目建设、重复建设的现象发生。镇级农村水利总体规划的编制，为农村水利建设指明了方向，明确了目标，设置了规定，为科学进行农村水利建设打下良好的基础。

4.建立竞争机制

句容市每年将专门拿出一笔资金采用竞争立项的方式用于重点农村水利建设 （2012年确定为600万元，以后年度按市财力增长比例同步增长）。以政府文件的形式明确了竞争立项办法，以高比例资金补助（市补项目投资额的50%）的模式，引导和鼓励基层镇村进行农村水利项目建设。竞争立项机制的引入，提高了县本级农村水利建设资金的使用效益，起到了政府资金引导示范的作用，将充分调动基层镇村农村水利建设的积极性。

5.强化政府监督

经句容市编制办批准，已于2010年年底成立了句容市水利质量监督站，县级水利质量监督站的成立填补了县级水利质量监督的空缺，已初步发挥了农村水利规范化建设行政监督管理的效能。

6.完善验收制度

句容市根据农村水利项目的特点，将从以下几个方面完善工程验收制度：一是采取分级验收制度，县以上投资占比超过50%（含50%）的项目由县负责组织验收，镇以下投资占比超过50%的项目由镇负责组织验收，县级水利部门和财政部门作为主管部门参与验收；二是建立审计监督制度，不论工程投资大小，工程必须通过审计方能验收，将工程审计作为项目验收的先决条件，从审计监督的角度规范工程资金的使用；三是确立质量评价制度，所有的工程验收前必须对工程质量进行定性分析，对较大的工程项目要求建设单位委托有资质的质量检测单位对工程进行全面的质量检测，并出具质量检测报告，工程质量经检测合格方能进行验收。

[1]陈雷.加快水利建设 强化水利管理 努力开创水利建设与管理工作新局面——在全国水利建设与管理工作会议上的讲话[J].中国水利,2011（10）.