山西煤炭资源开发整治与生态环境保护的法律问题研究

杜欣莉

（山西省环境保护技术评估中心，山西省太原市，030024）

山西煤炭资源开发整治与生态环境保护的法律问题研究

杜欣莉

（山西省环境保护技术评估中心，山西省太原市，030024）

分析了山西煤矿开采建设对生态环境造成的破坏和现行的煤炭开采生态环境保护法律制度。以此为基础，提出了完善矿山生态环境保护法律制度的建议。

煤炭资源开发 生态环境 法律制度

1 山西煤炭开采造成的生态环境问题

我国是世界第一产煤大国，煤炭产量占世界的37%。煤炭是我国的主体能源，分别占一次能源生产和消费总量的77%和70%，在未来相当长的时期内，我国仍将是以煤为主的能源结构。山西是全国的煤炭资源大省，山西煤炭累计查明资源量在全国各省 （区、市）居首位，占全国查明资源储量的27.02%。在全省累计查明资源储量中，保有资源储量2652.84亿t，含煤面积6.2万km2，占其国土面积的40.4%。兼并重组后保留矿井1053座，生产能力为9.3亿t。

长期以来，山西一直是以煤炭促发展，累计采煤120亿t，在保障全国能源供应、促进山西经济社会发展的同时，在其开发利用过程中产生的环境污染和生态破坏问题严重制约着山西省的可持续发展。煤炭开采特别是露天开采破坏土地资源严重，采煤也诱发了区域性生态环境问题，如地表沉陷区域的植被被破坏，生态系统结构改变，导致生物量和生产力减小；煤系地层以上各个含水岩层及水资源系统的改变和破坏，导致地表水和地下水减少；矿井水排放及矸石堆放，对水环境、土壤和空气环境造成了严重污染。

统计资料表明，山西各矿区因采煤形成的采空区为2万km2，相当于山西省国土面积的1／8，发生次生环境地质问题范围涉及近2000个自然村，涉及人口95万人。矿井工业场地、矸石堆放是造成土地侵占、植被破坏的又一原因，矸石淋溶、粉尘等对周围环境造成了不同程度的污染。2009年山西省煤炭产量6.15亿t。山西每开采1 t煤直接破坏2.48 t水资源。2010年山西省煤炭产量为7.41亿t，破坏水资源达到18.37亿t，远大于山西省引黄工程的总水量。由于水资源的破坏，对周围的生态环境产生严重的影响。据估计，2010年山西省煤炭开采破坏生态环境的经济损失至少可达700亿元；2015年，年煤炭开采破坏生态环境经济损失至少可达770亿元；至2020年，每年煤炭开采破坏生态环境的经济损失至少可达850亿元，是2003年的2倍以上，即开采吨煤破坏生态环境形成的经济损失可达100元。森林植被破坏，影响当地的气候条件，对水土保持产生不利影响，更严重的是破坏了局部生态环境，改变原有物种的生活环境，使物种有灭绝的可能。生态环境恶化给当地居民的生活带来巨大威胁，也扰乱了产业结构协调发展的步伐，严重制约社会经济的发展。因此，对煤矿开采所引发的生态问题提出相应的治理措施，不仅可以促进当地资源环境与经济的协调发展，同时也为社会发展提供有力保障。

2 现行煤炭开采的生态环境保护法律制度

经过多年发展，已逐步建立了一系列关于矿业环境保护的法律制度。煤矿的环境保护法律制度多包含在矿产资源相关的法律体系中，《煤炭法》对此做了原则性规定，煤炭工业环保遵循污染者负担和预防为主的综合治理原则。

2.1 煤炭开采生态环境保护制度

制定和实施矿区环境保护规划的目的是为了保证煤炭资源的合理开发利用、保护生态环境，并作为国民经济和社会发展规划的重要组成部分参与综合平衡，发挥规划的指导和宏观调控作用，强化环境资源管理，推动污染防治和自然资源保护，促进环境资源与经济、社会的协调发展。《矿产资源规划管理暂行办法》 （国土资发 〔1999〕356号）中规定，矿山生态环境保护主要任务是对矿区开发建设的生态环境保护、矿区开发利用的 “三废”处理、矿区土地复垦与土地保护利用、矿区环境污染和生态破坏的治理及矿区地质灾害监测与防治进行统筹规划并保障实施。

2.2 环境影响评价制度

环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价制度贯彻预防为主的原则，是我国环境管理的重要手段。煤炭工业矿区总体规划环评和煤矿项目环评工作的实施，对预防环境污染，平衡环境、社会、经济的关系都起到了很大的作用。

2.3 矿山建设项目竣工环境保护验收制度

建设项目竣工环境保护验收制度即为 “三同时”制度，“三同时”制度是指对建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。“三同时”制度是在中国出台最早的一项环境管理制度，是中国环境管理的一项基本制度。“开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境。煤矿建设应当坚持煤炭开发与环境治理同步进行。煤矿建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投入使用。”这是 《中华人民共和国煤炭法》中对煤炭资源开发环境保护的 “三同时”制度的规定。《水土保持法》中规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，应当编制水土保持方案，生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用，即必须遵循水土保持方案 “三同时”制度。这对建设项目建成后减轻周围环境资源破坏，以及保护和改善生态环境有重要意义。

2.4 土地复垦制度

根据 《土地复垦条例》（国务院令第592号），土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。我国在矿山生态环境保护中对土地复垦十分重视，矿山企业应当在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，随有关报批材料报送土地复垦方案。矿山企业应当按照土地复垦方案开展土地复垦工作，矿山企业还应当对土地损毁情况进行动态监测和评价。《土地复垦条例》中也都提出了 “谁破坏，谁复垦”、“谁投资，谁受益”的土地复垦原则，并对不按照规定实施土地复垦的土地复垦义务人，规定了严格的处罚措施。

《矿产资源法》中规定，耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。《土地管理法》规定，因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费。

2.5 污染防治制度

《环境保护法》规定，排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家标准缴纳超标准排污费，并负责治理。煤矿企业排放污染物是在开采期间，但是地表沉陷、矸石堆放所造成的土地占用和生态环境破坏问题延伸至服务期满后，因此在污染防治中应考虑煤矿企业服务期满后生态恢复治理。

《固体废物污染环境防治法》中规定 “矿山企业应当采取科学的开采方法和选矿工艺，减少尾矿、矸石、废石等矿业固体废物的产生量和贮存量。尾矿、矸石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用后，矿山企业应当按照国家有关环境保护规定进行封场，防止造成环境污染和生态破坏。”《水土保持法》中规定 “其生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用；不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用，做到土石方挖填平衡，减少地表扰动范围；对废弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等存放地，应当采取拦挡、坡面防护、防洪排导等措施。生产建设活动结束后，应当及时在取土场、开挖面和存放地的裸露土地上植树种草、恢复植被，对闭库的尾矿库进行复垦”。

3 对完善矿山生态环境保护制度的建议

我国环境立法和矿产资源立法对此有所规制，但还不健全，需进一步完善。

3.1 加强矿山环境保护方面的相关立法

目前关于矿山环境保护方面的相关法律条款分散，没有一套完整的体系。我国现行的有关矿区环境保护制度散列于不同的法律中，例如 《煤炭法》、《矿产资源法》、 《环境保护法》、 《土地管理法》、《水土保持法》、《土地复垦条例》，条款众多但环境保护内容不完善，不能形成有机统一的体系，可操作性差，不利于环境保护措施的落实。另外，由多个法律法规构成的矿区环境保护法律，存在多个执法主体和主管部门，职权交叉，责任模糊，对执法责任追究制和违法处罚责任追究制的监管不到位。因此，需加强矿山环境保护方面的相关立法，制定完善的专门政策。在矿山环境保护方面，要结合矿山环境自身的特点，在已有法律条款的基础上制定系统的有针对性的矿山环境保护法律规章，建立符合矿山环境保护的法律法规体系，组织相关部门拟定关于矿山环境保护方面的法律条款，使有关问题在实际操作中有章可循，为矿山环境治理提供法律依据。

3.2 完善公众参与制度

《中华人民共和国环境影响评价法》对环境影响评价中的公众参与提出了明确要求，国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价；除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。

原国家环境保护总局发布了 《环境影响评价公众参与暂行办法》，对环评公众参与的范围、程序和组织形式等内容提出了原则性要求，无法过多涉及公众参与的具体细节和操作方法，例如没有对公众参与的人员数、职位以及不同职业所占的比例等提出具体的要求。

建设项目环境影响评价过程中积极有效地实行公众参与，使公众了解建设项目及其环境影响，一方面满足了公众知情权的需要，另一方面增进与公众的相互理解，使有关措施能顺利实施。建设项目在环境影响评价中实行了公众参与，在环境影响报告书中也有公众参与篇章，但在具体操作时，各地和各环评机构存在深度和广度上的差异，在一定程度上影响了公众参与的有效性。因此，应尽快完善公众参与技术导则等制度。

3.3 强化矿区总体规划环评、规范煤矿开发项目环境影响评价制度

矿区总体规划是我国煤炭工业基本建设程序的一个重要环节，在煤炭工业矿区总体规划的编制和决策过程中，应充分考虑所拟定的规划可能涉及的资源、环境问题，预防和减轻规划实施后可能造成的不良影响，从源头控制环境污染和生态破坏，协调经济增长和环境保护的关系。

随着我国环境管理工作的逐步加强和环境影响评价技术及相关科学技术的不断发展，《环境影响评价技术导则》存在的 “行业特点不突出”问题逐渐显现。依据 《环境保护法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》和 《煤炭法》，以及国家环境保护、自然资源保护的各项法律法规、技术政策、环境标准和环境影响评价规范性文件，尽快制定 “煤炭行业环评导则”显得极其必要。应强化煤炭开发规划和建设项目环境影响评价工作，具体制定煤炭开发环境影响评价的内容、标准和规范。从区域生态环境安全角度出发，合理确定煤炭生产规模、布局、开采时段，划定禁采、限采区。要严格禁止有可能诱发严重生态衰退和环境灾难的采矿活动，建立起长期有效的防范和规避机制。

3.4 建立煤炭开采生态环境恢复补偿机制

为建立生态环境恢复补偿机制和煤炭城市转型、重点煤炭接替产业发展援助机制，从而促进煤炭工业可持续发展，促进产煤地区经济和社会的协调发展，国务院批复同意对山西省境内所有煤炭生产企业统一征收煤炭可持续发展基金，并设立矿山环境治理恢复保证金和煤矿转产发展资金。

煤炭开采生态环境恢复治理的内容主要包括：地表沉陷治理、煤矸石治理、水资源保护、土地复垦、水土保持、矿区造林绿化、植被恢复、生物多样性保护、煤场和集运站除尘、污水处理和中水回用、矿区居民环境条件改善、生态环境监管能力建设等。

2010年，山西省成为国家资源型经济转型综合配套改革试验区，先行先试为修复治理生态带来重大政策机遇。煤炭工业可持续发展政策试点在山西实施以来，吨煤平均征收煤炭可持续发展基金24元，提取矿山环境恢复治理保证金10元，共计34元，但这不足以补偿每吨煤开采所造成的73.05元资源和环境损耗成本的新账，至于渐还 “因长期开采煤炭等资源造成约4000亿元的环境历史旧账”则成为无源之水。

为此建议：一是完善资源开发的生态环境补偿机制。建议国家财政部、税务总局等相关部门允许山西在煤炭工业可持续发展政策试点基础上，根据资源生态环境补偿的基本要素与类型，建立包括法律约束机制、市场运行机制、行政管理机制、政策制度运行机制在内的矿产资源开发生态环境补偿机制，按照资源、生态、环境、矿区或区域四类补偿进行先行先试。二是设立中央财政支持生态环境补偿恢复治理专项资金，加大对生态环境修复治理的财政转移支付力度，真正实现不欠新账，渐还旧账。三是全额返还污染费罚没收入，专项用于生态环境修复治理。

3.5 矿山环境监管制度

建立煤炭企业环境监理制度，加强对煤炭开采活动的环境监理，预防和减少环境污染与生态破坏。新建和已投产各类煤炭生产企业必须提交规范的环境影响报告书，作为发放生产许可证的条件。新建和已投产各类煤炭生产企业必须按照环境影响评价批复要求，制定矿山生态环境保护与综合治理方案，并经环保部门审批后实施。煤矿生态保护建设、环境保护工程要与生产设施同时设计、同时施工、同时投产使用。煤矿闭坑时，必须提交生态环境恢复治理评估报告书，经环保部门验收合格后，方可办理有关手续。

强化矿区生态环保能力建设，完善煤炭开采生态环境恢复治理保障体系。加强煤矿开采生态环境监测监理能力建设。加强矿区生态环境遥感监测与科学研究，重视生态环境恢复治理项目可行性研究、投资及工程实施效果的技术审核与评估。建设以遥感和地面观测站相结合，野外核查与室内纠正相补充的矿区生态环境综合监测体系。将生态监测和生态质量评价纳入环保等有关部门的日常监管工作中，全面及时掌握煤炭开采生态环境质量现状及动态变化情况。

［1］王金南.山西省煤炭资源开发生态补偿机制研究［C］.生态补偿机制与政策设计国际研讨会论文集.北京：中国环境科学出版社，2006

［2］张智玲，王华东，矿产资源生态环境补偿收费的理论依据研究 ［J］.重庆环境科学，1997（1）

［3］时红.山西煤矿的生态环境问题及其对策 ［J］.重庆环境科学，2002（2）

［4］何卫东，周忠.地方性环境与资源保护立法的几个问题 ［J］.法学评论，1995（1）

［5］黄德林，汪琳.我国矿山生态环境保护法律制度完善问题的研究 ［J］.中国人口，2008（5）

Research on legal issues of Shanxi coal resources developing and ecological environment protection

Du Xinli
（Assessment Center of Shanxi Province Environment Protection Technology，Taiyuan，Shanxi 030024，China）

The ecological environment damage caused by Shanxi coal mining and the actual ecological environment protection system of coal mining are analyzed in this paper.On the basis，the complete propose of mine ecological environment protection legal system is raised.

coal resources developing，ecological environment，legal system

X705

B

杜欣莉 （1971-），女，高级工程师，长期从事环境管理与技术评估工作。

（责任编辑 张大鹏）