健全机制 深化改革切实加强水利预算执行管理

李家祥

（水利部淮河水利委员会，233001，蚌埠）

一、中央1号文件关于资金筹集使用管理的主要内容

1.关于资金筹集

长期以来，水利建设滞后的重要原因是水利投入机制不健全，水利投资规模不足，波动性较大，成为制约水利发展的政策短板。2011年中央1号文件关于资金筹集有非常明确的表述，主要体现在第五部分，高度概括为建立水利投入稳定增长机制，有明确的目标，也有原则性措施。确定的目标是今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍，主要措施包括3个方面。一是加大公共财政对水利的投入，发挥政府主导作用，将水利作为公共财政投入的重点，细化的政策措施有6项：提高水利建设在预算内固定资产投资比重、大幅度增加财政专项资金、延长水利建设基金征收年限、土地出让收益提取10%、合理调整水资源费征收标准、城市建设维护税中划出一定比例。二是加强对水利建设的金融支持。三是广泛吸引社会资金投资水利。

2.关于资金使用

中央1号文件中对水利资金使用虽没有单独的表述，但是其中第三和第四部分内容其实就是讲资金安排的重点和方向。突出加强农田水利等薄弱环节建设和全面加快水利基础设施建设，这两大建设既是预算资金安排的重点也是预算执行的关键。反映在预算里，就是一系列的具体项目，这些项目必须根据中央1号文件的精神按照轻重缓急进行科学优化，精心组织，高效执行。

二、强化水利预算执行管理的重要意义

预算已经批复，执行便是关键。政府部门预算是政府政策的一面镜子，预算是经济和财务管理工具。经过精心编制、科学论证后的水利财政收支预算已经充分体现国家对水利的投入及重点支出项目。所以，从中央1号文件战略意义上讲，水利资金预算执行和管理工作，反映的是党中央、国务院关于水利改革发展政策的落实情况，也是地方各级政府政策执行的水平和能力，同时也反映了各级财政部门职能作用的履行情况和各项水利资金的使用效益情况、各级水利部门事业目标任务完成情况。

三、水利预算执行管理有关问题分析

水利财政预算执行管理总的原则应该是：收入预算做到应收尽收，支出预算做到专款专用，矛盾和问题及时发现及时协调解决，资金存放、使用安全高效。

1.收入预算执行

收入预算的执行，就是按照年度预算确定的收入任务，在预算执行中组织实施。这是预算执行的首要任务。只有及时足额实现收入任务，才能保证预算支出的及时供应，才能实现1号文件确定的加快水利改革发展的战略目标。为此，必须坚持按政策组织收入，必须坚持按法律法规组织收入。

从部门角度看，政府部门收入预算主要包括财政补助和非税收入资金预算两部分。政府部门公共财政补助资金是按部门公共财政政策确定的，因此，政府部门收入预算的执行应该重点分析非税收入资金预算。在中央1号文件中提及的水利资金投入、水利建设基金、土地出让金收益提取、水资源费等4项均属于非税收入。根据多年数据分析，这4项特别是土地出让收益基数很高。

（1）非税收入的特点

与税收的强制性、无偿性、固定性相比，非税收入具有灵活性、不稳定性、非普遍性和使用上的特殊性等特点。这些特性无疑会影响水利建设基金、水资源费、土地出让金等计算、征收、入库和管理，进而导致预算收支平衡的波动。因此，需要政府及财政、水行政主管部门进一步研究制定配套政策。

①灵活性。非税收入灵活性体现在：一是形式多样，既可按受益原则采取收费形式收取，又可为特定项目筹集资金而采取各种基金形式收取；二是时间灵活性，有的非税收入是为了政府某一特定活动的需要，特殊条件下出台的过渡性措施，一旦完成既定目标就相应取消；三是收取标准灵活，各地可以根据不同时期本地实际情况制定不同的征收标准。

②不稳定性。由于非税收入针对特定行为和特定管理对象征收，一旦该行为对象发生变化，通常非税收入也会随之消失或减少。

③非普遍性。非税收入总与政府社会管理职能结合在一起，有特定的管理对象和征收对象。对政府有关管理部门来说，收费对象相对比较固定。虽然收费对象可能存在项目上重叠交叉，但收费项目不具有普遍性。

④资金使用上特殊性。非税收入主要用于补偿有关部门和单位开展特定管理和社会服务，不以营利为目的。

（2）土地出让收入预算执行

根据中央1号文件规定，土地出让收益中10%用于农田水利建设。这一条规定的本质是中央政府要求地方政府承担起更多的农田水利建设责任。土地出让收益本应成为地方水利投入中最稳定的收入来源，但且不论能否确保专款专用，仅在收入预算执行方面，根据以往的经验，其将是最难啃的硬骨头。具体分析，目前有以下问题仍未厘清：

①成本计算。目前对土地出让收益中成本范围没有统一界定，各地不一样，有些地方很可能做大成本，影响提取额度。例如，是否剔除相关地块的拆迁、安置等成本等。

②控制手段。土地收入主要集中在区县级政府，中央和省对县区级政府能否足额提取没有什么有效的控制手段。农业已是第八年成为中央1号文件内容，其实前面七次也提出从土地出让收益中提取一定比例用于农业。根据有关资料的信息显示，其实施结果，没有几个地方足额提取，或者根本没有提取。

③预算均衡性。在资金使用的区域分配上，也存在着“多的更多，少的更少”的马太效应。据资料统计，2008年土地出让收入中，东部地区占66.7%，中西部地区仅占33.3%，且主要集中在大中城市，而农田水利建设资金的需求东部占30%，中西部占70%，存在土地出让收益与农田水利建设资金需求不匹配的结构性矛盾。

2.支出预算执行

水利支出预算大体上包括行政事业类支出预算、政府基金支出预算和基建类项目支出预算。其中前两类占比金额较小，程序制度比较完善，不作进一步分析。

（1）中央对地方转移支付

目前，农村饮水安全、病险水库除险加固、中小河流治理、大中型灌区续建配套和节水改造、重点区域水土保持生态建设等水利重点投入均通过中央对地方转移支付安排，不纳入水利部部门预算。这是一种专项预算资金，不包括在地方财政体制规定的正常支出范围内，在每年预算编制时列中央财政支出，预算执行中划给地方，由地方按规定使用。专项转移支付往往与国家出台的政策有关，所以，中央1号文件出台后，在今后5～10年内中央对地方转移支付的项目与规模将会增加。

有3个问题需要加以关注并采取相应措施。一是专项转移支付财力化。在地方财力紧张的情况下，预算执行中被挤占挪用，部分资金成了地方政府的“吃饭”钱。二是地方配套问题。这些水利专项转移支付资金下达到地方后，不仅不能增加地方政府可支配财力，而且地方政府还需要额外增加配套资金，不利于地方财政良性运行。有的为了配套资金，暂停其他水利项目。三是水利与财政脱节。由于水利建设转移支付项目的计划和预算下达不通过水利部门，造成水利部门难以及时掌握资金拨付、使用和管理情况，不利于加强对项目的监督。

（2）年初预算到位率

年初预算到位率指的是根据现行预算体制程序，经人大批准的预算数占全年预算数的比例，我国有关政策规定这一比例应该不低于75%。但是，大量统计结果表明，资本性基础设施建设项目年初预算实际到位率不到10%，绝大部分是在下半年甚至年底的时候通过所谓 “追加预算”的方式才能到位。尽管如此，“追加预算”中还包括大量的可研尚未批复和“打捆”未细化到部门单位的项目。

年初预算到位率过低的原因比较复杂，涉及财政管理和基建管理体制机制方面，也和发展改革部门与财政部门之间职责权限划分有关。年初到位率过低给财政部门资金调度计划造成不利，影响资金使用效率，同时给项目法人年底突击花钱带来主观上的冲动和客观上的条件。

（3）支出过程与会计控制

按照现行体制分工，水利部门负责支出管理、支出会计控制，财政部门负责资金、银行账户和会计政策制度安排。应该说，水利部门和财政部门之间的责任划分是清晰明确的，但是除了大型水利枢纽工程外，农村饮水安全、病险水库除险加固等项目，各地普遍做法是纳入隶属于财政系统的会计核算中心实行集中报账制，由此产生了一些新的问题。

①会计集中核算后使会计责任的认定不明确。我国会计法规定，单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。会计集中核算在一定程度上改变了项目法人的核算权和会计监督权，也相应地改变了会计责任主体资格。如会计财务处理出现差错，项目法人会计信息失真，贪污挪用建设资金，责任难以确定。

②会计集中核算加大了会计监督的力度,同时增加了会计监督的难度。在会计监督方面,由于核算中心的会计人员独立于项目法人,不了解项目法人的实际情况,对发生的经济事项的“知情度”较以前降低了。所以,对项目法人费用开支的真实性审核受到一定的限制,审核的难度要比以前大得多。因此,单纯从会计监督角度看,集中核算前是会计有心监督却无力做到,因为他不具备监督应有的独立地位。集中核算会计有独立的监督条件却不知道业务的真实性而难以很好地实施监督。如果这个问题不解决好,无疑也会影响到核算单位会计信息的质量。

③由于会计监督难度增加，致使部分项目法人开具虚假发票套取资金或部分收入不报账实行体外循环。

四、加强预算执行管理建议

①建议水利部、财政部制定配套政策。中央1号文件是宏观层次上的水利改革发展大政方针，其中的内容基本属于原则性、方向性和全局性的定位，要在全国不同地区和部门贯彻落实下去还有很多艰苦繁重的细化工作。各级水利部门有必要紧紧围绕中央1号文件精神在目前制度层面进行认真梳理。仅就加强预算执行与管理而言，当务之急，建议水利部、财政部制定配套政策，就进一步落实“建立水利投入稳定增长机制”细化具体措施，明确土地出让金成本扣除范围，中央财政将各地土地出让金上收，按照因素法计算规则重新分配。鉴于土地出让收入对于水利投入的重要性，目前这项收入还没有纳入政府的公共财政预算，仅仅在预算草案的文字部分中简单地给予说明是远远不够的。建议尽快将土地出让收入纳入预算“笼子”，尽快独立编制土地出让收支预算。

②加强水利财政专项资金管理风险防控。对各地具体明确国库集中支付有关制度，设立资金存储开户银行的选择底线，实行互相牵制的第三方的对账办法。

③有关部门建立信息联通机制。建立水行政主管部门、发展改革部门、财政部门和审计监察部门的投资计划、资金预算、土地出让金和水资源费及水利基金收入收缴入库等信息联通机制。在此基础上，进一步达到以下目标：确保按照法律法规授权权限执行水利预算，做到应收尽收，专款专用；及时解决水利预算执行中出现的各种矛盾和问题；有效管理和使用国家对水利的公共财政资金，确保水利预算执行按照法律制度规范运作，防止水利预算执行中的各种腐败行为。

④深化水利预算执行改革。以进一步严格预算追加与调整、加强预算结余资金管理为突破口，深化水利预算执行改革。

⑤建立健全新的考核机制。水利事业具有公益性、基础性、战略性，提供的是特殊的公共产品。这和地方政府高度重视的招商引资有很大差别，不能增加地方税收，不能为城市制造“亮点”，不能为政府官员带来 “政绩”，当地政府内在驱动力不足。为了充分调动各方积极性，根据公共管理和公共政策的一般要求，建立政策利益相关者协商机制，使水利改革发展与各级政府自身利益保持基本一致，最低要求不能使两者相互抵触，因此，必须抓紧建立新的考核办法。

[1]刘有宝.政府部门预算管理[M].北京：中国财政经济出版社，2006.

[2]中国人民大学书报资料中心.财政金融文摘[J]， 2011（1）.

[3]中国社科院.中国财政政策报告2005/2006[M].北京：中国财政经济出版社，2005.

[4]中共中央国务院关于加快水利改革与发展的决定[J].中国水利，2011（4）.