全面实施敦煌综合规划坚决打赢敦煌生态环境保护这场硬仗

水利部部长 陈 雷

前不久召开的中央水利工作会议和2011年中央1号文件，对推进水生态修复提出了明确要求。胡锦涛总书记在讲话中强调，要推进生态脆弱河流和地区水生态修复，加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区、湿地的保护。温家宝总理在讲话中指出，要加快推进重点河流和地区水生态修复，以水资源承载能力为约束，保证主要江河湖泊的生态水量，遏制重要水域的水生态恶化趋势。这次来敦煌，主要是围绕贯彻落实中央水利工作会议和2011年中央1号文件精神进行调研，对全面实施《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》作出安排部署。

敦煌生态环境问题受到党中央、国务院的高度重视和社会各界的广泛关注。温家宝总理就敦煌生态保护多次作出重要批示，强调“敦煌生态保护工作，必须高度重视，科学规划，综合治理，加快进行”，“一定要把敦煌保护好，管理好，把敦煌生态环境搞好”。为加快推进敦煌生态保护工作，2008年以来，水利部、国家发展改革委会同甘肃省人民政府组织有关部门，经过充分论证、严格审查、科学评估、反复协调、修改完善和广泛征求意见，编制了《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》。2011年6月，国务院正式批准规划；7月18日，国家发展改革委和水利部联合印发，综合规划进入全面实施阶段。借此机会，我代表水利部，向对规划编制工作给予关心和支持的甘肃省各级地方党委、政府和有关部门表示衷心的感谢，向为规划编制工作付出大量心血的专家和同志们表示诚挚的问候！

下面，就规划实施工作讲几点意见。

一、深刻认识实施敦煌规划的重大意义

敦煌是古丝绸之路上的名城重镇，保留了大量的历史文化遗存，在中华文明的传承中具有极其重要的特殊地位。由于大规模的人类活动和自然、历史等原因，近年来敦煌生态环境持续恶化，生态保护面临严峻挑战。敦煌生态环境问题的主要表现是绿洲萎缩、土地沙化，直接原因是地下水水位下降，核心问题是水资源过度开发利用。水是敦煌经济社会可持续发展的主要制约和突出瓶颈，是实现敦煌生态保护目标的关键因素。抓紧实施《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》，是关系敦煌绿洲生存与发展的根本大计。

第一，实施规划是保障敦煌水资源可持续利用的迫切需要。敦煌位于疏勒河与党河交汇处，降水稀少，水资源匮乏，现状水资源过度开发利用，用水效率和效益较低。党河作为敦煌市的重要水源，多年平均年水资源总量仅4.63亿m3，目前流域总供水量已达4.53亿m3，水资源开发利用率接近100%，其中农业用水比重约90%，一些灌区农作物毛灌溉定额高达每亩1116 m3（1.674万m3/hm2）。由于经济社会用水增长过快，严重挤占生态环境用水，敦煌绿洲地下水水位累计下降10.77 m，月牙泉水域面积由1960年的 22 亩（1.467 hm2）减少到目前的 8 亩（0.533 hm2），最大水深由8m降至目前的0.5～1 m。必须通过实施敦煌规划，对水资源进行优化配置，抑制不合理的用水需求，提高水资源利用效率和效益，保障敦煌水资源的可持续利用。

第二，实施规划是改善敦煌生态环境的根本大计。位于敦煌市最西端的西湖国家级自然保护区，在控制土壤侵蚀、防止土地沙化、阻隔库姆塔格沙漠东侵、维护生物多样性等方面发挥着不可替代的重要作用。但是随着流域内人口增长和水资源过度利用，保护区生态受到极大影响，区内草地、湖泊、湿地大幅萎缩，其中胡杨林面积由48万亩（3.2万hm2）减少到8万亩（0.533万hm2），一些水生植物濒临灭绝，野生动物种群明显减少。敦煌绿洲天然屏障功能被削弱，直接影响敦煌及其周边县市、河西走廊乃至整个西北地区的生态安全。必须通过实施敦煌规划，加强敦煌生态环境保护与修复，恢复西湖自然保护区等绿洲生态功能，维护生态安全。

第三，实施规划是保护敦煌历史文化遗产的重要基础。

敦煌灿烂悠久的历史文化享誉中外，其中莫高窟更是我国珍贵的文化艺术宝库。由于敦煌生态环境持续恶化，莫高窟洞窟壁画等文化遗迹遭受风沙侵蚀的严重破坏。近20年，党河灌区外围沙化面积增加了近20 km2，库姆塔格沙漠也逐渐东扩，每年向敦煌逼近2～4 m。土地沙化造成的积沙、风蚀、粉尘等引起壁画脱落，彩塑受损，崖体坍塌，成为莫高窟保护的一大威胁。实施敦煌规划，加强水土保持生态建设，减轻风沙侵蚀对莫高窟的威胁，对保护敦煌历史文化遗产具有重要的意义。

第四，实施规划是促进敦煌经济社会发展的战略举措。敦煌是历史上的军事要塞和战略重镇，包括敦煌市、肃北蒙古族自治县和阿克塞哈萨克族自治县3个县市。目前区域内经济较为落后，群众收入水平不高，水利基础设施薄弱。敦煌经济社会发展在很大程度上依赖水资源保障，实施敦煌规划，完善水利基础设施体系，改善群众生产生活条件，促进农业增效、农民增收、区域经济发展，不仅对敦煌经济社会又好又快发展具有重要的现实意义，对维持敦煌绿洲稳定、保护文化遗产具有重要的保障作用，也将对我国西部地区稳定与发展产生深远影响。

二、准确把握敦煌规划实施的总体要求

国务院批准的《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》，明确了敦煌水资源合理利用和生态保护的指导思想、基本原则、总体目标和规划布局。在规划实施过程中，要准确把握这些总体要求。

第一，准确把握规划实施的指导思想。规划提出的指导思想是：以科学发展观为指导，以水资源的合理配置、节约和保护为核心，以从根本上改善敦煌地区生态环境状况和促进敦煌文化遗产保护为目标，坚持统筹规划、多措并举、综合治理，建立健全水权制度，强化水资源管理，调整优化产业结构和用水结构，采取水量分配、高效节水、适度调水等综合手段，促进恢复月牙泉和西湖自然保护区生态功能，推进敦煌地区经济、社会、环境协调发展。规划提出的指导思想具有两个鲜明的特点。一是体现了科学发展主题和加快转变经济发展方式主线。敦煌生态问题是人口资源环境矛盾的集中反映，只有切实按照科学发展观的要求，调整优化产业结构和用水结构，加快转变经济发展方式，才能从根本上缓解水资源短缺矛盾，保障敦煌经济社会可持续发展。二是体现了综合治理思想和系统治理战略。敦煌水资源和生态环境问题由来已久、矛盾复杂，必须统筹规划、多措并举、综合治理，对流域水资源进行优化配置、全面节约、高效利用、有效保护和科学管理，才能彻底扭转水资源过度开发、粗放利用的局面。规划的指导思想具有很强的战略性、实践性和针对性，我们要切实贯穿到规划实施全过程。

第二，准确把握规划实施的基本原则。敦煌生态环境保护是一项艰巨复杂的任务，规划明确提出了三个基本原则，阐明了敦煌水资源合理利用和生态环境保护的努力方向和工作重点。一是坚持全面节水与适度调水相结合。敦煌是水资源极度紧缺的地区，必须处理好节流与开源的关系，加快推进节水型社会建设，合理控制区内人口增长和经济社会发展规模，严格限制高耗水项目建设；在全面落实“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”要求的基础上，科学实施跨流域调水，提高敦煌水资源保障能力。二是坚持生态保护与水资源合理利用相结合。绿洲是敦煌人民生存发展的自然载体，是关系敦煌人文历史存续的关键。湿地是绿洲的天然屏障，与绿洲息息相关。要进一步把保护绿洲、拯救湿地放在突出位置，加大水资源节约保护力度，通过节约用水，保障当地经济社会发展用水需求，着力从体制机制上解决过度用水和超采地下水问题。三是坚持流域治理同促进农业增效、农民增收相结合。农业持续增产、农民持续增收是生态保护工作顺利推进的前提条件。必须加大政府扶持力度，着力改善农民生产生活条件，在强化节水和改善生态的同时，真正让农民群众得到实惠，为恢复敦煌生态创造有利条件和良好氛围。这些原则是对敦煌水资源综合治理和生态环境保护实践经验的科学总结，也是规划实施过程中必须一以贯之的基本遵循。

第三，准确把握规划实施的目标任务。规划提出了全面节水、调整结构、综合治理等三个方面的总体目标，同时也提出了阶段性目标任务。到2015年，农业用水比重下降到80%，万元工业增加值用水量下降到65 m3，平水年地下水开采量控制在7 500万m3以内，月牙泉水深维持在1 m以上，党河水库下泄生态水量4 150万m3，双塔水库下泄生态水量7 800万m3，西湖自然保护区生态环境恶化得到缓解。到2020年，农业用水比重进一步下降，万元工业增加值用水量下降到55 m3，党河灌区平水年控制地下水开采量在6 800万m3以内，敦煌盆地地下水开采基本实现采补平衡，月牙泉水深提高到2 m以上，党河水库下泄生态水量不低于1.2亿m3，双塔水库下泄生态水量不低于7 800万m3，敦煌盆地土地沙化、绿洲边缘天然（草地）生态恶化初步得到遏制，西湖国家级自然保护区生态基本维持稳定。这些目标任务体现了当前与长远、定性与定量、治标与治本、需要与可能的内在统一，我们必须采取有力有效措施，确保如期实现。

第四，准确把握规划实施的总体布局。规划提出了“南护水源、中建绿洲、西拒风沙、北通疏勒”的总体思路。南护水源就是加强南部山区水土保持，保障敦煌区域生命水源的持续稳定；中建绿洲就是要强化节水，规范用水秩序，稳定中部人工绿洲规模；西拒风沙就是要保护西湖自然保护区，阻止库姆塔格沙漠对敦煌绿洲的侵扰；北通疏勒就是要恢复疏勒河的全线通水，重建敦煌北部生态屏障，有效保护敦煌绿洲。基于上述思路，确定总体规划布局为“内节外调统筹、西拒北通并举、水源绿洲稳定、经济生态均衡”，就是要立足于本流域水资源，通过引哈济党工程适当从外流域调水、增加下泄生态水量等措施，促进敦煌生态改善；通过对敦煌西湖国家级自然保护区补充水量，修复其湿地生态，阻拒库姆塔格沙漠的东侵，在北部通过整治河道、重新打通疏勒河，沿疏勒河形成敦煌北部的生态屏障；通过封禁修复和水土保持，稳定党河、哈尔腾河及疏勒河的来水，同时采取积极措施，建设高效稳定可持续的人工精品绿洲；通过在绿洲区内修建必要的配水工程和节水工程，进一步发展经济，改善人居环境，同时适当建设地下水回灌工程，抬升地下水水位，改善生态环境。这些思路和布局，通盘考虑了经济发展与生态保护、人工绿洲与天然绿洲的关系，系统勾画了敦煌水资源合理利用与生态保护的总体蓝图和战略体系。

三、着力抓好敦煌规划实施的重点任务

《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》明确了今后十年治理保护的重点任务。在规划实施过程中，要突出重点，着力抓好以下六项工作：

第一，抓紧落实流域水量分配方案。本次规划把全面加强流域水权制度建设放在突出位置，明确提出了党河水系和疏勒河干流各县市经济社会和生态水量（水权）分配方案。要在此基础上，抓紧细化完善流域水量分配方案，进一步明确流域内各行政区域的耗水指标、关键站点流量要求及生态用水量，将地下水开采指标分解到每一眼机井，将水权落实到农户和地块，从根本上理顺流域用水关系。同时，要积极推进水权转让制度建设，搭建水权交易平台，鼓励水权合理有序流转，利用市场机制促进水资源的优化配置和高效利用。

第二，大力发展农业高效节水灌溉。要借鉴黑河、石羊河等流域综合治理经验，加大党河干流和疏勒河干流灌区节水改造力度，因地制宜采取工程、农艺、生物和管理等节水措施，大力推广滴灌、管灌、渗灌、微喷灌等农业高效节水灌溉技术，合理控制灌溉用水规模，逐步降低农业用水比重。到2015年，党河灌区要全面实现节水灌溉，其中微灌、管灌等高效节水灌溉面积达到22.5万亩（1.5万hm2），比重达到62%。

第三，全面推进节水型社会建设。要把节水作为解决敦煌水问题的战略性和根本性措施，贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程，全面加大农业、工业、生活各领域节水力度，积极推动污水处理和再生水利用。要实行最严格的水资源管理制度，抓紧确立水资源管理“三条红线”，严格取水许可和水资源论证，全面实行用水总量控制和定额管理，落实水资源管理行政首长负责制，从制度上促进经济社会发展与水资源承载能力相协调。要按照“以水定结构、以水定布局、以水定发展”的原则，加快转变经济发展方式，合理调整经济结构和产业布局，严格限制高耗水产业发展，控制城市规模过度扩张，切实做到因水制宜、量水而行。

第四，加快推进引哈济党工程建设。敦煌属严重资源性缺水地区，需要通过适当调水缓解水资源供需矛盾。要在全面节水的基础上,进一步深入论证引哈济党调水工程的规模和方案，科学决策实施，增强敦煌水资源保障能力。要综合考虑水资源调出区、调入区经济社会发展和生态环境保护用水需求，进一步加强水资源论证和工程建设技术经济可行性分析，优化工程设计方案，加快推进项目前期工作，争取尽早开工建设。在工程实施过程中，要全面加强苏干湖水系的生态环境监测，动态评价生态变化情况，及时采取有效措施，切实保护好绿洲生态。

第五，积极开展水生态治理和修复。综合采取植树种草、封育保护、沙障固沙等措施，进一步加大敦煌地区水土流失治理力度。实施月牙泉恢复补水工程，通过加大地表水入渗补给，整体抬升月牙泉上游重点地带的地下水水位。实施敦煌市地下水水源地置换工程，将城市及周边供水水源由地下水置换为地表水，减少地下水开采量，改善区域生态环境。结合河道防洪治理，实施党河下游河道和疏勒河河道恢复与归束工程，保证生态输水的要求。实施桥子湿地生态引水工程，解决桥子生态环境恶化问题。此外，要进一步加大水污染防治力度，加强污水处理设施建设，严格控制入河排污总量，保障水质达标。

第六，切实强化流域综合管理和调度。要按照规划的要求，抓紧成立敦煌水资源合理利用与生态保护协调委员会，建立权威、高效、协调的流域管理体制和运行机制，对党河和疏勒河流域水资源实施统一管理和调度。要依据批准的水权分配方案，结合来水情况、工程进度和用水实际，科学界定流域主要断面的生态流量和调度目标，制定实施党河流域和疏勒河流域年度水量调度预案，严格落实水量调度责任和交接制度，强化重要断面水量水质监测考核，确保下泄水量和生态用水需求。

四、切实组织好敦煌规划的实施

敦煌规划的实施体现了党中央、国务院的亲切关怀，凝聚了敦煌广大人民群众的殷切期盼。甘肃省、酒泉市和敦煌市要切实组织好规划实施，有关部门要积极支持规划实施，共同把规划确定的各项目标任务落到实处。

第一，加强组织领导。规划明确甘肃省人民政府对敦煌水资源合理利用与生态保护工作负总责，全面负责规划实施的落实工作，国家相关部门给予指导监督和资金支持。要充分发挥敦煌水资源合理利用与生态保护协调委员会的作用，及时研究协调解决规划实施中的重大问题，切实履行好流域统一管理、调度和监督职能，确保节水、生态用水和生态保护目标的实现。酒泉市党河流域工程建设管理局和甘肃省疏勒河水资源管理局要按照规划要求，各负其责，密切配合，认真抓好项目组织实施工作。要切实强化部门之间的协作配合，建立上下联动、齐抓共管的工作机制，形成规划实施的整体合力。要坚持资金、建设任务、节约水量、生态下泄水量及生态恢复达标五挂钩，全面落实以地方行政首长负责制为核心的各项工作责任制,以责任促落实，以责任保成效，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。

第二，分解落实任务。规划实施涉及的目标指标多、建设任务多、管理措施多，要抓紧制定规划实施方案，细化分解目标任务，逐项抓好落实。对规划确定的下泄水量和控制地下水开采量等约束性指标，要进一步细化分解到流域内有关地区和行业，明确工作责任和进度，确保如期实现；对规划确定的建设项目，要认真做好前期工作，严格履行建设程序，科学论证，突出重点，逐步实施。要充分发挥各级纪检、监察、审计、稽察等力量，全方位加大监督检查力度，加强社会公示和群众监管，切实管好用好项目资金，确保工程建设进度、质量和效益。

第三，加大资金投入。规划实施总投资47.22亿元，其中近期投资27.06亿元，远期投资20.16亿元，资金规模较大。要健全规划实施的投入保障机制，根据各类项目的性质和特点，分级负担和分类筹措落实建设资金。可纳入现有规划或投资渠道解决的，要统筹安排、优先实施。列入规划的重点治理工程所需投资以中央投入为主，国家有关部门将在中央水利建设投资计划中予以大力支持和重点倾斜。甘肃省要结合“十二五”规划实施，深入贯彻落实中央水利工作会议和2011年中央1号文件精神，加大各级财政对水利的投入力度，确保规划的顺利实施。

第四，健全政策法规。要抓紧颁布党河、疏勒河流域水资源管理条例和水量调度管理办法，为规范流域开发利用活动和实施水量统一调度提供法律依据。要稳步推进水价改革，抓紧出台《敦煌地区水价改革方案》，完善水价形成机制，全面征收地表水和地下水资源费，充分发挥价格杠杆的调节作用。要注重政策引导，研究制定综合配套政策，扶持和帮助农牧民发展高效节水农牧业，建立长效机制，巩固治理成效。

第五，强化监测评估。敦煌地区水资源条件复杂、基础工作相对薄弱，为保证规划实施效果，必须加强动态监测和跟踪分析，建立规划评估动态调整机制。要深入开展流域基础研究，不断深化对流域水循环和生态演化规律的认识，为水资源合理利用和生态保护提供科学依据。要进一步加密流域水文和生态监测站点，充分利用遥感等先进技术手段，密切监测疏勒河、党河和苏干湖主要监控断面水量和地下水水位变化情况，动态监控流域水量分配方案的落实情况，及时优化调整各项治理措施，确保规划科学实施。

第六，搞好宣传动员。规划的实施要依靠当地广大干部群众特别是广大农民群众的有力支持和积极参与。要加强规划实施的宣传动员工作，广泛利用广播、电视、报纸、网络等媒体，大力宣传实行水权分配方案、保护生态环境的重要意义，增强全社会节水意识和生态环境保护意识。要充分发挥农民用水户协会的作用，保障农民的知情权、参与权和监督权，切实维护农民合法权益，鼓励和吸引广大农民群众更加自觉地加入到保护绿洲生态、建设美好家园的行动中来。

保护好敦煌生态环境使命光荣，责任重大。我们一定要按照中央的部署和要求，扎扎实实做好各项工作，高效优质完成各项任务，为敦煌经济社会全面协调可持续发展提供有力保障，向党和人民交上一份满意的答卷！