中国水利投资的发展路径分析

吴丽萍，陈宝峰，张 旺

（1.中国农业大学经济管理学院，100083，北京；2.水利部发展研究中心，100038，北京）

一、研究水利投资对策的意义

水治则天下宁。作为国民经济和社会发展的重要公益性基础设施，水利在防洪安全、供水安全、粮食安全、经济安全、生态安全等方面具有不可替代的重要作用。改革开放以来，我国水利建设实现历史性跨越，水利改革发展取得新突破。与历次五年规划相比，“十一五”时期是水利投资规模最大、规划目标实现最好、人民群众受益最多、行业能力提升最快的五年，是水利发展最好的时期之一；该时期水利投资规模再创新高，全国水利建设总投资约7000亿元，是 “十五”水利投资的1.93倍，其中，中央水利投资2934亿元，是“十五”的1.73倍。“十一五”时期水利发展的成就为进一步加快水利发展奠定了坚实的基础。

但必须看到，由于水利长期发展滞后，投资渠道不稳，水利基础设施建设的欠账仍然很多。近年,水旱灾害频繁发生,农村水利基础设施薄弱,水资源短缺矛盾越来越突出,水环境保护压力越来越大,水安全问题日益凸显，充分暴露出水利建设仍存在薄弱环节。《全国水利发展“十二五”规划报告》指出：截至2010年年底，全国约70%的洪涝灾害损失发生在中小河流，虽然有防洪任务的中小河流近万条，但大多数尚不具备抵御常遇洪水的能力，有些河流甚至处于不设防状态；大型灌区续建配套与节水改造任务完成率仅为33%，中型灌区干支渠完好率只有50%左右，许多灌排泵站带病运行，效率低下，农村水利基础设施十分薄弱，旱涝保收抗风险能力不强；城乡水源工程建设严重滞后，一些地区尤其是西南地区工程性缺水问题十分突出；全国约1/3以上的国土面积存在水土流失问题，3.6亿亩（2400万 hm2）坡耕地和 44.2万条侵蚀沟亟待治理。特别是近期多个城市内涝频发，充分暴露出水利建设与全面建设小康社会、保障和改善民生、支撑经济社会平稳较快发展的要求有较大差距。

在当前形势下，迫切需要分析水利投资现状、存在问题，掌握水利投资发展的现实要求，系统总结水利投资实施情况、科学分析水利发展面临的新形势、提出满足经济社会发展需求的水利投资对策，对谋划水利建设、促进水利发展、深化水利改革具有重要意义。

二、我国水利投资的变化趋势分析

水利投资是对一切围绕水展开的兴利除害活动所进行的投资，可分为三个层次：一是灌溉、防洪、排涝、减淤、供水、发电等与人民生产生活紧密相关的投资；二是水土保持、防治水污染，美化水环境等与环境治理相关的投资；三是航运、养殖、旅游等综合利用方面的投资。从投资来源来看，水利投资包括国家预算内拨款、国家预算内专项资金、利用外资、自筹投资、债券、水利建设基金、其他投资等。考虑到数据的可获得性，文中所列的水利投资系水利基建投资，即水利部归口管理的各项水利事业的投资，不包括其他部门管理的广义水利事业（如航运、防治水污染等）的投资。

改革开放以来，我国政府不断加大对水利建设的投入力度，特别是最近几年，中央政府更是加大了水利建设的投入。仅2010年一年全国完成水利投资2000亿元，投资规模创历史新高，比1952年全国完成水利投资额3.3亿元增长了600多倍。纵观1979年以来我国水利建设和水利投资历程，可将其大致分为四个阶段：

1.1979—1990年为水利投入停滞期

1978年以后我国实行改革开放，随着经济发展水平的提高和产业结构的转变，农业及与农业生产联系密切的行业在国民经济中的地位下降，同时财政体制和投资体制改革不断深化，水利投资占国家基本建设总投资的比重大幅度下降。“六五”时期的水利基建投资93.01亿元，占同期国家基建投资的2.7%，占全社会固定资产投资的比例下降到1.16%，水利财政支出占国家财政支出下降到3.16%。“七五”时期比重继续下降，水利基建投资仅占国家基建投资的2.2%，占全社会固定资产投资的比例达到最低仅为0.80%，为历史最低水平。

这一时期水利投资停滞的主要原因在于我国经济处于制度转换之中，由于财政体制和投资体制改革的深化，国家预算内的基本建设资金占基本建设总投资的比例大幅度下降。水利投资的持续下降使水利设施失修，水利基础设施的保障能力急剧下降，这也是1989年水灾及1991年长江和太湖流域特大洪水造成巨大经济损失的重要原因之一。

2.1991—2000年水利投资进入恢复性增长期

经历10多年的停滞，水利建设问题频出，国家对水利建设日益重视，水利投资比重开始回升。1991—2000年水利基建投资共2795.59亿元，年均280亿元。“八五”期间水利投资525.65亿元，比“七五”时期增长2.97倍，水利基建投资占全国基建投资规模的比例上升到2.8%，占全社会投资的比例由“七五”时期的0.8%上升到1.04%。“九五”期间水利投资快速增长，水利建设取得了显著成效。特别是1998年特大洪水之后，国家大幅度增加了水利的投资比例，“九五”期间水利基建项目实际安排投资规模2716亿元，是“八五”的4倍，其中中央投资规模为1206亿元，地方投资规模为1510亿元，水利基建投资占全国基建投资规模的比例上升为3.8%。在中央投入的1206亿元中，非经营性财政投资1014亿元（其中国债投资629亿元，中央预算内资金313亿元，水利建设基金72亿元），与“八五”非经营性财政投资228亿元相比，增加了786亿元，是“八五”期间的4.45倍。

3.2001—2005年为水利投资的平稳过渡期

“十五”期间水利投资3653.7亿元，比“九五”时期增长1.71倍，水利基建投资占全国基建投资规模的比例与“九五”时期持平，维持在2.8%。“十五”前3年，国家实施积极的财政政策，水利基建投资保持高强度，2002年基建投资总额达到历史最高水平，为819亿元。同时，中央的财政投资对水利有了重大倾斜，水利投资增速从“九五”时期的年均39.2%上升到“十五”期间的49.8%。然而，2003年后中央实行稳健的财政政策，严格控制固定资产增长幅度，水利基建投资规模逐年缩小，其占全国基建投资的比例从2003年的3.3%下降到2005年的1.9%。

4.2006年至今为水利投资的高投入期

“十一五”期间水利基建项目实际安排投资规模6493.7亿元，是“十五”的1.77倍，为历次五年计划的最高水平，其中中央投资规模为2934亿元，是“十五”的1.73倍，预算内固定资产投资2315亿元，财政专项资金545亿元，水利建设基金74亿元，分别占中央投资总量的78.9%、18.6%、2.5%。地方水利建设投资4000多亿元，其中省级2947亿元，呈现快速增长趋势。省级水利投资中，财政资金占70%，银行贷款、企业投资占24%，外资及其他资金占6%；东部、西南等地区省级水利投资规模较大，北京、山西、辽宁、上海、江苏、浙江、广东、广西、重庆、贵州、云南等11个省（自治区、直辖市）省级水利建设投资超过100亿元，其中云南超过200亿元，广东超过300亿元。2011年初中央1号文件的出台，提出水利投资在未来的10年内要达到4万亿元，年均4000亿元。因此，未来10年将是有史以来水利投资最多的10年。

综上，我国的水利投资有如下变化趋势：从长期来看，中国的水利投资规模处于不断上升的趋势，并且水利投资速度呈现不稳定波动的态势，特别是20世纪80年代以来，水利投资表现出极强的不稳定性。这种大幅度的波动破坏了水利基础设施建设的持续性和稳定性，需要建设的项目不能上马，正在建设中的水利工程由于资金缺乏而几上几下，既影响了工程效益的发挥，又造成了巨大浪费，使得我国的水利建设仍处于较为被动的局面。

三、当前我国水利投资存在的主要问题

尽管1998年以来水利投资总量有了大幅度增加，但从支撑国民经济又好又快发展和全面建设小康社会的要求来看，水利投资无论是规模、增速，都还存在较大差距。

1.水利投资规模远低于其他行业，与实际需求之间差距很大

与电力、交通、通信等行业相比，水利建设投资没有显著增长。“九五”“十五”期间交通行业基础建设投资总规模为10380亿元、21957亿元，而水利基建投资为2134亿元、3654亿元，分别为交通行业的21%、17%。1998年以来，虽然水利投入的规模和水平较其他时期有较大提高，但水利建设投资占国家财政支出、GDP的比重仍然很低。据中国水科院的研究，水利基建的最佳投资应占GDP的比重为0.79%～0.84%，而1998—2009年间，水利基建投资占GDP的比重维持在0.37%～0.62%之间，与最佳投资规模尚有一定差距。

2.水利投资波动较大

“九五”时期水利基建投资平均增速达到25%，“十五”时期水利基建投资平均增速和中央水利建设投资增速均不到5%，远低于国家财政支出和全社会固定资产两位数的增速，“十一五”时期水利基建投资平均增速重新上升至22%左右，水利建设投入的波动性过大无法满足水利作为重要基础设施建设应适度超前发展的要求。作为公益性基础设施，财政性投入为主的特点未得到充分体现，水利基础设施建设为社会提供基本公共服务的能力仍较低。

3.水利投资区域差异大

特别是中西部地区的财力难以支持水利建设需求。水利投入区域差异较大，中央水利投资规模不足，地方水利投资缺口更大，特别是中西部地区财力有限，形成了一些“半拉子”工程，宁夏青铜峡、内蒙古河套灌区等地骨干工程完成很长时间，但因资金不足，配套工程不能及时实施，导致工程长期不能达到设计效益。由于资金缺乏，有些地方形成了“大灾大干、小灾小干、无灾不干”的局面。

4.水利投资投向不平衡，尤其偏向大中型水利工程与水库工程建设

“九五”以前，水利投资的重点是水库工程建设，20世纪90年代后，防洪工程类投资跃居首位，水库工程类次之。“十五”期间，防洪工程类投资达到46%，供水工程16%，灌溉工程12%。而除涝工程类投资最高的时候为水利总投资的6%，“十五”期间仅为1%～2%。近期多地大雨到暴雨造成城市严重内涝，暴露出国内城市在除涝方面的漏洞很大，加强城市除涝工程建设刻不容缓。

四、引起我国水利投资存在问题的因素分析

基于30多年来水利基建投资的分析，可将导致我国水利投资问题的原因分为如下三个方面：

1.缺乏长效公共投入机制的保障

国外成功经验表明，无论是发达国家，还是发展中国家，水利投入资金来源主要是政府财政投入，尤其是防洪工程建设更是靠政府投入。我国却在公共财政投入上经常出现大幅度的波动，每年的水利投资的多少与水旱灾害有直接关系。连续几年发生水旱灾害，水利投资就必然增加较多，如1998年长江、嫩江发生特大洪水，水利投资占全国基建投资的比重从1997年的3.2%上升到1998年的3.8%。这对我国加快水利发展十分不利。

2.缺乏强有力的财政扶持政策

同属于公共服务领域，交通、电信、能源等行业不仅有回报好、赢利高的经营性业务，自筹资金能力强，而且在其发展初期，国家还给予投资、收费、价格等特殊优惠的政策倾斜。而水利行业与电信、交通等行业相比，虽然有水利建设基金，但附属其他收费，由于征收来源萎缩等原因，水利建设基金目前每年的征收规模小，且仅有的“两工”政策也在减轻农民负担的同时被取消，使水利投入明显不足，加之已有政策随时间推移导致可操作性降低，极大地制约了水利可持续发展。

3.中央、地方的财权和事权不匹配

国外成功经验表明，严格划分中央政府和地方政府的事权，中央政府和地方政府在水利建设资金投入和运营管理上明确分工，对水利事业的发展是十分必要的。然而随着我国分税制改革的深入，财权上收、事权下放，地方财政规模相对缩小，其中可用于水利建设的资金就相应减少，特别是中西部地区大多属于吃饭财政，很难拿出资金用于水利建设。中央和省级财力雄厚，但并没有承担起相应的水利建设责任。

五、建立确定的中国水利投资发展路径

为保障水利与经济社会协调发展，全面提高水利公共服务能力，增强水利对经济社会可持续发展的保障能力，特提出以下发展路径：

1.建立公共财政投资稳定增长的长效机制

应充分发挥政府对水利投入的主渠道作用，争取中央财政预算内投资用于水利投资的比例不能低于现有比例，投资量随着财政预算内投资规模增长而稳定增长。根据当前形势，中央可加大预算内拨款和预算内专项投资。其中，财政专项投资的增长空间较大。按照财政专项资金的投向，提出符合国家投资方向和政策、有利于改善民生的投资项目。此外，针对具体的建设和管理任务，探索建立新的财政贴息、财政补助、财政补偿机制，以中央财政为支撑，拓宽其他水利建设投资渠道，加大中央财政对水利支持力度。

2.完善地方水利投入机制

完成艰巨的水利建设任务，不仅需要中央投入，还要采取多种措施，保证地方投入。对于各级地方政府，在稳步扩大财政投入规模的基础上，还需要根据自身经济发展水平和自然条件的不同特点，广泛吸取国内外的成功经验，创新适应本地情况的水利投入机制，制定优惠政策，广泛吸引民间资本和社会资本投入水利基础设施建设。东部经济发展较快、经济实力较强的地区，要更多地依靠自身力量，开拓创新，高效利用各级财政水利资金，进一步强化政策引导和市场机制的作用，加快水利现代化建设步伐。中西部经济欠发达地区，要抓住西部大开发的机遇，继续加大政府支持力度，制定优惠政策，加快引入市场机制，想方设法吸引包括外来资金在内的各类投资，实现水利的跨越式发展。

3.充分利用市场融资，吸引社会资本

水利建设利用市场融资，关键是要在制度、政策上有创新，鼓励通过市场吸收社会资金参与建设，尽量发挥企业或其他非政府投资主体的作用。同时，通过水利资产有效运营，对水利企业拥有的存量资本通过出售、重组等，增值、活化资本，筹集水利建设资金。利用市场融资主要从以下几个方面做起：第一，政府继续扩展财政担保和财政贴息政策，提高水利项目的自身融资能力，促使信贷资金能够向水利行业倾斜；第二，水利建设要积极争取世界银行、亚洲开发银行和各国政府的优惠贷款；第三，对公益性水利项目，在政府财政性资金难以满足建设资金需求的情况下，必须更多地依靠以财政信用为基础的市场融资。

4.调整投资结构，重视城市除涝工程建设

2011年，多个城市遭受暴雨袭击，出现严重的城市内涝问题决定必须加快城市除涝工程建设。2011年中央1号文件提出要大力投资水利建设，目标为年均4000亿元的投入，政府除了继续保持防洪工程、供水工程、灌溉工程等与人民生产、生活息息相关的类别，更重要的是扭转水利投资重心之间的错位，不反对重视效益较好的水电、水库建设投资，但决不可忽视除涝工程投资。满足城市对除涝工程的需求和消除因水利投资投向分布不均可能造成的危害，就必须保证除涝工程的投资。

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