依法治理水土流失建设陕西生态文明

张秦岭

（陕西省水土保持局，710004，西安）

依法治理水土流失建设陕西生态文明

张秦岭

（陕西省水土保持局，710004，西安）

多年来，随着水土保持法的贯彻落实，陕西水土保持工作走上法制轨道，法规体系逐步健全；生产建设项目的监督管理进一步加强，建设了一批“三同时”示范工程，查处了一批违反水土保持法的重点案件，有效遏制了人为水土流失；持续加强监督机构和队伍能力建设，使监督管理体制机制逐步完善，建立了五级监督网络，实现了监督管理信息化，水土保持技术服务体系不断壮大，保障了工作的有效开展；加强宣传，使全社会的法制观念普遍增强；持续加快了水土保持综合治理步伐，发挥了防灾减灾、改善民生的作用；率先在全国建立了水土保持生态补偿机制，建立了多元化投资格局，促进了全省经济社会发展和生态文明建设。

水土流失；依法治理；体制机制

陕西省地处我国腹地，土地面积20.58万km2，全省水资源短缺，时空分布不均，水土流失严重，生态环境脆弱，是全国水土流失最为严重的省份之一。全省土地面积占全国的1/50，但土壤流失总量占到了全国的1/5，黄河三门峡以上多年平均年输沙量 16亿t，陕西占近6亿t；年输入长江泥沙量约为1.2亿t，占到总量的12%。陕南还是国家南水北调中线工程的重要水源地，流域面积和入库径流量均占到中线水源区的70%。近年随着西部大开发战略的全面推进，陕西省工业化、城镇化和基础设施建设步伐进一步加快，加剧了人为水土流失，生态建设和水土保持监督工作面临着严峻考验。

一、近年陕西水土保持取得的主要成效

1.水土流失治理步伐加快

陕西省坚持把治理水土流失作为兴陕富民的重要战略举措，纳入各级政府年度目标考核，积极实施项目带动，坚持不懈地开展水土流失防治工作。坚持以人为本、服务民生，注重生态建设与经济发展有机结合；坚持以小流域为单元，山、水、田、林、路统一规划，工程措施、生物措施、蓄水保土耕作措施综合治理；坚持人工治理与生态修复有机结合，做到因地制宜、分类指导。在陕南地区，大力推进丹江口库区及其上游水土保持工程建设，确保南水北调中线水源区水质，保障“一江清水供北京”；在关中地区，启动实施渭河流域综合治理水土保持工程，支撑关中—天水经济区核心区域率先发展；在陕北地区，以黄河水保生态治理和淤地坝工程为重点，改善群众生产生活条件，保障黄河安澜，促进国家能源化工基地建设。特别是“十一五”以来，水土流失治理步伐进一步加快，每年投入水土保持资金超过10亿元，年均治理水土流失面积6000km2以上，综合治理小流域200条，新建加固淤地坝1000座，年均减沙1.3亿t，治理速度比1991年前提高了80%以上，不但有效防治了水土流失，缓解了下游泥沙严重淤积，同时促进了产业结构优化调整和农民增收，对全省经济社会发展起到了重要保障作用。

2.生产建设项目监督管理得到加强，人为水土流失得到有效遏制

为了预防和减少人为水土流失，陕西省一直把生产建设项目水土保持“三同时”制度的落实作为工作的重中之重来抓，狠抓方案审批关，强化监督检查关，严把水土保持设施竣工验收关。通过严格的监督管理，全省生产建设单位不断加大防治力度，完善防治措施，有效减少了人为水土流失。截至目前，全省生产建设单位水土流失治理总投资达70多亿元，完成治理面积1093.5万亩（72.9万hm2），减少水土流失量达24198万t，拦渣率和治理率分别达到了90%以上。各行业涌现出了一批水土保持“三同时”示范工程，其中榆靖高速公路、宝兰二线铁路、神东公司大柳塔煤矿等项目受到了水利部的命名表彰，这些示范工程实现了建设一个项目、保持一方水土、改善一处环境、造福一方百姓，达到了经济、社会与生态效益的共赢。同时，狠抓“两费”征管使用和水土流失治理，实施专户储存，严格管理，专款专用，全省累计征收补偿费5830.5万元、防治费3405.9万元，罚款95.63万元；“两费”返还治理投入资金4622.8万元，其中完成工程防护措施2304处，完成治理面积242万亩（16.13万 hm2），建立恢复治理示范工程179处，有效改善了生态环境。

3.水土保持监督执法队伍得到发展壮大

陕西省各级政府始终注重水土保持监督机构建设，实现了水土保持执法队伍从无到有、从小到大，逐步建立健全，执法力量逐渐发展壮大。目前，10个市及杨陵区分别成立了水土保持监督（总）站；全省共设立监督机构103个，其中单设机构45个；大多数乡镇和村都配备了专兼职水保监督管护员。省、市、县、乡、村五级水保监督执法管护网络体系已基本健全。全省拥有专兼职监督人员1343人，其中专职人员1062人。自开展水土保持监督管理能力建设以来，陕西省进一步加强了队伍建设，先后有2个市级机构从原来的事业单位编制被调整成参照公务员法管理单位，从而顺利实现了单位性质上的彻底转变；有3个县级机构的级别得到了提升，使得水保监督职能显著增强。

4.进一步完善、健全水土保持法规体系

政策研究和制度建设，是开展水土保持监督工作的前提，一直是工作的重中之重。继1994年制定出台《陕西省实施 〈中华人民共和国水土保持法〉办法》后，1999年省政府颁布了《水土流失重点预防保护区、重点监督区和重点治理区的 “三区”划分公告》；2007年省人大常委会修正了实施水土保持法办法；2008年省政府颁布了《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》，省政府办公厅发布了《关于加强开发建设项目水土保持监督执法工作的通知》。近年，还联合省国土资源厅、省环境保护厅等有关部门发布了 《关于进一步加强土地及矿产资源开发水土保持工作的通知》《关于进一步加强建设项目水土保持方案审批工作的通知》等文件；按照行政许可法的有关规定，出台、完善了 《陕西省水土保持行政许可工作准则》等多项规范化管理制度。监督能力建设工作开展以来，全省首批40个能力建设县中有60%由县政府或与有关职能部门联合发文，进一步明确和落实了水土保持方案审批的前置地位，水土流失补偿费征收、水土保持设施验收的必要和先决条件。经过近17年的发展和完善，全省共出台了有关管理规定和规范性文件427件，水土保持法规体系得以健全，组成了较为完备的法规制度体系，使水土保持监督执法工作做到了有章可循、有法可依。

5.率先在全国建立了水土保持生态补偿机制

近年，煤炭、石油、天然气等资源的大规模开发，在带动陕西省经济发展的同时，加剧了能源开发区水土流失和生态环境的破坏，严重制约了陕西省特别是陕北地区经济社会的全面、协调和可持续发展。2008年11月，省政府在全国率先颁布了《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》，对陕西省境内煤炭石油天然气资源开采企业由过去按损坏水土保持设施面积计征水土流失补偿费调整为按产品产量计征。办法实施后，陕西省煤炭、石油、天然气等资源开采每年可征收水土流失补偿费约15亿元，不但可以加大各级财政对水土保持的投入力度，还可以解决中央水土保持项目配套资金不足的问题。该办法自2009年1月1日实施以来，进展总体顺利。2010年，全省共征收煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费超过10亿元。为了管好用好这项资金，制定了《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费使用项目前期工作管理办法》，组织编写了 “十二五”《陕西省能源开发水土保持治理专项规划》，计划“十二五”期间投资50.5亿元，重点实施“矿区生态再造”“重点水源保护”“城市生态环境整治”“水土保持生态长廊”“淤地坝除险加固”“支持服务体系建设”等“六大工程”，高标准治理水土流失面积5200km2。目前，第一批投资5.7亿元、治理水土流失面积600多km2的计划已经下达，各项目进展顺利。

同时，从2007年开始，陕西省开展了南水北调水源区生态补偿机制研究，取得重大突破，该项成果经鉴定被评为“国际领先、国内先进”，2011年3月，被省政府授予省科学技术二等奖，为国家建立水源区生态补偿机制提供了科学依据。在各有关部门的共同努力下，2008年11月，国家南水北调中线工程水源区转移支付补偿工作启动，首期给予陕西水源区补偿资金10.9亿元，目前每年补偿超过15亿元。

6.水土保持技术服务体系不断壮大

在市场和政策的共同引导下，围绕生产建设项目水土保持的技术服务体系日益健全，逐步形成了一个新的产业群。一大批为生产建设项目提供管理咨询、方案编制、设计、施工、监理、监测、技术评估、招标投标代理、造价咨询的服务企业应运而生，并不断发展壮大；一些老的企事业单位由此找到了新的发展空间；基层水土保持站（队）通过技术服务走出了困境，恢复了活力。据不完全统计，全省生产建设项目水土保持从业人员2300多人，其中中级以上职称的约占60%。全省生产建设项目技术服务的年产值达3000多万元，其中仅水土保持方案编制技术服务的年产值就接近2000万元，全省的技术服务体系和产业链条初具规模。

二、主要做法

1.始终加强水土保持国策宣传工作，营造水土保持健康发展的良好氛围和外部环境

多年来，全省坚持面向社会、面向群众、面向建设单位“三个面向”，做到集中与经常、广度与深度、一般与重点、对内与对外“四个结合”，突出法律知识、国策意识和正反典型“三个重点”，利用在《陕西日报》开办专栏、设立固定标志牌、悬挂横幅、张贴标语、宣传车宣传、上街咨询、印发科普读物和宣传资料、网络宣传等多种形式，连年组织开展声势浩大的水土保持国策宣传工作，有些市县还把水保法规编成群众喜闻乐见的秦腔、快板等文艺节目巡回演出。据不完全统计，全省在县级以上新闻媒体播发各种宣传报道1000多次，发放水保法小册子4万余册，印发宣传材料5万余份，刷写宣传标语2万余条，宣传的覆盖面达到80%以上。自新水土保持法颁布以来，又面向“系统内、领导层、全社会”三个层面开展了一系列的新法学习宣传活动，举办了“庆祝新水土保持法施行2011‘水保之春’交响音乐会”，举行了新水土保持法施行宣传咨询活动，利用陕西人民广播电台《秦风热线》访谈栏目在线宣传，举办了水土保持法网络知识竞赛，有的市还组织政府常务会议对新水土保持法进行了学习。随着宣传力度的不断加大，全社会的水土保持意识和法制观念普遍增强，各级政府对水土保持工作的重视程度明显提高，支持力度明显增大，各类生产建设单位更加重视水土保持工作，水土保持有了一个健康发展的良好氛围和外部环境。

2.始终注重生产建设项目监督管理，严格落实“三同时”制度

一是狠抓方案审批关。坚持分级管理的原则，切实加强水土保持方案的催报，要求建设单位在项目可研阶段就必须编报水土保持方案报告书。近年，又通过进一步规范行政审批程序，依托水土保持监督管理网开通网上申报功能，大大提高了行政审批效率。对不能及时履行水土保持法律义务的建设单位，实行严格的限批制度，限期整改，待整改完毕后方能解除限批。截至目前，全省累计编报水保方案12449个，水保方案编报率达到了95%。二是强化监督检查关，督促建设单位切实做好水土保持工程设计、施工及监理、监测工作，确保工程建设质量。同时严厉查处了一批违反水土保持法案件，起到了惩一儆百的作用。多年来全省累计查处各类水保违法案件5764起，其中结案5198起。三是严把竣工验收关。要求生产建设项目竣工验收时必须同时验收水土保持设施，水土保持设施未经验收或验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。水土保持设施验收率从原来的30%提高到现在的50%。

3.始终注重队伍建设，提高监督执法能力

一是加强机构建设和装备配备建设。目前，市、县两级财政共投入能力建设经费达1000万元，改善了办公环境，购置了执法装备。省财政批准监督能力建设资金计划1500万元，已下拨500万元用于县级监督管理机构的执法装备建设。二是加强对监督执法队伍的培训。制定了《陕西省水土保持行政执法人员管理办法》，并坚持先培训、后上岗制度。据统计，全省累计举办各种培训班178期，所有专职人员和大多数兼职人员都程度不同地接受了培训。特别是2003年以来，以在全省范围内开展文明执法单位创建活动为契机，建立持证人员定期考核制度，对全省进行了专业法律知识的培训考核，统一换发省级行政执法证件。三是狠抓水保监督管理信息化建设，培育新的监督管理手段。先后投资20多万元，建立了陕西水土保持监督管理网（数据库），实现了全省开发建设项目水土保持方案审批、监理、监测、补偿费征收、验收情况的动态管理；同时能够完成重大新闻发布、项目统计、违法行为曝光等各项工作，实现了监督管理的现代化、信息化。

4.始终加大典型示范和案件查处力度，提高法律的威慑力

坚持试点先行、典型引路、辐射带动全面，一直是搞好各项工作行之有效的方法。陕西省先后分5批开展了68个县（市、区）的监督执法试点；开展了韩城、神木大柳塔、铜川新区、宝塔区等城市水土保持试点，开展了榆阳区等10个规范化建设试点县，开展了太白、靖边县生态修复示范工程。通过试点，培育典型，为开展面上工作提供了宝贵经验。做好典型示范的同时，以查处重大违法案件为突破口，选择一些典型行业的典型项目，加大执法力度，既敢于碰硬，严于执法，又讲究策略，尤其是水土保持专项行动开展之后，在清查出的违法行为生产项目中，筛选出对生态环境影响大、执法难度大的8个典型违法案件作为查处的重点，组织督查组进一步核实违法事实，收集违法证据，进行调查处理，办成了违法者心服口服、群众受教育的铁案，维护了法律的尊严，树立了执法权威。

5.始终积极争取政府及有关部门的支持，形成整体合力

近年，陕西省各地在执法过程中积极寻求人大、政府以及有关部门的支持，有力地推动了水土保持法的实施。与此同时，还积极与省审改办、法制办、省编办等部门沟通协调，3次将省级立项的生产建设项目水土保持方案的审批及验收行政许可事项保留到省局；积极争取省发展和改革委员会的支持，从项目立项源头上把住水土保持方案审批关，目前煤炭、公路等建设项目在立项（核准）时没有水土保持方案，省发展改革委就不予立项 （核准）；先后与省国土资源厅、省环保局联合发文，就生产建设项目水土保持工作予以规范；同时还加强了与铁路、交通、电力、煤炭、有色等行业主管部门的沟通协调，提高行业部门的认识，有效理顺了水土流失补偿费征收体制，尤其是在铁路项目的水土流失补偿费的征收方面取得了重大突破。

三、以新水土保持法颁布施行为契机，推动陕西水土保持工作实现新跨越

陕西省的水土保持工作任重而道远，在当前和今后一段时间，将以新水土保持法的贯彻落实为重点，与贯彻落实中央一号文件相结合，按照“防灾减灾、改善生态、支持经济、服务民生”的总体要求，努力实现管理方式由人为管理向法制管理转变，工作内容由项目管理向社会管理转变，工作重点由抓项目的数量规模、管理粗放向抓科技示范、抓精品转变，全面推进水土保持工作取得更大突破，再造山川秀美新陕西。

1.加大学习和宣传力度，增强全民法制意识

将新水土保持法的宣传贯彻作为国策宣传教育的重点来抓，确保宣传经费，按照相关政策文件精神，将本级征收的水土流失补偿费用于新水保法的宣传、培训、配套制度制定以及监督能力建设工作，促进新水土保持法的贯彻落实。

2.强化监督队伍和能力建设，提高执法水平

深入开展行风建设，公开办事程序，建立公告制度，自觉接受人大代表、政协委员、社会群众及新闻媒体的监督，建立一支公正透明、规范执法、清正廉洁的水土保持执法队伍，强化水土保持管理人员的服务意识和责任意识，切实维护水土保持工作的社会形象。进一步加强各级机构的装备和信息化建设，培育新的生产建设项目监督管理手段，提高执法能力。

3.强化配套法规和制度建设，提高可操作性

开展陕西省实施水土保持法办法、水土保持设施补偿费征收使用和管理规定等配套法规、制度的修订工作，细化水土保持行政处罚自由裁量标准，为水土保持监督工作的深入开展提供坚实的法律保障。

4.强化监督管理和案件查处，有效遏制人为水土流失

在黄河流域主要选择以能源开采和公路、铁路建设等生产建设项目为重点，在长江流域选择以水电开发和有色金属开采生产建设项目为重点，查处一批违反法律的典型大案要案，提高震慑力，有效遏制人为水土流失。

5.强化水土保持生态补偿制度建立，形成多元化投入格局

切实做好煤炭、石油、天然气等资源开采水土流失补偿费征收管理工作，认真组织实施好资源开采区水土流失治理；积极研究南水北调水源区水土保持生态补偿机制。加快完善政策措施，引导鼓励单位和个人投资、捐资或者以其他方式参与水土流失治理，建立长期稳定的项目投入渠道。

6.强化水土保持工程灾后重建，提高易灾山区防灾减灾能力

充分发挥水保工程保水、保土、保安全的重要功能，以山洪、泥石流灾害易发地区为重点，进一步加强坡改梯、坡面水系、淤地坝等水土保持工程建设，合理配置工程措施和植物措施，形成高标准的水土流失综合防护体系，提高防灾减灾能力。

7.强化水土保持重点工程实施，持续改善生态环境

全力抓好黄河流域水保生态工程、丹江口库区及其上游水土保持工程，尽快启动实施黄河粗泥沙集中来源区治理规划，进一步加大汉江、渭河小流域治理和沿岸面源污染防治力度，使水土保持工程与退耕还林、天然林保护等项目一起成为治理水土流失、改善生态环境的“民心工程”。

[1]刘震.坚持成功经验，不断开拓创新，努力提高小流域综合治理水平[J].中国水土保持，2008（4）.

[2]水利部水土保持司.水土保持取得突破性发展[J].中国水利.2011（1）.

责任编辑 张瑜洪

Water and soil erosion prevention by law and ecological civilization construction in Shaanxi

Zhang Qinling

Over the years， as the Water and Soil Conservation Law is implemented， water and soil conservation in Shaanxi is on the legal way.Legal system is gradually improved，product and construct projects supervision and management is further strengthened， a group of “three simultaneous” demonstration project is built， a number of cases of violation of water and soil conservation law is handled，man-made water and soil erosion is controlled effectively. Continued to strengthen institutions and team capacity building，mechanisms of supervision and management is improved gradually， five monitoring network is established， supervision and management of information technology is achieved，growing water and soil conservation technology service systems ensured the effective the work.Continued to strengthen the publicity，the whole concept of legal community is generally increased.Continued to accelerate the pace of the comprehensive management of water and soil conservation，disaster prevention and mitigation play the role of improving people's livelihood.Taking the lead in water and soil conservation establish ecological compensation mechanism in the country，diversified investment situation is established，promote the province's economic and social development and ecological civilization.

soil erosion； governance； system and mechanism

张秦岭，局长。

S157

B

1000-1123（2011）12-0077-04

2011-06-05