积极履行监管职责推动水土保持“三同时”制度落实

王 健

（黄河水利委员会黄河上中游管理局，710021，西安）

积极履行监管职责推动水土保持“三同时”制度落实

王 健

（黄河水利委员会黄河上中游管理局，710021，西安）

黄河流域生态环境脆弱，水土流失严重。20世纪90年代以来，随着流域内生产建设项目的大量实施，人为水土流失越来越受到人们重视。加强生产建设项目水土保持工作，促进生产建设项目水土保持“三同时”制度的落实，是水利部、黄委近期水土保持预防监督的主要任务。结合黄河流域生产建设项目水土保持督查，总结了水土保持监督检查工作的一些经验和做法，以及取得的主要成效，提出了进一步加强生产建设项目监督管理的一些措施，对今后开展生产建设项目水土保持监督检查工作具有一定的指导意义。

生产建设项目；水土保持；监督管理；黄河流域

黄河流域是我国水土流失最为严重的地区之一。严重的水土流失，影响和制约了当地经济和社会发展。改革开放以来，随着我国经济迅速发展，综合国力的增强，国家在资源开发、基础设施建设方面投资加大，生产建设项目已成为社会主义现代化建设的重要组成部分。与此同时，矿产资源开发、交通工程建设、水利工程建设、城镇建设、区域资源开发、湿地和滩涂开发等生产建设项目造成的新的水土流失问题也越来越受人们关注。加强生产建设项目水土保持工作，处理好开发和保护的关系，控制水土流失，保护水土资源，改善生态环境，是贯彻落实可持续的科学发展观，全面建设小康社会、实现社会主义现代化的战略措施。

为加强生产建设项目水土保持工作，水利部〔2004〕97 号文件印发了《关于加强大型开发建设项目水土保持监督检查工作的通知》，明确流域机构代部行使监督检查的职能，推动了开发建设项目“三同时”制度的落实。黄委作为黄河流域的管理和协调机构，在总结多年来对生产建设项目“三同时”制度落实情况监督检查经验的基础上，制定颁布了《黄河流域及西北内陆河地区国家大型开发建设项目水土保持督查管理办法》，统一了督查工作程序和督查内容，形成定期督查制度，并开展了卓有成效的督查工作。

一、黄河流域片水土保持督查工作回顾

1.积极探索，找准定位

针对生产建设单位重方案审批轻实施、水土保持“三同时”制度落实不到位的问题，黄河上中游管理局从2003年开始就积极探索如何发挥流域管理机构的作用，加强大型生产建设项目监督管理，督促其落实防治水土流失的义务。通过研讨，我们认为水土保持方案实施是关键，为此确定以开展大型生产建设项目水土保持监督检查为突破口，从2004年开始在全国率先开展了黄河流域大型生产建设项目水土保持督查工作并收到良好效果。通过连续几年的督查，我们已探索出了一套行之有效的管理办法，有力地推动了黄河流域大型生产建设项目水土保持“三同时”制度的落实。

2.制定办法，规范督查

水利部〔2004〕97号文件下发之后，黄委根据黄河流域的国家大型开发建设的实际情况，在分析研究的基础上，制定了《黄河流域及西北内陆河地区国家大型开发建设项目水土保持督查管理办法》，并及时印发各级水土保持监督部门和开发建设单位。这个办法规定了督查的范围、程序、内容、处理原则、监督人员职责等。督查的工作程序是：向有关各方下达督查通知书—听取汇报—查阅资料—现场检查—询问—座谈—形成督查意见—下达督查意见通知书。督查的内容主要包括：开发建设项目水土保持方案及相关设计的编制和审批情况；项目建设期和运行期水土保持防治措施的落实情况，水土保持监理工作开展情况，水土保持监测工作实施情况，水土保持规费缴纳情况；水土保持设施验收情况等。

3.加强培训，保障督查

为搞好大型开发建设项目的水土保持督查工作，黄河上中游管理局组织西峰、天水、绥德、榆林等4个基层治理监督局的预防监督人员30多名，针对督查工作举办了专题培训。培训班组织学习了水土保持法等相关的法律法规，并请有关领导和专家讲授水土保持工程、水土保持方案技术评估方法及相关规范、技术标准等。同时就督查的技术路线、工作表格和可能遇到的问题进行了研讨。编印了水土保持执法督查工作手册，要求随身携带，以提高工作效率和处理问题的能力。通过培训，提高了监督人员的法律法规水平和业务素质，保障了督查工作的顺利进行。

4.积极宣传，促进督查

在水土保持监督执法中，黄河上中游管理局一直将宣传作为工作重点，常抓不懈。督查活动伊始，就及时将“督查管理办法”和督查通知书在网上进行了发布，同时送达各开发建设单位，形成了一定的声势。黄河上中游管理局还将水土保持有关法律法规、部委规章、规范性文件、技术规范等编印成《黄河流域国家大型开发建设项目水土保持管理手册》分送建设单位，方便学习和应用。在督查的过程中，还在黄河生态网和中国水土保持生态建设网上及时发布督查信息、图片200余份，在社会上形成了较大的影响，为督查工作创造了很好的舆论氛围，效果明显。

5.深入现场，严格督查

黄河流域的大型开发建设项目多，分布在9个省（自治区），地理位置偏远，交通不便，特别是公路、铁路、管线工程等项目战线长，工作难度很大。上中游局多次召开专题会议，研讨工作方案，要求督查人员对重点单元工程一定要到现场。黄委、各省（自治区）水利厅领导亲自带队，深入一线。经过5年的督查，督查大型开发建设项目400多项次，发送督查报告、会议纪要300多份，填写督查报表2000余份。

6.狠抓落实，强化督查

督查结束后，上中游局及时印发督查意见，要求地方各级水行政主管部门定期对生产建设项目进行现场检查，督促建设单位落实督查意见并将落实情况及时上报。对落实督查意见还存在问题的项目组织跟踪督查，几年来，跟踪督查的项目有150多项次。对存在严重问题的项目，采取通报、申请水利部限批、向项目的上级反映等方式进行处理。通过这些手段，基本保证了督查意见的落实。

二、黄河流域水土保持监督检查成效显著

1.水土保持理念日益深入人心

近年，党和国家倡导构建资源节约型和环境友好型社会，为水土保持工作营造了前所未有的大好社会氛围。黄河流域水土保持部门以此为契机，结合当地实际，采取多种方式，开展了全方位、多层次的水土保持宣传，社会各界的水土保持意识普遍增强，水土保持社会影响力不断扩大，行业地位明显提高。重视和支持水土保持工作的领导越来越多，关注和参与水土保持工作的群众越来越多，认同和配合水土保持工作的行业越来越多，主动开展水土保持工作的企业越来越多。生产建设单位的水土保持意识、人员配置、组织管理、专业知识和资金投入等，均有了长足的进步，依法防治水土流失的社会责任感日益增强，做好水土保持工作的自觉性日益提高，经济发展与水土保持之间的关系日益协调，水土保持已逐步成为现代企业建设的重要内容和衡量指标。

2.水土保持“三同时”制度得到全面落实

“三同时”制度是生产建设项目水土保持工作的核心，也是水土保持督查的重点内容。通过近年的督查，“三同时”制度落实方面有了新进展。

（1）水土保持方案制度得到进一步落实

依法编报水土保持方案，是落实水土保持“三同时”制度的前提。目前，流域内大型生产建设项目水土保持方案编报率由2005年的75%提高到了96%，绝大多数生产建设单位都能按照法律法规要求，在项目前期阶段及时委托有资质的单位编报水保方案，并开展后续设计工作，后续设计开展率从2005年的15%提高到2010年的68.9%。

（2）水土保持措施实施日趋到位

实施水土流失防治措施，是落实水土保持“三同时”制度的核心。从2005年到2010年，流域内大型生产建设项目水土保持方案实施率由35%提高到60%以上，仅在2010年督查的119个项目中累计落实水土保持投资就达62.1亿元。

（3）水土保持设施验收取得突破

水土保持设施验收，是落实水土保持“三同时”制度的关键环节。近年，黄委和各省（自治区）水行政主管部门，一直把水土保持设施验收作为监督工作突破口强力推进。2005—2010年，全流域完成152个大型项目水土保持设施验收，是此前多年累计验收总数的10倍，已验收项目累计防治人为水土流失面积达30多万hm2，成效十分显著。

3.水土保持监督管理水平明显提高

通过近年督查工作的深入开展，锻炼和培训了一批水土保持监督管理人员，流域机构及地方各级水行政主管部门监督管理水平明显提高，增强了各级监督人员做好监督管理工作的信心。一批市县监督部门充实了机构，配备了人员，建立了制度，完善了措施，规范了监督行为，依法行政能力进一步提高。黄河上中游管理局通过督查，收集和掌握了全流域大型生产建设项目水土保持的有关数据资料，并开发了大型生产建设项目数据库和信息管理系统，对项目水土保持各阶段的数据进行动态管理，可为各级相关部门进行决策和管理服务，明显提高了工作效率和信息化水平。

4.人为水土流失得到了有效遏制

随着我国经济社会的快速发展，黄河流域及其西北内陆河地区水利、交通、铁路、电力等基础设施建设规模不断扩大，每年都有近百个国家级大型生产建设项目在黄河流域片开工，还有成千上万的地方项目以及群众性采石、挖砂、取土等生产建设活动，造成大面积的植被破坏，据统计，每年人为新增水土流失面积约5600km2，增加的水土流失量约1.2亿吨。各级水行政主管部门以生产建设项目水土保持方案实施为核心，加大监督检查和执法力度，督促开发建设单位积极履行防治义务，推动了生产建设项目水土保持 “三同时”制度的落实，初步形成了水行政主管部门行业监督管理、有关部门各负其责、共同防治水土流失的局面，使人为水土流失在一定程度上得到遏制。到目前为止，黄河流域共审批水土保持方案2万多个，水利部审批的大型开发建设项目611个，生产建设单位投入水土流失防治经费200多亿元。凡是认真实施水土保持方案的工程，拦渣率都达到95%，植被恢复系数、扰动土地治理率也在90%以上，有效地控制了人为水土流失，减轻了河道淤积，保障了防洪安全。

5.水土保持监测、监理工作进展顺利

监测是水土保持工作的基础，2005年以来，开展水土保持监测的大型生产建设项目比例从29%提高到了80.5%以上，呈蓬勃发展之势。生产建设项目水土保持监测工作迈入规范化发展之路。监测工作全面推开，为科学防治、强化监管提供了重要依据。专门开展水土保持监理工作的大型生产建设项目比例由2005年的27%提高到了72.3%以上，监理单位的有效控制，为及时、保质、保量地完成水土流失防治措施发挥了重要作用。

6.水土保持先进典型大量涌现

随着生产建设项目水土保持工作不断深入，各生产建设单位积极探索，不断实践，锻炼了队伍，提高了水平，充实了机构，完善了制度，规范了行为，积累了大量水土保持工作经验。不少生产建设单位不仅落实了水土保持方案编制、设计、实施、监测、监理、验收等规定，而且管理机构健全，管理人员稳定，拥有专业的水土保持监督管理队伍，同时形成了一整套规范的水土保持工作程序，严格执行着“三同时”制度，涌现了中国石油公司管道建设项目经理部、神东煤炭公司、内蒙古托克托电厂、黄河上游水电公司公伯峡水电站工程、兰青二线铁路工程西宁段等一大批的生产建设项目水土保持先进典型，积累了大量宝贵经验，生产建设项目水土保持工作成效显著，有力地保障了区域经济社会的可持续发展。

7.重点行业水土保持工作取得突破性进展

长期以来，公路、铁路等线形建设项目由于线路长、动土量大、跨越地区多、涉及地形复杂、施工单位分散、建设单位水保意识不强、行业和地方保护比较严重等原因，水土保持工作存在的问题较多，突出表现在后续设计不到位、重大变更未履行手续、施工中乱挖乱弃、规费交纳不到位、验收工作严重滞后等。通过督查，推动了公路、铁路等重点行业的水土保持工作取得重大突破。2009年以来，通过督查，与公路部门基本达成了共识，甘肃和内蒙古的13条公路开展了验收，太中银铁路、石太高铁、郑西高铁等项目委托了技术评估等，新疆的9条公路启动了验收程序，解决了多年的遗留问题。公路在建项目的监理、监测工作基本全面开展，补偿费的交纳相比大幅度提高。铁路项目也建立了管理体系，完善了管理制度，落实了防治责任；水土保持工程后续设计工作逐步落实，有的纳入主体工程设计中，有的大型渣场、取土场委托有设计资质的水利水保部门设计，较自觉地开展了监测监理工作。

三、做好下一步监督检查工作的几点意见

1.建立并完善督查制度，进一步深化督查工作

一是建立并完善定期督查制度，每年汛期前后组织督查，实现对生产建设项目督查的经常化。二是建立跟踪督查制度，每年对上年或当年前一次督查存在问题的项目要进行跟踪督查，保证督查意见的落实。三是建立定期通报制度，每年定期对流域内在建的生产建设项目水土保持工作开展情况进行通报，接受社会监督。四是建立生产建设项目水土保持方案实施情况年度报告制度，每年生产建设单位要将该项目水土保持方案实施情况向具有管辖权的各级水行政主管部门报告，使得监督管理部门能及时掌握水土保持方案实施情况，便于监督管理。

2.充实人员，加强监督执法队伍建设，从组织上保证督查工作深入开展

黄河流域及西北内陆河地区范围广，生产建设项目多而分散，管理难度大。为了实现水利部〔2004〕97号文件要求的“每年对流域内所有在建项目全部督查一遍”的目标，必须举全局之力，抽调精兵强将，充实监督人员，加强培训和学习，使每个监督执法人员都能独当一面地开展督查工作，把监督执法队伍打造成为一支“政治素质好、业务水平高、奉献精神强、敢于执法、善于执法、敢打硬仗”的过硬的执法队伍，在一到两年时间内，实现每年对流域内大型生产建设项目全部督查一遍的目标。

3.建立上下联动协调机制，提高督查效率

建立上下联动协调机制，实现各级水行政主管部门执法资源优化配置，形成督查合力，保证督查效果。方案审批部门应严把方案审批关，对督查中发现问题屡不整改的建设项目，其同一投资主体所属的其他项目则该限批的限批，该缓批的缓批。项目所在的市县两级监督管理机构，发挥距离近的优势，要经常深入现场监督检查，将检查情况及时向上级机关反映。流域机构定期组织地方各级水行政主管部门开展联合督查。开展水土保持监理和监测工作的单位，要定期向监督管理部门报告方案实施情况。通过上下协调配合，联合行动，最大程度地发挥各自优势，能收到事半功倍的效果。

4.增加经费投入，保障督查工作顺利进行

督查工作是一项长期的艰巨任务，每年要对流域内几百个项目进行督查，需要投入大量的人力、物力和财力。为认真履行好代部行使的监督检查职权，要保证每年的督查经费，并配备必要的交通车辆，保障年度督查任务的完成。

[1]陈雷.深入贯彻落实水土保持法努力开创水土保持工作新局面[J].中国水利，2011（5）.

[2]姜德文.加快水土保持基础工作 为新水土保持法的实施提供支撑[J].中国水土保持，2011（4）.

责任编辑 张金慧

Actively perform regulatory duties to prom ote water and soil conservation and implementation of “three simultaneous system”

Wang Jian

Yellow River ecological environment is fragile， serious soil erosion.Since the 1990s， with the production and construction projects within the catchment of substantial implementation,man-made soil erosion caused more and more people's attention. Enhancing water and soil conservation production and construction projects， promoting the production of “three simultaneous” implementation of the system is the main task of Ministry of Water Resources and YRCC.Combination of water and soil conservation supervision of production and construction in Yellow River，experiences and practices of water and soil conservation supervision and inspection have been summarized，main results have been obtained.Further strengthen the production and construction project supervision and management measures have been presented，which is a certain significance of production and construction projects carried out water and soil maintain supervision and inspection in the future.

production and construction projects； water and soil conservation； supervision and management；Yellow River Basin

王健，局长，教授级高级工程师。

S157

B

1000-1123（2011）12-0073-04

2011-06-13