小型农村水利工程的改革方向探讨

2011-02-14王建忠郭鹏里

中国水能及电气化 2011年12期

王建忠，曹麟，郭鹏里

（1.宁夏青铜峡市水务局，青铜峡 751600；2.宁夏水电技师学院，银川 750004；3.宁夏中卫水务局，中卫 755000）

水利工程中通常把灌溉面积1万亩、除涝面积3万亩、渠道流量在1m3/s以下的工程界定为小型农村水利工程[1]。这些工程具备种类多、功能全、地位重要、群众性强、专业性与公益性相结合的特点，在运行管理中虽然依托水利部门却又相对独立，在农田灌溉取用水的管理中占据特殊地位。因此，必须在运行和管理中充分认识到小型农村水利工程的特点，加强政府水务管理部门和民间农民用水协会间的联系，进一步搞好适应当前水资源紧缺条件下的小型农村水利工程改革。

1 小型农村水利工程的特点

1.1 地位重要，需高度重视

中央一号文件明确提出“水是生命之源、生产之要、生态之基”[2]。任何地区的经济社会发展都需要水资源的有效支撑。长期以来，我国的水利基础设施薄弱，水资源利用效率低，水资源浪费现象突出。随着经济社会发展，水资源短缺与用水大幅增加将成为制约经济社会发展的最大瓶颈。由于农业用水占据用水总量中的大头，只有基于完善的灌排条件，良种、化肥、耕作栽培等先进农业技术才有用武之地，因此，新农村建设中的农村水利工程建设至关重要，需要涉农单位高度重视。

1.2 群众性强，需要全民参与

农村水利工程点多面广，与农民的生产生活密切相关，新工程的兴建、已建工程的清淤维护岁修、和水毁工程的修复都需要大量劳动力支撑，因此群众性、互助合作性是农村水利的重要特点之一。

1.3 公益性强，需要政府引导

水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。[2]农村水利兼有农田灌溉、水产养殖和生活供水等多项功能，除农户自用的水窖、水池、浅井等微型工程外，大部分的农村水利工程为公共工程、共用工程，且服务对象是弱势群体，累计投入高，投资回报率低，因此农业供水公益性强，具有天然垄断性[3]，必须加强政府宏观领导，将工程的建设管护费用纳入日常财政。

2 小型农村水利工程的改革方向

农村水利工程是农民抗御自然灾害，改善生产生活条件的基础设施[4]，搞好三农建设是实现和谐社会建设的根本。因此，农村水利工程改革既要立足当前，又要着眼于未来发展，必须充分尊重农民的意愿，依靠农民的力量，既要适应市场经济的要求，通过有偿服务、核算成本等手段促使工程良性运行，又要坚持非营利的原则，通过立法使合作办水利、工业反哺农业成为共识，这也正是未来小农水改革的着眼点。

2.1 明晰所有权是小农水工程改革的核心

回顾历史，我国的小农水工程建设一波三折。早期的建设以“民办公助”为特征，即按照合作社和人民公社集体所有制原则，由国家对集体经济组织兴建的小型农村水利工程给予补助，建成后归公社或生产队集体所有，工程所有权清晰可见并与经营管理权一致，工程维护管理较好，但存在资金有限的缺陷。

农村实行家庭联产承包责任制以后，土地及生产工具等都归个人所有，但水库、机井等小农水工程实行集体所有、集体管理。由于没有集体经济组织，小农水的工程所有者出现“缺失”，随之，由基层政府代替“集体”承办各类工程建设，政府的“越位”成为农民在农村水利建设中角色“错位”的主因。兴修农田水利由农民自发变成政府指令，甚至被人理解为政府加重农民负担。由于工程集体所有的体制与农村分户经营的体制矛盾没有解决，维护管理责任无法落到实处，不少农水工程有人用没人管，老化、损坏、丢失严重。

进入90年代后，农民用水协会开始在我国一些地区进行推广。但与国外农业协同组合不同的是，我国的农民用水协会并没有脱离村民自治组织的村民小组及村委会，身兼政府和农民小组双重身份，相关工程建设时需要按照“一事一议”的原则协商办理，虽然以农民为主，发挥了一定的主动性，但在工程管护上依然有政府主导的影子，小农水工程所有权依然不够清晰。

由此可见，未来的小农水工程改革的核心应该是对农民用水协会这种新型灌溉管理模式的规范与完善。该组织应该能够代行过去“集体”的职责，承担起小农水工程“业主”的责任，明晰所有权，并解决小农水工程运行管理中存在的问题。

2.2 推行以农指农、一水多制是小农水工程改革的保证

支渠以下的小农水工程深入田间地头，因此，这些工程的管护人员也应是具有实际运管维护经验的老农民，并能承担起在农技措施、灌溉时机等方面对一般农民的指导，类似于小农水建设与管护方面的带头人，以农指农。

此外，不同类型的小农水工程，应实行不同的管理体制。

1）微型工程推行自管体制

以农户自用为主的微型工程，如户内窑窖工程应推行农户自建自管，政府可酌情补贴建设经费，并通过允许农户对余水进行交易的办法支持管理自主化。

2）小型公用工程推行农民用水协会统管体制

对于受益农户较多的跨村（乡）小型公共工程，应根据供水范围，交由农民用水协会统一管理。这种体制有以下特点：首先，它是村民自治机构，可以避开乡、村借水费名义的搭车收费或截留挪用。其次，农民用水协会可以实现自收自支，用水户即是建设主体，也是受益主体，故管护与建设利益相关，后期维护师出有名。再次，农民用水协会管理机制灵活。协会成员齐心合力，出钱、出劳、出工，各尽其责。责权利与出力程度相关，管理有章可循。需要注意的是，也可以将具备经营特征的小型农村人饮工程也交由农民用水协会统一管理，这样更有助于在后期维护中的资金支持。

2.3 采用多种形式灵活管理是小农水改革的主要内容

虽然组建农民用水协会已经成为一种趋势，但灵活多样的管理形式更应受到重视，具体有：

1）用水协会自管

在专业人员的指导下，协会成立专门的用水管理小组，全面负责辖区内支渠以下的小农水工程的建设与管护。自管的优势在于能及时发现工程的问题与隐患，随时处理，应急准备比较充分。

2）用水协会聘人专管

在农民用水协会内无合适人选时，可以聘用外村“专家”专管。这种形式类似于CEO和董事会的关系，被聘者为农民协会“打工”，领取报酬并向协会负责。协会对受聘者监督，促使其真正对工程的日常经营管理负起责任，搞好服务。聘人专管的优势在于专业性强，建设的规划性更好。

3）由承包商或租赁人专管

通过合同契约，工程所有者可以将管理权对外发包，在明确双方责权利的同时，由承包者或租赁者在指定时期内自主经营管理。这种形式的优点是简便易行，能较好地解决工程维护管理差的问题，也易被农民接受，但主要适用于各种具备经营潜力的农村水利公共设施。

4）“拍卖”经营管理权

“拍卖”经营管理权属于公开竞标的承包方式，包括建设和后期的管护都要由拍卖后的所有者完成，从表象上看有私有化的特征。“拍卖”农村水利设施经营管理权存在三种风险：一是对购买者而言的风险，由于存在无法取得预想利润的可能，因此出资者有较大风险；二是对出售者的风险，存在因购买者掠夺式地开发水资源（机井）或工程设施，最终导致区域水环境恶化的风险，且工程损坏报废后，还可能让广大群众再次出资投劳重建；三是对出售区域的风险。如购买者擅自改变工程用途，有可能存在水功能区异化，防洪抗旱功能消退，关键时刻无水可用。因此，这种方法的推行必须充分调研，谨慎进行。

3 实例研究——青铜峡灌区的农民用水协会建设与发展

3.1 灌区概况

青铜峡灌区位于宁夏回族自治区境内，是一个以灌溉495万亩农田为主的大型灌溉供水工程，是宁夏回族自治区农业和国民经济发展的重要基础设施。青铜峡灌区以黄河为界分为河东、河西两部分，灌溉面积分别为121万亩和374万亩。有总干渠、干渠及支干渠18条，总长1084.3公里。总引水流量603立方米/秒，年引水总量66.4亿立方米。骨干排水沟道24条，总长660.1公里，控制排水面积628.7万亩，排水能力558.6立方米/秒，总排水量41.0亿立方米。

3.2 灌区小农水的建设与改革

传统的灌区小农水建设主要存在以下问题：

1）水费收缴不力，工程管护资金紧缺

过去青铜峡灌区的水费征缴主要由村委会完成，因为收费不透明，经常存在村委会搭车收费的现象，群众意见较大，欠缴、拒缴时有发生；而各渠道管理单位多为自收自支单位，水费是后期工程管护的主要资金来源，所以收不上水费直接导致了大量小农水工程老化失修。

2）人少点多，水管单位管护力度有限

青铜峡灌区的多数渠道渠线较长，且多居农田荒野，无人值守。由于支渠以下基本上都是土渠，风吹日晒雨淋之下，极易老化失修。而负责渠道巡护的专业技术人员编制有限，因此，经常会出现个别渠段故障很长时间后才被逐层上报、就地停止供水后，再经过很长时间后才得到修复处理的现象。

3）协调性差，水资源浪费严重

尽管也有通过加强渠道砌护或田间工程改造的节水措施，但过去青铜峡灌区的节水力度很低，渠系水利用系数不足0.4，水资源浪费严重。因为节省下来的水资源跟农民利益并不直接相关，农民主动节水的积极性并不高。低处自流淌水，高处喊着要水，村镇间的供水协调性差，上下游经常出现水事纠纷。

青铜峡灌区按渠系设置6个渠道管理处，隶属自治区水利厅直接领导。水利厅设有灌溉管理局，负责灌区灌排工程和灌溉用水的管理。各渠道管理处下设管理所和管理段。灌区共有管理所50个，管理段162个，正式职工3700多人。支渠以下的小农水工程都由受益县、乡、村分别管理。在市县水利部门的领导下，各乡设有水管站，村设有支斗渠管理小组，各支斗渠配有支斗渠长、接水员等，负责支斗渠的管理工作。灌区还成立了由各地市县主管县长和有关单位代表参加的引黄灌区管理委员会。

为改革传统管水、灌水、用水方式的弊端，探索新形势下水利管理的新体制，2000年，青铜峡灌区首次组建了农民用水协会，实行了支斗渠承包管理，让用水农户对支渠以下的工程管理、灌溉用水、水费收缴进行自主管理，自我经营。2003年，青铜峡灌区开始全面推行有农民用水户参与的灌区管理机制，扩大了农民用水协会的责权范围，逐步形成了以“水管站+农民用水户协会+一把锹淌水”模式为主的支斗渠管理体制[6]。

目前灌区共组建农民用水协会456个，管理支斗渠1967条，覆盖灌溉面积172万亩，改革后的各管理处年平均总灌水量均有所下降，而水费收缴率则上升了六个百分点。按随机调查的30个农民用水户协会管理的有效灌溉面积为10715hm2，灌溉系统的效益及灌溉保证率均提高了10%～15%左右，既降低了劳动力，又保证了农作物的按时灌溉，受到了农户的一致好评。

3.3 灌区小农水改革的未来方向

目前，青铜峡灌区小农水改革存在的主要问题是农民用水协会的管理还有待进一步完善，个别乡镇依然存在搭车收费、工程责权利不统一的现象。此外，尽管农民用水协会已经开始发挥一定作用，但由于小农水的主体工程是由水管单位建成后移交乡镇管理的，只有土方工程由水管站协商村上完成，因此在农民水管技术带头人的培养上还有待完善。同时，因为灌区水费主要是经由村委会收取的，该价格实质上是由管理所确定的批发价，并不是灌溉用水的零售价，因此，协会自主权还十分有限，不论是在节水建设上还是小型农水工程的后期维护上，都还依然存在经费紧张的问题。建议未来在开展小农水建设时，从种粮补贴中提取固定份额作为基本建设基金，并将水的零售价确定主动权下放给农民用水协会，从而将一票到户、一把锹淌水真正落到实处。