论城市贫困残疾群体的教育救助

庞 文 尹海洁 卞文忠

(1.东北林业大学文法学院,哈尔滨 150040;2.哈尔滨工业大学人文学院,哈尔滨 150006)

贫困文化理论认为,弱势群体经济贫困的一个重要原因是受教育水平低下,经济贫困和教育水平低下两者构成了一个恶性循环,这种循环还会在代际之间传递。现代反贫困的理论和实践表明,反贫困不仅仅是提供物质上的救济,以保证最低的生活标准,还要提供发展的机会和能力,而要做到这一点,最重要的是提供充足而有质量的教育。城市的贫困残疾群体作为生理和社会的双重弱势者,除了享受国家给予的与其他正常人同等的教育服务外,还需要额外的教育救助,以保证他们的教育公平。目前,国内理论界和政策实践领域主要关注的是农村贫困人口、农民工及其子女的教育救助,而针对城市贫困残疾群体这一极为特殊人群的教育救助鲜有研究。因此探讨这一问题既有助于我国教育事业的公平发展,也能保证城市反贫困的顺利进行。

一、城市贫困残疾群体的教育现状

根据第2次全国残疾人抽样调查的数据分析可知,我国各类残疾人的总数为8296万人,其中城镇残疾人口占24.96%,在城镇残疾人中,有52.56%的残疾人家庭年收入低于1.5万元,13.28%的残疾人享受最低生活保障,9.75%的城镇残疾人领取过定期或不定期的救济[1],还有相当一部分残疾人没有任何收入,完全依靠其家庭成员的供养。可见,大部分残疾人及其家庭的经济状况是较为拮据的。

在教育方面,我国6～14岁残疾儿童在校接受义务教育的比例为62.06%,虽然比1987年提高了6.81%,但仍然意味着有约38%的适龄残疾儿童没有接受教育。其中,全国城市残疾在校生接受义务教育比例为63.79%,虽然略高于平均值,但总体水平还有待提高。15岁及以上残疾人文盲人口为3591万人,文盲率为43.29%,其中城市残疾人的文盲比例为22.22%,远远高于城市非残疾人的文盲比例3.61%[2],其绝对数量不容忽视。由此可见,我国城市残疾人的受教育状况还不容乐观。本次调查数据还显示,城市残疾人口中接受教育费用补助或减免的占城市残疾人总数的0.38%,接受职业教育与培训的占0.32%,这一数据说明我国目前针对城市残疾人的教育救助力度还很有限,只有极少数城市残疾人获得过教育服务。而城市残疾人对这2项教育服务的需求比例却达到了1.58%和1.14%[3],这说明城市残疾人群体在教育费用补助或减免以及职业教育与培训2个项目上的供需匹配存在很大差异,残疾人的教育需求远远大于供给情况,其教育需求没有得到满足。

上述分析表明,城市残疾群体的经济收入普遍较低,其贫困发生面较大,他们接受教育的状况不尽理想,文盲比例较高,而且目前的教育供给远远不能满足他们的教育需求,迫切需要对他们施与教育救助。

二、城市贫困残疾群体教育救助的内涵与意义

教育救助属于社会福利和社会救助的一部分,是指国家和社会团体为了保障适龄人口能获得平等的受教育权及公平的受教育机会,从物质和资金上对贫困地区和贫困学生在不同教育阶段提供援助的一种社会救助项目。教育救助的对象主要是包括残疾人在内的各种贫困人口,包括接受初等教育和高等教育的学生。救助的主体主要有国家、社会团体和个人,其中政府必须扮演积极的介入角色。教育救助的策略和方式强调持续性、整体性和动态化,并注重被救助对象的参与,发挥他们的潜能。

针对城市贫困残疾群体的教育救助是一项既细致入微,又极其重要的工作,无论是对残疾人及其家庭,还是对社会发展和国家稳定,都有异乎寻常的意义。

(一)有利于残疾人受教育权的实现

我国《宪法》第46条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《联合国人权宣言》规定:“不论社会阶层,不论经济条件,也不论父母的居住地,人人都有受教育的权利。”这都说明,不管是残疾人还是正常人,都有平等接受教育的权利。公民受教育权的实现依赖于一定的物质基础和经费投入,如果残疾人及其家庭缺乏一定的经济基础,如果国家的教育投入不足,教育条件不充分,教学设施不全,都会严重影响残疾人受教育权利的实现。因此,做好教育救助工作,给予贫困残疾群体相应的补助,能保障残疾人群受教育权的实现。

(二)有利于残疾人及其家庭摆脱贫困

无论是对个人还是国家,教育都是摆脱贫困、创造财富最有效的方法之一,教育对个体发展所负的责任是其他任何事物所无法取代的。对于残疾群体而言,生理上已然处于弱势地位,如果在知识、教育水平和能力上也处于不利境地的话,他们必将沦为社会的底层,成为贫困的牺牲品,很难实现向上流动。因此,贫困残疾群体的教育救助就是通过补助性的教育赋予其基本知识与技能,使残疾群体能够为自己所处的环境作出充分的贡献,并且有能力改善自己的生活。从这个意义上说,教育救助是从根本上改变残疾人贫困境地的长效机制。正如诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森所言:“更好的教育和医疗保健不仅能直接改善生活质量,同时也能提高获取收入并摆脱贫困的能力。教育和医疗保健越普及,则越有可能使那些本来会是穷人的人得到更好的机会去克服贫困[4]。”

(三)有利于构建和谐社会和促进国民经济健康发展

教育问题直接关系到社会公平,影响着社会稳定。作为生理、精神或智力方面存在缺陷的残疾人,如果失去了依靠教育实现向上流动、改善生存状态的机会,他们势必产生严重的社会排斥感和社会剥夺感,进而会将不满和怨恨归咎于社会,这对社会的稳定和经济的健康发展都有极大的消极影响。因此,为残疾人提供教育救助,保证他们获得公平的教育机会,缩小他们与正常人之间的差距,能使残疾人建立起积极、乐观、进取的精神面貌,成为和谐社会建设和经济发展中的有益力量。另外,教育救助是残疾人社会保障体系的一个组成部分,建立完善的残疾人教育救助制度有利于我国社会保障制度的发展,而社会保障制度的发展和完善对社会和经济的发展无疑具有积极的促进作用。

三、城市贫困残疾群体教育救助的现状与问题

目前,我国已初步建立起了以《宪法》为指导,以《教育法》《残疾人保障法》《残疾人教育条例》《特殊教育学校暂行规程》等为主体的残疾人教育法律体系,残疾人教育法律法规的完善对城市贫困残疾群体的教育救助发挥了重要的保障作用。

在实践层面,我国对贫困群体教育救助的主要做法是:对义务教育阶段家庭困难的学生,采取“两免一补”(免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费)政策,或通过设立助学金、奖学金等形式给予资助;对高中教育阶段家庭困难的学生,学校采取“缓、减、免”学费的办法,各地政府还拨专款设立助学金资助困难学生;对高等教育阶段家庭经济困难的学生,初步建立起了以奖学金、学生贷款、勤工助学、特殊困难补助和学费减免为主要内容的教育资助政策体系。在城市贫困残疾学生的教育救助上,教育部、中国残联等8部委于2009年联合发布了《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》,其中明确提出:要全面实施残疾学生免费义务教育,对义务教育阶段残疾学生在“两免一补”基础上,针对残疾学生的特殊需要,进一步提高补助水平;各地应按照彩票公益金的使用宗旨,结合本地实际,支持残疾儿童少年特殊教育;今后要加大投入,筹建更多的特殊教育学校;中央财政将继续设立特殊教育补助专款,地方各级人民政府要继续设立特殊教育专项补助费并不断提高,中央财政加大专项补助资金投入,鼓励和支持地方办好现有的面向全国招生的高等特殊教育学院。2008年中共中央、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》中也指出,要积极开展残疾人职业教育培训,有条件的地方实行对残疾人就读中等职业学校给予学费减免等优惠政策。此外,受2003年国务院转发的《关于开展经常性助学活动意见的通知》的影响,全国各地开展了多种形式的针对贫困残疾学生的助学活动,尤其以对口帮扶、“通向明天——残疾青少年助学计划”“希望工程”“春蕾计划”等助学活动为代表。

经过多年的探索和实践,我国针对城市贫困残疾群体的教育救助取得了良好的发展,教育救助的覆盖面不断扩大,教育救助的水平持续提高,基本形成了以政府为主体、各社会团体和组织相互配合的综合性的教育救助格局。不过,城市贫困残疾群体的教育救助依然面临以下3个问题。

(一)教育救助的理念和方式还欠科学

当前针对城市贫困残疾群体的教育救助侧重于物质或资金的援助,缺乏精神方面的关怀和鼓励,在救助的同时较少考虑如何激发残疾群体的潜能、如何引导他们积极乐观的生活。在有些组织和个人看来,对残疾人的教育救助是出于道德考虑,甚至是对他们的某种施舍,而没有上升到权利平等和社会正义的价值层面。另外,对残疾群体的教育救助往往一刀切,没有考虑不同类型的残疾群体在教育需求上的差异。

(二)教育救助的资金投入依然有限

教育救助资金来源途径主要有各级政府拨款、学校自筹资金和社会捐款。虽然我国针对残疾人教育的经费投入不断增加,但其占国家财政性教育经费的比重一直偏低,只有0.37%左右,而且社会捐资和集资办学经费总数也很低[5]。所以,资金缺口在很大程度上困扰了残疾群体教育救助体系的进一步完善,加上我国大部分救助资金被分配到了经济贫困的农村地区,城市贫困残疾群体的教育需求反而被忽视,针对他们的资金投入更显捉襟见肘。

(三)教育救助的对象不全面,存在阶段性救助空白

目前针对城市贫困残疾群体的教育救助主要是针对义务教育阶段的学生,忽视了其他教育阶段学生的需求。例如,高中阶段的教育救助相对而言就不完善,高中阶段需要缴纳学费,而银行往往不会贷款给高中生,残疾学生也很难找到适合自己的勤工俭学机会,在这种状况下,家庭贫困的残疾高中生为了完成其学业,唯一可行的办法就是借债,如果借不到就可能辍学。这样,对部分残疾学生而言会产生很大的负面影响。

四、城市贫困残疾群体教育救助的发展

残疾人的教育救助是教育公平和社会文明的体现,因此,我们应正视城市贫困残疾群体教育救助中存在的问题,采取各项措施促进教育救助的发展。

(一)从根本上改变残疾人及其教育救助的观念

现代文明社会的残疾人观念已经发生了质的变化,从生物医学模式转向社会权利模式,即认为残疾人同样享有尊严和各种权利,造成残疾人问题的根本原因不是残疾本身,而是外界的障碍,所以政府和社会有责任消除障碍,对残疾人给予特别扶助。对残疾人进行教育救助是国家义不容辞的责任,是残疾人应享的基本权利之一。在残疾人教育和教育救助的各方面,要引入教育公平、全纳教育等理念。要认识到教育对残疾人自身和社会所具有的重要意义,在提供物质资源的同时重视对残疾人心理和精神的激励、强化残疾人多元智能和潜能的开发。在城市贫困残疾群体教育救助的具体实施中做到分层、分类救助,根据不同年龄段、不同残疾类型以及不同的教育需求建立多样化的教育救助制度。

(二)采取多种方式增加残疾人教育救助的经费投入

残疾人教育是一项公益事业,应形成以政府为主导、全社会辅以资助的多元资金筹措机制。首先,国家要保证对残疾人教育及其救助的财政投入,尽快建立健全完善的公共财政体系,加大各级政府对残疾人教育救助专项财政投入,建立以中央财政拨款为主体、各级地方财政拨款为辅的多层次教育救助资金来源体系。其次,发挥社会团体和民间组织的作用,广开救助资金来源渠道。城市中的残疾人应充分发挥城市中企业和公共组织等相对集中、资源易得的优势,依靠自身和各级各类残联、残疾人专门协会的努力来争取更多的救助资金。最后,可以在政府指导下,结合社会力量发行教育彩票来募集资金,或者发放残疾人教育救助券,专款专用,促进城市贫困残疾人的教育发展。

(三)积极借鉴国外和国内部分地市的先进经验并结合国情建立城市贫困残疾群体的教育救助体系

同欧美等国家相比,我国的残疾人教育事业发展时间短,很多地方尚不成熟,需要学习他们的先进做法和有益经验。例如,英国建立了残疾人教育协调人制度,在教育救助、教育转衔等各方面将学校、学生、家长、老师以及外部社会联系起来,信息共享、相互协调,能够更加有效地展开教育服务工作;美国的补偿教育政策、高等教育的“资助包”制度等均大大提高了包括残疾人在内的贫困群体的受教育机会;法国在教育救助方面采取的奖助学金、入学补贴、上学交通补贴、教科书免费、午餐补贴等综合制度体系也值得我们采纳。在借鉴这些发达国家有益经验的基础上,针对我国高中教育阶段的救助空白等诸多现实问题,周密思考、广泛调研,通过法律和规章制度的建立,逐步完善我国的残疾人教育救助制度。

[1]国家统计局,第二次全国残疾人抽样调查领导小组.第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报(第二号)[N].经济日报,2007-05-29(10).

[2]第二次全国残疾人抽样调查办公室,北京大学人口研究所.第二次全国残疾人抽样调查数据分析报告[M].北京:华夏出版社,2008:131-140.

[3]赖德胜,赵筱媛.中国残疾人就业与教育现状及发展研究[M].北京:华夏出版社,2008:180.

[4]阿玛蒂亚·森.以自由看待发展[M].任颐,于真,译.北京:中国人民大学出版社,2002:88.

[5]庞文,尹海洁.我国特殊教育经费投入的数据分析与讨论[J].中国特殊教育,2008(12):13-17.