地方政府投融资平台如何推动地方经济实现又好又快发展

摘 要：政府投融资平台作为我国政府投融资体制改革的产物，承担着政府投资项目融资功能，是地方政府实施宏观调控的“抓手”，是促进区域经济发展的“推手”。在银行信贷紧缩和土地财政吃紧的前提下，积极发挥甘肃国投这一地方政府投融资平台在投资引导、产业协调等方面的重要作用，推动甘肃经济又好又快发展。

关键词：地方政府；投融资平台；经济；发展

作者简介：王希宁（1977—），男，甘肃庆阳人，甘肃省国有资产投资集团有限公司投资经理、经济师，研究方向：企业发展战略规划和项

目投融资策划、地方政府融资平台发展、金融支持文化创意产业发展等。

中图分类号：F830文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.09 文章编号：1672-3309（2011）08-24-03

2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号）提出，“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政策投资项目的配套资金融资渠道。”2009年3月9日，北京、上海、广东三省市在中国银行间债券市场成功发行了中期票据，其中，北京市的中期票据发行企业为北京国有资本经营管理中心，发行额度为100亿元人民币，发行期限为5年；上海市的中期票据发行企业为上海久事公司，发行额度为50亿元人民币，发行期限为8年；广东省的中期票据发行企业为广东恒健投资控股有限公司，发行额度为100亿元人民币，发行期限为8年。甘肃省国有资产投资集团有限公司（以下简称“甘肃国投”）正是在这一指导意见及国务院有关领导的支持下，成为继北京、上海、广东之后全国第四个被列入“3+1”100亿中期票据试点发行企业，并于2009年8月26日在中国银行间债券市场成功发行了期限为“3+2”年利率为3.8%的100亿中期票据资金。此次“3+1”100亿中期票据试点是以省级政府信用为基础、以优质企业资产做抵押、拓宽中央政策投资项目的配套资金融资渠道的有利尝试。

一、地方政府投融资平台发挥的积极作用

在地方政府投融资平台组建或设立时，无论是从体制上还是从机制上，地方政府都普遍采用多种措施或承诺来保证“借得来”、“用得好”、“还得起”。在实际运行过程中，不少地方政府已开始对地方政府投融资平台的投资、融资、运营、项目管理、风险控制等职能进行整合、协调和重新分工，在健全法人治理结构和落实偿债主体和风险控制的前提下，已开始变革地方政府现有的投融资体制。

地方政府投融资平台对地方政府投融资项目所起到的积极作用，正如《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）中所指出的，“地方政府融资平台公司（指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体）通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。”对于甘肃省而言，按照中期票据募集说明书确定的用途，甘肃国投将所募集资金全部用于符合国务院“扩大内需、促进经济平稳、较快增长的十项措施”要求以及甘肃省区域经济发展实际的项目中，资金主要投向两个方面：一是用于“十一五”及“十二五”期间全省公路和铁路等重点基础设施建设项目；二是用于省内大型及重点工业企业产业结构调整、技术改造及节能减排项目。目前，涉及中期票据使用资金的项目进展顺利。中期票据资金投放不仅有力的支持了甘肃省重点项目的建设，还对促进全省经济复苏起到了积极的作用。

从全国范围来看，很多地方政府投融资平台，通过运用企业债券、信托计划、资产证券化、股权投资基金等融资手段，扩大了直接融资规模。通过多渠道注入资源，做大资产总量，做优资产质量，降低资产负债比率，推动地方政府投融资平台成为有主营业务、有稳定现金流、有盈利能力、有偿债能力、有投融资能力的经济实体，实现由输血型向造血型转变、由投融资载体向市场主体转变，由单纯土地出让向金融控股转变。在这一转变的过程中，大多数被赋予了金融控股、产业发展、国有资产经营和土地一级开发等职能，在地方政府投融资体制改革中依旧发挥着工具、平台、杠杆的作用。

二、地方政府投融资平台运营的风险防范

2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,温家宝总理把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入当年宏观政策方面重点抓好的工作之一。2010年6月13日，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》》(国发〔2010〕19号)下发，要求各地区各部门抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。2010年10月18日，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确要求“明确界定政府投资范围，加强和规范地方政府融资平台管理，防范投资风险。规范国有企业投资行为，注重提高经济效益和社会效益。”在2010年业绩发布会上，工、农、中、建、交五大行高管表示，地方政府投融资平台防范工作已在紧锣密鼓地进行之中。

作为甘肃省“3+1”100亿中期票据试点发行企业，为提高中期票据资金使用倍增效用，增强中期票据资金监管水平，确保资金规范使用，甘肃国投按照《公司法》等法律法规和《公司章程》的有关规定，建立了董事会的决策权、经理层的执行权、监事会的监督权既相互制约又相互协调的法人治理结构和风险可控、收益可靠、措施得力、制约有序的风险管理控制体系，制定并实施了《董事会议事规则》、《监事会议事规则》、《投资管理办法》、《财务管理办法》、《投资风险控制办法》、《中期票据募集资金使用管理办法》及《资金使用操作规程》等31项管理制度和10项工作流程，保障投融资风险管理工作的贯彻和落实。通过完善法人治理结构和健全风险管理控制体系，确保了中期票据资金使用的安全性和收益性。

在项目选择方面，按照中期票据募集说明书确定的用途，将所募集资金已全部用于符合国务院“扩大内需、促进经济平稳、较快增长的十项措施”要求以及甘肃省区域经济发展实际的项目之中。在项目管理方面，严格按照既定的规章制度和管理办法重视并加强对所投资项目实施全过程风险管理和控制，实行专户管理，做到专款专用，确保资金安全和投资项目顺利进展。在资金监管方面，甘肃国投制定并采取了两项具体的监管措施，一是要求用款单位在指定银行开立资金专用账户，以便加强投资资金在使用过程中的监管；二是安排专人负责跟踪和监督投资资金的使用和项目实施情况，按照现场和非现场检查两种方式对用款单位的资金使用和项目建设情况进行动态管理，切实做到资金投资风险可控、收益可靠、还本付息有保障。同时，甘肃国投还与建行甘肃分行签订了《中期票据募集资金监管合作协议》，从第三方的角度加强对中期票据资金使用情况的监督。在资金使用方面，100亿元中期票据资金主要投向两个方面：一是用于“十一五”及“十二五”期间全省公路和铁路等重点基础设施建设项目，属于中长期贷款，已相继开工建设，部分项目已产生了稳定的现金收入，利息已列入财政预算。二是用于省内大型及重点工业企业产业结构调整、技术改造及节能减排项目，属于中长期贷款，已用借款企业的股权、资产或借款企业下属上市公司的股票做了足额质押，这些借款企业的股权、资产及股票均易于变现。

三、我国地方政府投融资体系状况：以甘肃省为例

（一）我国地方政府投融资体系发展困境——以甘肃省为例

底子薄、投入少、融资难、投融资体系建设滞后已成为制约甘肃经济建设和社会发展的根本性问题。究其主要原因分析如下：首先是缺少服务于全省经济建设和社会发展的统一的综合性投融资平台。各专业投融资平台公司多数只根据企业利益诉求或当地经济建设和发展需要进行投资，缺乏全局观念，难以促进全省经济均衡发展。其次是省内各级政府投融资平台业务分散，政府配套扶持政策不到位，投资业务发展缓慢。由此也导致投融资平台公司自身建设和发展受限，无法实现快速健康发展和最大限度的支持地方经济建设。第三是政府财政划转的扶持资金，被相关部门以补贴、扶优扶强等方式救济企业，使多数企业形成了“要钱”文化，不认同股权投资，降低了投资效率，压缩了投融资平台公司的业务拓展空间，也使充分发挥民间资本优势的投资基金无法实现“蓄水池”的作用。第四是由于政企、政资不分导致很多投融资平台和经营平台在实际运营中难以实现有效结合，导致以基础设施建设为主要投资方向的投融资平台公司融资渠道单一，还款能力差；以营利为目的的专业投融资平台公司投资基础设施的动力不足，发展前景也令人担忧。

（二）我国地方政府投融资体系建设策略——以甘肃省为例

目前，在加强房地产调控、加强保障性住房建设、整顿地方政府融资平台、紧缩银行信贷的背景下，在“土地财政、举旧债还新债”的发展路子遭遇严峻挑战的形势下，加快政府投融资体系建设具有重要意义，具体办法是：首先，组建并有效运行由省级政府直接领导的统一的综合性政府投融资平台。目前，甘肃国投就属于这样的平台企业，然而要使甘肃国投真正成为甘肃省新一轮经济发展的助推器和甘肃省集中力量办大事的有效载体，需要强力推动、有效整合，需要打破常规、承担责任，需要各部门目标一致、达成共识、形成合力，将优势资源的运作当作一项事业来抓，保证工作一开始就能够形成良好局面。其次，结合甘肃省发展“十二五”规划，以金融为重点和先导，重点研究尚无大型企业开发的优势项目（矿产、中药材、旅游、新能源等），通过市场和行政两种手段，理顺股权关系，形成以甘肃国投为股权持有和资金注入的主体单位，所属企业自主开发的各司其职的管理架构，并通过股权运作，吸引不同层次的财务投资者入股，将开发资金源源不断的吸引到相关行业中来，促进该行业的更快发展和良性循环。第三，借鉴国内先进经验出台支持地方政府投融资体系建设的指导意见。河北省2009年2月出台的《关于推进城市建设投融资体制改革的意见》主要解决了三个递进的关系：限期由地市政府搭建投融资平台-通过平台多渠道融取建设资金-改善城市建设投融资环境。河南省2009年8月出台的《关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见》，其总目标在于应对危机和经济结构调整的要求，构建一个完善的地方政府投融资体系，文件提出了省、市、县投融资平台的各自定位，同时也提出了投融资平台的管理体制和运作机制，并考虑了建立风险防范和控制机制。

四、甘肃省面临的发展机遇与甘肃国投重要作用的发挥

（一）甘肃省面临的发展机遇

《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》(中发[2010]11号)和《国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》的出台(国办发[2010]29号)以及国务院关于《甘肃省循环经济总体规划》(国函[2009]150号)的批复等一系列支持甘肃经济社会发展政策的出台，甘肃将实施“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略和“以优势资源开发转化为重点”的产业发展战略，构建具有甘肃特色的现代产业体系。随后，发改委、工信部等31个部委先后出台了扶持和推进甘肃省经济社会实现跨越式发展的政策和措施，一批重大项目纳入国家或部委“十二五”规划盘子。这对于甘肃经济建设和社会发展起到重要作用。

2010年10月底，甘肃省委、省政府确定了“十二五”全省经济社会实现跨越式发展的目标，规划了基础设施和对外开放平台、生态安全、陇东国家大型能源基地、兰州战略性石化基地、千万千瓦级新能源基地、有色冶金新材料基地、先进装备制造业基地、新医药和生物产业基地、农业综合生产能力和加工基地、特色文化旅游基地建设等“十大战略工程”，总投资预计超过了1万亿元。

尽管甘肃是一个典型的资源型省份，但不是说甘肃有了资源就有优势，有了资源就有了资金，资源如果转化不好，仅仅停留在卖资源、卖初级产品上，最终会导致资源枯竭，摆脱不了贫穷落后的命运。要实现“十二五”全省经济社会跨越式发展的目标，完成总投资超过1万亿元的“十大战略工程”，不可否认，国资整合及资本运作应是其背后的重要推手。在继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策的背景下，必须借助于地方政府投融资平台这只“看得见的手”来纠补和改善当前的资源环境及资金需求，并通过国有企业整体上市融资、地方国资资产证券化等途径实现直接融资。

（二）甘肃国投“十二五”时期的发展思路

伴随着强大的政府背景支撑和强有力的资源、资产注入，地方政府投融资平台将会凸现出很强的“溢出效应”。伴随着我国社会主义市场经济的发展和现行政府投融资体制的改革与深化，地方政府调控和影响区域经济的形式也在悄然改变：即由已设立的地方政府投融资平台将地方政府拥有的国有资产、资产进行战略重组，以资本运作的形式推进国企“控股化”重组进入债券市场直接融资，以提高国资资产证券化率和国有资本收益。作为“3+1”100亿中期票据试点发行企业，甘肃国投在“十二五”时期的发展思路是：

1.认真贯彻省委、省政府“区域发展战略”和“工业强省战略”的指导思想，着力落实省政府赋予甘肃国投的定位和职责，在省国资委的直接管理和指导下，为全省工业企业提供投融资服务。坚持科学发展，成为突出融资重点、推动全省工业企业发展的金融服务平台；筹措还本付息资金，进行资本运作的股权经营平台；促进传统产业升级改造，培育战略性新兴产业快速发展的投资引导平台。

2. 通过行政划拨和市场运作相结合的手段，按照“战略控股”和“金融控股”相结合的模式，逐步做实甘肃国投的资产质量和规模并提高银行授信额度，形成集合融资优势。通过产业资本和金融资本的结合，发挥借贷资本和职能资本的作用，在促进政府投融资体制改革创新的过程中，逐渐摆脱甘肃国投成立之初被动承接各路资金、倒手用于全省基础设施和重点项目建设的“空壳”地位。

3.以“金融服务、股权经营、新兴产业培育”为方向，积极拓宽债券市场融资通道，通过5-8年的发展，实现净资产1000亿元以上、直接融资400亿元目标，成为省政府重要的国有资产投融资主体，成为对接我省金融资源和工业投资的有效载体，成为利用我省优势资源、实现快速积累、弥补财政预算资金不足的有效通道。

4.以“资源整合、资本运作、资产证券化”为推手，在省国资委的安排下，划转省属国有企业股权，特别是亟需资金、人才、技术、政策扶植的中小企业股权。注入部分省属其他经营性企业股权，如宾馆、酒店、房产、土地等资产。根据省级财政收支状况，现金注入一定的资本金。通过上述方式，提高甘肃国投集合融资能力。 (责任编辑：云馨）

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