加拿大残疾人辅助技术保障中的法规政策与政府的作用

郑俭

1 引言

加拿大是世界上社会福利最好的国家之一，同时也是高度重视残疾人的国家。加拿大人认为，残疾人的障碍是他们的功能与其所需的技术和环境不相匹配的结果，因此如果能给残疾人提供他们所需的技术和环境，残疾人的障碍就不再存在。因此辅助技术是加拿大残疾人事务中非常重要的问题。2009年因中加政府合作项目资助，笔者两次赴加拿大，就残疾人辅助技术与福利政策问题进行考察，深感加拿大人在辅助技术的利用方面已达到很高的层次。笔者在加拿大工业部获取的数据显示，加拿大常用辅助器具使用的大约数量为：拐杖781,000件；抓握和浴室辅助器具约667,000件；助行器约366,000件；手动轮椅约180,000辆，另外有433,000人使用助听器；56,000使用电视字幕；193,000人使用语音控制电话；218,000人使用放大阅读；103,000使用打字印刷；40,000使用语音图书；29000人通过盲文计算机以及大字印刷和语音输出资料。由《2009年加拿大辅助器具与技术产业名录》可知，加拿大有辅助器具和辅助技术方面的生产商300多个，代理商300多个，经销商200多个，出口商50多个。加拿大有着与重庆市相当的人口数，是什么因素使加拿大残疾人的辅助技术利用发展到中国完全无法相比的程度，本文拟从政策法规和政府管理的角度给予探讨。

2 无歧视和约束力强的法律保障

无歧视法规为残疾人利用辅助技术奠定了基础。1982年出台的加拿大宪法《权利与自由宪章》明确规定，每个人在法律基础上拥有平等权利，任何人不得因种族、来源国、肤色、宗教信仰、性别和精神及生理残疾而受歧视。1985年通过的《加拿大人权法》要求，禁止在服务、住房、就业和宣传出版方面因种族、来源国、肤色、宗教信仰、性别、婚姻、家庭以及残疾等原因歧视他人。对大多数残疾人来说，辅助技术是残疾人独立生活、接受教育、参加工作和融入主流社会的重要支持，因此，要让残疾人能平等地享有与其他社会成员同样的权利，社会要为残疾人提供他们所需的辅助技术。

加拿大各省都有与残疾人有关的法律，这些法律内容通常更为明确具体，对有关各方的责任给出明确的要求，因而具有很强的约束力。例如安大略省2001年出台的《安大略残疾人法》[1]从建筑物、场地与办公地点、商品与服务、网站、出版物、就业、政府资助的项目以及政府部门的无障碍计划等方面对政府的责任提出了明确的要求。例如：政府要促进有关的建筑与场地的无障碍设计指南的制定，要承担和分担有关建筑物和场地无障碍更新的费用；政府要以其可能的各种方式购买对残疾人无障碍的商品和服务，要按照加拿大《人权法典》的要求为政府雇员提供办公场地的无障碍调整等。《安大略省的残疾人无障碍法》[1]要求企业和政府提供无障碍环境和服务，包括环境、信息利用、交通以及客户服务、就业等各方面。

3 多种政策保障

政府对法律的执行通常以各种政策的形式表现出来，对于残疾人走向社会起重要作用的辅助技术，加拿大政府的各种残疾人政策也给予了高度的重视。

3.1 公共健康保险项目中的辅助技术项目 加拿大各省居民都有权加入自己的公共医疗保险项目。参加该项目者需缴纳一定的保险费，低收入者可向政府申请减免或豁免保险费。由此加拿大人可以得到基本免费的医疗保障，个别省份实行全免费。这些医疗保险中包含辅助技术产品的开支。这里以安大略省辅助器具项目(ADP)[2]为例给予说明。安大略省的ADP由健康与长期护理部负责，用来保障残疾人在行动、工作和学校方面的辅助技术需要。安大略省参加健康保险项目的居民有6个月以上的残疾，并有辅助器具需求，就可以提出申请。得到有关机构批准后，由有关注册专家给予评估，并给出辅助器具处方。注册专家通常是作业治疗师或物理治疗师。在一般情况下，常用的价格较低的辅助器具由该项目全额负担，矫形器、轮椅以及呼气辅具所需经费的75%由该项目提供。对于接受社会援助福利项目资助的生活困难者，该项目还可以提供更多的经费。其他相关政策、保险公司、慈善机构、社会援助等都可能成为剩下的25%经费的资助来源。假肢、助听器、造口术等方面的辅助器具给予定额补助。一些价格高昂的设备可以借用。2009年安大略省注册的辅助器具评估适配的专业人员约6000人，与该项目签订合同辅助器具注册供应商约1000个。目前该项目涉及的辅助器具涉及假肢、轮椅、行动辅具、专门性座椅、肠道进食装置、糖尿病胰岛素监测器、儿童胰岛素泵、助听器、呼气设备、矫形器、视觉与沟通辅具、输氧设备、输液设备等18个类，8000个品种，安大略省政府每年在该项目上的开支3亿加元，涉及的辅助器具使用者有25万。目前该省有37000多人使用助听器，40000多人使用轮椅。轮椅价位通常在2000～3000加元之间。

3.2 其他与辅助技术利用相关的重要项目

3.2.1 加拿大退休金项目中的职业康复项目 除魁北克省外，加拿大各省实行加拿大退休金项目。该项目是一个针对供款人的与收入有关的社会保险项目。该项目中的职业康复项目用来帮助接受退休金项目的残疾人重返劳动力市场。有工作动机并且得到医生同意的残疾人(包括重度残疾人)可以参加职业康复项目。该项目的服务包括：帮助参加人回到从前的或改进的工作岗位，获取其他工作，获取保住工作的新技能，获取自主就业技能。该项目有关人员将评估参加人的学业基础与职业能力，为其确定适当的就业目标和所需的技能，制定并实施个别化重返工作康复计划。这个项目中必须要考虑残疾人的辅助技术需要[3]。

3.2.2 永久性残疾大学生教育无障碍调整补助 对于符合加拿大学生贷款项目援助标准的学生，该项目每年可提供高达8000加元的贷款，用来帮助学生支付由于残疾，对教育环境进行调整所需的经费。这些经费包括辅导教师、口语或手语翻译、钟点工、专门的交通工具、盲人笔记本电脑、阅读器以及盲文打字机等[4]。

3.2.3 加拿大永久性残疾学生无障碍补助 该项目为说明其经济需要的永久性残疾学生提供贷款，以满足学生支付学习环境调整、学费、书本以及其他与教育有关的开支。合格的学生每年贷款可达2000加元[4]。

3.2.4 住宅康复援助残疾人项目 该项目提供资金给低收入残疾人房主或为低收入残疾人提供住处的房东，以对住房进行无障碍改造[3]。

4 政府部门的管理与积极参与

除了制定政策，加拿大政府部门也积极参与各种法规、政策的执行，积极引导和促进辅助技术的利用。

4.1 联邦政府部门对残疾人辅助技术的管理与参与 这里以几个重要的政府部门的工作情况给予说明。

4.1.1 加拿大工业部 加拿大工业部是一个积极参与和引导辅助技术事业发展的政府部门。加拿大人口共3,320万，其中至少有一种残疾者占其人口的14.3%，到2025年预计加拿大的残疾人与老年人将会达到总人口的50%(加拿大工业部，2009)。该部门认为残疾人与老年人是一个有着很大的市场需求的群体。2006年加拿大残疾人的购买力达25亿加元(report commissioned by the Royal Bank of Canada,2006)。为此该部门对辅助技术的国际发展动向进行追踪，找出值得关注的产品，并将有用信息传递给有关机构、企业和公众，以推动该领域的发展。该部门设有辅助器具与残疾人咨询委员会，其成员由研究人员、工业部的辅助技术代表、残疾人代表组成，其中50%以上是残疾人。该委员向工业部提供调查情况和建议，还和其他的部门共同推动有关政策、项目的产生和执行，并对有关项目提供咨询。加拿大工业部还参与了建筑环境无障碍设计、银行自动化设备，自我服务互动装置以及电话按键方面的标准设计，建立了体现加拿大辅助技术事业发展全貌的网站AT-Link。

4.1.2 隶属加拿大工业部的信息与交流技术司 信息与交流技术司负责信息处理与信息交流技术方面的管理事务。该部门认为新技术有潜在的促进残疾人社会融合与参与的作用，但新技术也常常带来新的障碍，为此采用了许多政策、法规来促进政府工作与服务的无障碍。例如，要求加拿大政府信息发布应具有多种格式，以适应残疾人的需要。联邦政府部门和公共机构网站必须遵守与W3C网站无障碍联盟《通用无障碍指南》要求一致的无障碍标准[5]。

4.1.3 隶属加拿大交通部的加拿大交通署 加拿大交通署负责联邦政府管辖的交通运输服务和设施上的障碍清除工作，以确保残疾人出行方便。该部门通过对申诉案例的解决和有关法规、规范、标准的制定来保障其权限内空运、铁路、跨省轮渡、公交运输的无障碍，并已开发出一系列无障碍规章，包括空运无障碍、乘客终端无障碍、飞行器无障碍、列车无障碍以及轮渡无障碍等方面。

4.1.4 加拿大广播电视和电讯委员会 加拿大广播电视和电讯委员会负责联邦政府层次的广播和电讯系统的法规。为了促进电讯对残疾人的无障碍服务，政府已经做出如下决定：要求广播公司对所有电视节目中的语音内容提供相应字幕，其中推介内容和广告除外。要求广播电视公司每周为视力障碍者提供不少于4个小时的视频节目描述服务。这些描述节目要描述出屏幕上的图形。要求所有的有线、无线、网络语音电话(Voice over IP，VoIP)服务供应商为他们的客户提供文本电话(TTY)传递服务，这可以使听力或语言障碍通过TTY与没有障碍的人通电话。公用TTY服务中有一个文本与语音的转换接线人员来保证所有人的通话[6]。

4.1.5 人力资源与技能发展部 人力资源与技能发展部是一个大量涉及残疾人事务的部门。该部门当前涉及残疾人辅助技术工作的项目主要有：无障碍建构资助、就业机会资助、残疾人社会发展伙伴项目。其中无障碍建构项目在2007年～2010年间，投入经费4500万加元，用来促进整个加拿大的基于社区的无障碍项目，使加拿大残疾人能参与社区和贡献社区。就业机会资助项目通过资助各种项目与活动，帮助残疾人，特别是没有失业保险的残疾人。资助范围涉及自主创业、提升工作技能、通过工作场地改造和特殊服务、鼓励雇主为残疾人提供工作机会。残疾人社会发展伙伴项目在2009年～2012年间投入1100万加元，一方面通过资助全国性残疾人组织帮助残疾人建构能力、提高工作效能、提高生存能力；另一方面将资金分配给非盈利机构以开展社会发展项目，调整项目和社区融合项目[4]。此外该部门还设有为政府残疾雇员工作场地进行调整和无障碍服务的职能部门，该部门下设分布于全国各地的500个服务点。

4.2 各省政府的辅助技术管理与服务工作 各省政府部门的辅助技术工作很大的程度上体现在各种有关政策制定和落实上。以加拿大安大略省政府为例，除了前面所述的辅助技术项目(ADP)，关系密切的工作还有就业支持项目、职业康复项目、特殊教育、无障碍客户服务、无障碍计划、无障碍咨询、长期护理、儿童康复服务、儿童康复中心、行为管理、孤独症、发展性障碍、环境无障碍改造与建设等。这些项目中许多与辅助技术利用有关，而且每个项目下又包含大量的工作。这里以各省长期实施的残疾人就业支持项目为例说明有关情况。该项目对有工作意愿和工作能力的残疾人和希望保住工作或升迁的残疾人提供帮助。它的支持范围包括：职前准备；找一份适合的工作；保持一份工作；职业辅导；在岗培训；进入更高工作层次；提供工作所需的软件和行动器具；提供翻译和介入服务；提供因工作产生的运送服务；提供辅助器具及其使用培训；提供工作中需要的工具和设备；提供因工作需要的特殊的服装；提供专门性的计算机培训以及其他可能需要的服务。此外各省政府欢迎为残疾人服务的非盈利组织来申请政府提供经费的各种与残疾人有关的项目，例如安大略省政府提供的家庭与社区无障碍项目、残疾人能力提升项目等。

5 有关法规政策执行情况的多途径监控

为了有关的法规政策得到落实，使残疾人权益得到保障，加拿大还通过各种机构和途径来监控和保障有关法规政策的落实。

5.1 无障碍委员会 在加拿大，无障碍委员会是贯彻各省、市的无障碍法规或标准而建立的促进无障碍工作的机构，它是一个在政府或相应机构授权下工作的志愿者组织，在无障碍建设中有起着极大的作用。各省、市的无障碍委员会通常由政府授权，委员由政府任命。该机构由来自各方面的人员组成，以加拿大曼尼托巴省(Manitoba)温尼伯市(Winnipeg)的无障碍咨询委员会为例，该委员会一共有13名成员，其中有2名政府成员，8名残疾人士，2名热心于无障碍工作的人士，此外市长是当然的成员和领导。残疾人士中须有各类残疾的代表，且残疾委员不得少于50%。市一级的无障碍委员会通常负责向市长提供无障碍或通用设计方面的建议，了解和监管城市的无障碍建设，鼓励政府、社区、企业的无障碍热情，对无障碍的工作进行指导。无障碍委员会通常会就城市的无障碍问题举办讨论会，讨论有关议题，协助制定年度的无障碍服务计划，直接向市长作汇报，提建议，提交年度无障碍工作报告。该机构和政府工作人员一起工作，但不做决策。学校和教育局的无障碍委员会通常负责校园无障碍、课程无障碍、学习无障碍和学生日常生活无障碍方面的事务；企业无障碍委员会则负责促进工作环境的无障碍建设。由于有相关法规、标准做后盾，有政府和各有关单位的授权，有残疾人和热心人士的参加，该委员会的工作通常很有成效。

5.2 残疾人事务办公室 加拿大残疾人事务办公室隶属于加拿大人力资源与技能发展部。该办公室的主要工作包括：提高政府部门的残疾人意识，促成政府跨部门政策和项目对残疾人问题的重视；鼓励联邦政府权限内各部门、机构以及各种管理体系之间残疾人政策的一致性；作为联邦政府无障碍服务的模范和领导；提升志愿者团体的能力，并通过战略性投资来促进有关各方的合作关系；确保各省残疾人事务的开展，以及监控全国及各省的有关工作等等。该机构还涉及电信、传媒无障碍的监管，残疾人住房，帮助心理障碍群体，高中后残疾学生教育贷款减免等方面。该机构承担了许多项目，其中社会发展伙伴项目对满足残疾人社会发展需要的合格的非营利组织提供经费；障碍基金项目用来支持整个加拿大基于社区的无障碍工作，使各种肢体障碍人士都可以参与社区生活，并在社区中做出贡献。

5.3 加拿大人权委员会 加拿大人权委员会由加拿大人权法授权，在联邦服务的权限内处理就业歧视投诉的专门性机构，其工作的重点是保障联邦政府所辖机构内妇女、原住民、残疾人和少数族裔四类群体平等的就业机会。该委员会为政府机构，但不隶属与其他的政府部门，其工作报告直接提交国会。该机构每年处理700多个案件，其中残疾人方面占30%。该机构通常以调解方式解决争端。无法调解的问题，送交上级仲裁机构。其调节依据主要有加拿大人权法、平等就业法、加拿大人权福利规定、平等工资指南、人权审判上诉规定、个人信息保护规定等。除解决争端问题，该机构还要开展歧视预防方面的工作，向有关的企业负责人、社区团体以及各种有关机构提供有关人权、平等就业方面的宣传和咨询，促进社会的人权意识。

6 结语

综上所述，加拿大有明确残疾人平等权益的立法。有关法律中有关各方责任明确具体，约束力强。与辅助技术相关的各种政策中，辅助技术利用所需的资金得到落实。残疾人在就业、教育、环境无障碍等方面辅助技术需要也有相应政策提供保障。加拿大联邦政府部门与各省政府积极参加、引导辅助技术事业发展和无障碍方面的工作。除了直接参与，政府还要以投放项目、购买服务等方式调集非盈利组织与企业参与辅助技术服务工作。此外，残疾人事务办公室、加拿大人权委员会和遍布于加拿大全国各省市地区和机构的无障碍委员会的监控、协调和促进工作，也有效保障了有关法规政策的执行品质。

[1]Service Ontario.Ontarians with Disabilities Act[Z].http：//www.e-laws.gov.on.ca.

[2]The Minister of Health and Long-Term Care Assistive Devices Program[Z]. http：//www.health.gov.on.ca/english/public/program/adp/adp_mn.html

[3]Service Canada[Z].http：//www.servicecanada.gc.ca.

[4]Human Resources and Skills Development Canada[Z].http：//www.hrsdc.gc.ca[2010-02-23].

[5]Industry Canada.Information and Communications Technologies(ICT)[Z].http：//www.ic.gc.ca/eic/site/ict-tic.nsf/eng/home

[6]Canadian Radio-television and Telecommunications Commission[Z].http：//www.crtc.gc.ca/eng/home-accueil.htm.