外资进入、听证制度与中国零售业的产业安全

朱 涛，刘艳光

(河南大学产业与农村发展研究所，河南开封475004)

一、听证制度的必要性:从外资对本土零售业安全影响的角度

中国加入WTO，国内零售企业面临的竞争环境发生了变化，以前面对的是势均力敌的国内零售企业的竞争，有竞争导致的利益分配只是在国内企业之间的重新分配;现在面对的是国外零售巨头企业的竞争，竞争导致利益会在国内和国外零售企业之间重新分配。因此促进有竞争力的国内企业的成长对确保商业利益留在国内至关重要。目前，在竞争中，国内零售企业明显处于劣势，国外零售企业对国内零售企业的冲击主要体现在以下四个方面:一是资金优势→采购优势→价格优势的冲击。外资零售业大多拥有雄厚的资金实力，对品牌商品采购批量大，可利用自己强大的资金后盾缩短向供应商的付款周期，因此能从供应商那里得到稳定的货源供应和价格优惠，并能以更低的价格销售，进而拥有更多的顾客消费群体。而中国本土零售业普遍存在资金实力不足、采购批量小、过量超期使用供应商货款的情况，不仅采购价格高、销售价格高，而且有失去货源供应的危险，事实上已经有不少零售企业出现这种经营危机。二是科技和管理优势的冲击。国际零售业巨头经过长期的市场磨砺，在商品品类管理和周转期管理上具有明显的技术优势，商品的流转成本较低;相比之下，我国的零售业在管理技术上存在不小的差距，商品流转速度慢、库存多，这势必增加企业的经营成本、降低企业的竞争力。三是融资优势的冲击。外资零售企业的授信级别较高，容易通过银行贷款或发行公司债券获得运营所需资金;而我国中小零售业的信用级别较低，因此缺乏融资渠道和手段，如果为了获得稳定货源而缩短付款周期，现金流量必然减少，其经营风险必然增大。四是文化和人才的冲击。外资零售企业与我国本土零售业初期竞争的焦点集中在经营规模、商品价格和销售服务等方面，而未来深层次的竞争将集中在企业的文化和人才方面。许多国际连锁业巨头形成了自己独特的企业文化，对人才资源也特别重视，这无疑会对我国零售业造成巨大冲击。

朱涛(2010)研究认为，中国零售业的安全度很低，测算结果为不安全状态。面对国内零售企业遭受的冲击，政府的竞争政策面临着两难选择:从提高消费者福利的角度，政府应该采取自由进入和鼓励竞争的政策，零售企业的自由竞争有利于降低商品的价格;从提高国内零售企业竞争力的角度，政府应采取对外资设置适度的进入壁垒和对国内企业的适度的扶持政策，促进国内零售企业扩大规模以提高国际竞争力，而事实上按照世界贸易组织的“国民待遇”原则，这种方法是不允许的。所以，政府竞争政策的选择空间大大缩小。

那么，面对外资零售企业的大量进入，政府应该采取什么措施才能既维护消费者的利益又能够促进本土零售业的发展?在确定具体的措施之前，政府只有在对零售业进行认真研究的基础上，才能确定具体的政策目标和手段。

零售业不同于工业，其技术壁垒较低，外资零售企业的进入在短期内会对国内零售企业造成冲击。但从长期来看，在外资零售企业进入数量有限的前提下，随着知识溢出效应，国内零售企业不断提高管理水平和经营技术，其差距会不断缩小;外资零售企业的适度进入有利于加速国内零售企业的集中过程，但如果数量不加限制任其自由进入，就会对国内零售企业造成严重冲击。另外，产业组织理论指出有效竞争的市场格局才是我们应当追求的状态。它将规模经济和竞争活力有效地协调起来，有利于形成长期均衡。而有效竞争首先是一种适度竞争，表现为市场集中度不能过低，也不能过高。只有适度的市场集中度才能保证有效竞争的实现。但是，要实现和保持适度的市场集中，离不开政府的力量。

综上所述，本文认为，政府通过听证制度等措施，放慢外资零售企业进入的速度，减少其进入的数量，有效控制商场的过度供给成为必要。

二、中国听证制度在实施过程中存在的问题分析

(一)听证制度的内涵

听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。听证制度主要包括以下基本内容:

1．告知和通知。告知是行政机关在作出决定前将决定的事实和法律理由依法定形式告知给利害关系人。通知是行政机关将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人，以使利害关系人有充分的时间准备参加听证。告知和通知在行政程序中发挥着行政机关与行政相对人之间的沟通作用，是听证中不可缺少的程序，对行政相对人的听证权起着重要的保障作用。

2．公开听证。听证必须公开，让社会民众有机会了解行政机关的行政决定作出的过程，从而实现监督行政机关依法行政。但听证如涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的，听证可以不公开进行。

3．委托代理。行政相对人并不一定都能自如地运用法律维护自己的合法权益，因此，应当允许其获得必要的法律帮助。在听证中，行政相对人可以委托代理人参加听证，以维护自己的合法权益。

4．对抗辩论。对抗辩论是由行政机关提出决定的事实和法律依据，行政相对人对此提出质疑和反诘，从而使案件事实更趋真实可靠，行政决定更趋于公正、合理。

5．制作笔录。听证过程必须以记录的形式保存下来，行政机关必须以笔录作为行政决定的唯一依据。

(二)听证制度在实施过程中存在的问题

听证制度在我国是个“舶来品”。1993年深圳在全国率先实行的价格审查制度，可以说是价格听证制度的雏形。此后，有关省市相继建立了价格听证制度。将听证制度引入零售业是一项创新，却也在实施过程中逐步暴露出来其在程序上、操作上不完善的地方，并直接影响到听证会的广泛性、公开性、公正性和民主性。

第一，目前与听证会相关的法律法规还不完善。有关听证方面的规定都散布在很多的法律和法规中，至今没有一门专门的法律法规对听证制度做出统一规定。

第二，政府管制的目标不合理。听证制度作为政府管制行为的一种具体体现，政府管制目标的不合理将会直接导致听证制度无法实现其公开公正的初衷。在中国，从政府“全心全意为人民服务”的宗旨来讲，政府的管制也应该是以公共利益为目的，以最大化社会福利为其最高目标。但在现实经济生活中，政府对产业的管制受许多因素的影响，从而使实际目标与人们的期望相背离。在中国目前的体制下，能在自己的任职期间让上级组织看到自己的政绩，然后被提拔重用，是大多数政府官员的主要目标。什么样的政绩观产生什么样的行为，政府官员的政绩评价标准以及任命、升迁体制决定着其政绩观。许多地方官员认为:能够引进多少外资是衡量其政绩的重要标准，不管引进的外资长期对国内产业会造成什么样的影响。所以，在这种政绩观下，地方政府不顾本土零售业生存艰难的压力，反而给予外资企业以“超国民待遇”就不难理解了。

第三，听证代表机制不够完善。听证会代表不是简单地代表个人，而应该是某一方相关利益群体的代理人。

第四，对群众意见的考虑和采纳还没有具体的明确规定。对听证所反映的问题和社会所反馈的意见也没有一个应该如何采纳和处理的规定。

第五，听证所形成的结果缺乏强制力和约束力。很多的听证会虽然举行了，但是大部分老百姓的所想和所愿没有得到实现，引起了人们对听证会的质疑，并由此引起了社会对政府诚信的质疑。

三、中国零售业听证制度存在问题的根源分析

(一)错误的政绩观:政府规制不力的根源

从提高本土零售业的竞争力和产业安全考虑，政府本应该采取一定的产业保护政策。江小娟(1996)认为:“今后中国的国内市场将更加开放，国内企业要面对外国大跨国公司的竞争，而许多必要的竞争只有在大企业才能采用。如果说以往的竞争导致利益在国内企业之间分配，则以后的竞争在相当程度上导致利益在国内企业和外国投资者之间分配。因此，有竞争力的大企业的成长，对确保新行业发展带来的巨大收益能够留在国内至关重要……今后产业组织的重点有两点:一方面，要支持规模经济显著行业中竞争力较强的企业能尽快扩大规模;另一方面，要鼓励中小企业在合适的领域继续发展，以确保经济的活力和就业的需要。”作为中央具体政策执行者的地方政府本应该对国内零售业进行扶持，并对外资的大量进入进行适度规制，而事实上，许多地方政府却采取各种优惠政策加大对外资零售业的引进力度，即政府规制异化。之所以出现这种结果，从政府角度考量，原因有二:一是政府规制人员没意识到外资对本土零售业的冲击和影响;二是虽认识到其冲击和影响，但政绩评价体系促使其不积极采取措施。如果政绩评价体系中以引进多少外资为标准，这些采取规制措施不力的地方政府部门的行为是符合理性的。因此，要想促使其加强规制力度，就必须重构政绩评价标准。

(二)中小零售企业多数劣势:基于奥尔森集体行动理论的解释

政府的规制受利益集团的影响，那么为什么国内数目众多的中小零售业为什么不能对政府的规制产生重大影响呢?这从奥尔森的集体行动理论中可以找出答案。奥尔森(2003)认为:“实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。换句话说，即使一个大集团中的所有个人都是有理性的和寻求自我利益的，而且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿采取行动以实现共同的或集团的利益。”集团或组织的基本功能是向其全体成员提供不可分的、普遍的利益，这种利益是具有非排他性的公共物品或集体物品。既为公共物品，任何个体为这种利益作出的贡献或牺牲，其收益都会被集团中所有成员分享。所以集团规模的大小与成员的个人行为和集团行动的效果密切相关。集团越大，任何一个成员在集团总收益中占有的利益份额就越小，他们从集体物品获得的收益就越不足以补偿他们为集体物品所付出的成本。相反，在一个小集团中，由于成员人数很少，每个成员都可以得到总收益的相当大的一部分，在这种场合，集体物品可以通过集团成员自发、自利的行为来提供。

根据奥尔森的理论，国内本土零售业是个大集团，由于集团内本土中小零售企业太多，每个零售企业都想通过“免费搭车”获得政府规制的好处，没有企业有积极性去游说政府制定相关政策，所以尽管国内中小零售企业数量众多，也很难对政府规制政策的制定产生多大影响。

四、完善我国听证制度，提高零售业安全度的措施

面对外资零售企业的快速进入，目前当务之急是对政府“规制行为异化”进行规制。如果政府规制这道防线形同虚设，国内零售领域就真的任人宰割了。现代西方新制度经济学认为，好的制度具有提供激励机制和约束机制的功能，为防止地方政府异化的“规制行为”，重构规制机制已成为当务之急。具体措施至少包括以下四个方面:

一是设立独立的政府规制机构。建议通过立法行为产生独立的规制机构，使之独立于各种既得利益集团，摆脱部门偏好。规制机构执行的政策必须经过立法机构投票表决通过，规制机构不能超越权限，否则追究其行为后果。

二是构建科学的政绩评价体系。为使地方政府规制机构“树立科学的政绩观”，中央政府必须制定新的政绩评价标准来规范其规制行为。新的政绩评价标准要关注地方政府行为的长期绩效，同时制定并完善地方重大投资和决策的责任追究制度，是地方政府重大决策行为得到有效的约束。

三是改革中国现行的干部人事任命制度，调整规制机构的人员构成。要打破以往重资历和关系网的陋习，建议在规制机构中全面施行竞争上岗和聘任合同制，使之具有为生存而努力工作的动力和压力;同时减少政治家类型的规制人员，增加职业主义型和专家型的规制人员。

四是设立外部监督机构，对规制机构进行监督。建议监督机构由立法机构设立，负责人由立法机构任命，并对立法机构负责，监督机构的成员由负责人考察引进;监督机构的成员要有具有高级专业知识和技能的人员构成;监督范围包括对政府规制机构的政策执行力度、执行效果的评价，以及监督政府规制机构是否有超越职权范围的行为等。

除此之外，还要健全商业行会，提高其对商业规制政策制定的影响力度。本土零售业数量众多，属于“大集团”，为维护其自身利益，要充分发挥商业行会的作用。通过行业协会选出代表，积极参与到听证程序之中，争取增加本土零售业代表的比例，陈述外资进入的危害，维护广大本土零售业者的利益，以限制国外零售业巨头的过快扩张。

［1］［美］曼瑟尔·奥尔森．集体行动的逻辑［M］．上海:三联书店，上海人民出版社，2003:203－208．

［2］江小娟．经济转型时期的产业政策［M］．上海:三联书店，上海人民出版社，1996:176．

［3］朱涛．政府规制行为异化的理论分析:以中国零售业为例［J］．商业经济与管理，2005(10):18－15．

［4］朱涛．中国零售业的产业安全评价体系研究［J］．商业经济与管理，2010(9):12－18．

［5］庞博．关于完善我国行政听证制度的几点思考［J］．市场周刊，2009(11)．