我国广播影视业社会保障存在的问题及对策

岳宗福

(山东工商学院社会保障研究所,山东烟台 264005)

21世纪到来以后,伴随着国际传媒巨鳄凭借资本、经验的优势纷纷在中国抢滩登陆,以及国内同行业内部竞争的日趋激烈,中国广播影视事业的改革与发展已经进入了关键时期。在新的世纪里,中国广播影视事业无论是谋求自身发展,还是参与国际竞争,都首先面临着一场持续不断的人才竞争,人才竞争的背后实质上是用人机制的竞争。因此,随着中国广播影视行业人事制度改革的不断深入,越来越多的广播影视单位开始自觉地将人力资源管理作为体现自身竞争“软实力”的重要因素。目前,中国整个社会保障体系尚不健全,严重制约着中国广播影视行业人力资源管理的深入发展,但是国内广播影视的实务界和学术界并没有对这个问题给予应有的重视,在探讨广播影视行业的人力资源管理问题时也是一笔带过,尚缺乏深入的专题性研究。笔者认为,只有正视中国广播影视行业的社会保障现状,才更有助于中国广播影视行业人力资源管理的健康发展。

一、中国广播影视行业社会保障的整体现状

根据中国广播电视年鉴,1949年底全国广播系统职工只有 1802人[1]88。改革开放以来,随着我国广播影视事业的不断发展壮大,全国广播影视行业从业人员日益成为一个庞大的社会群体,1990年底发展到 35.4万人[1]88,2004年底全国广播影视行政管理机关、事业单位和国有企业从业人员发展到 53.6万人[2]80,而截止到 2007年底则发展到约有 58万人,另外还有基层电影从业人员约 25万人,民营广播影视从业人员粗略估计在 20万人左右,全国广播影视行业从业人员总体上已达到约 103万人[3],其中可能还不包括为数众多的编制外从业人员。

(一)广播影视行业社会保障多元化的制度安排

我国广播影视行业从业人员基本上被分割在机关、事业、企业三种不同的人才管理制度之中,这也是我国广播影视行业人力资源管理的基本格局。根据国家广播电影电视总局发展改革研究中心编写的《2006年中国广播影视发展报告》提供的数据显示,在 2004年底的 53.6万广播影视从业人员中,各级广电行政机关工作人员 1.7万人,事业单位工作人员 48.5万人,国有企业职工 3.4万人[2]80,呈现出典型的“纺锤形”分布,这迄今依然是我国广播影视行业从业人员分布的基本态势。

各级广电行政机关工作人员属于国家公务员编制,享受公务员的社会保障待遇。比如,在养老保障方面,享受由公共财政供款的机关退休金制度;在医疗保障方面,享受由公共财政供款的公费医疗制度。虽然国家公务员的社会保障制度改革将来也会走向社会保险的道路,但在未来相当长的时期内依然会保留这种由公共财政供款的独立于企事业单位社会保障之外的制度安排,如 2006年开始实施的《中华人民共和国公务员法》明确规定:国家建立公务员保险制度,保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿;任何机关不得违反国家规定自行更改公务员福利、保险政策,擅自提高或者降低公务员的福利、保险待遇;公务员福利、保险、退休金等所需经费,应当列入财政预算,予以保障。

全国广电系统的国有企业职工基本上被全部纳入城镇职工社会保障体系。我国城镇职工社会保障制度改革开始于 20世纪 80年代中后期,在 20多年的改革过程中,国务院先后发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》等政策性文件,并相继出台了《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》等行政法规,目前已经构建起了以基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等五险为主体的社会保险制度体系。

事业单位工作人员占据全国广播影视系统从业人员的绝大多数,目前其社会保障待遇与机关公务员还没有比较明显的差别,如在养老保障及医疗保障方面,全国大部分地区的广电事业单位人员也与机关单位人员一样可以享受退休金待遇和公费医疗待遇。但是,作为全国事业单位改革的一项重要内容,事业单位的社会保障制度改革已经正式提上了政府的议事日程,如事业单位养老金制度改革自 2008年已经开始在广东、山西等 5省进行试点,虽然这项工作因为涉及到事业单位工作人员养老金待遇的大幅度调整而引起了社会各界的广泛争议,但事业单位社会保障从单位化走向社会化的基本改革方向恐怕不会改变。由于事业单位工作人员在全国广播影视系统从业人员中占 90%以上,预计未来的事业单位社会保障制度改革必将对中国广播影视事业的发展产生全面而深远的影响。

(二)广播影视行业编制内外有别的社会保障双轨制

当前,在中国广播影视行业人力资源的配置主要有两条途径:一条是行政化配置,主要是通过国家编制机关和人事部门的指令性行为,进行有组织的调配,具有封闭性和刚性的特征;另一条是市场化配置,就是通过市场机制进行人力资源双向选择配置,具有灵活性和自主性的特征。由于广播影视行业具有事业和产业的双重属性,不少单位在保持自身事业单位性质不变的条件下,确实存在利用市场机制配置人力资源的客观需要,所以原来编制内用工的单一轨道逐步演变为编制内、编制外用工并存的双轨制。这种现象在中央及地方各级电视台表现尤为突出,以中央电视台为例,根据2003年 5月底的统计数据,各种人员总数已达 9642人,其中编外工作人员 7142人,占全台人员总数的 74%,是编制内台聘职工的 2.85倍[2]68。约占全台工作人员 1/4的编内工作人员都能够按照国家政策享受各种社会保障待遇,而约占全台工作人员 3/4的编外人员的社会保障问题则十分复杂,既有从外单位借用的社会保障关系保留在原单位的人员,也有退休后返聘的社会保障关系在台内的人员,但更多的是没有任何社会保障的“北漂族”“打工族”等外地来京人员。因此,与用工形式的双轨制相适应,编制内外工作人员的社会保障问题也存在明显的双轨制问题。实际上,这在全国广播影视行业基本上是一种比较普遍的状况。

二、中国广播影视行业社会保障存在的问题

中国广播影视行业多元化与双轨制并存的社会保障状况,不利于为广播影视事业的蓬勃发展集聚更多的优秀人才,已经成为制约广播影视行业人事制度改革的一个“瓶颈”因素,同时《中华人民共和国劳动合同法》的颁布实施也对广播影视行业的用工机制及其社会保障问题带来了更多的挑战。

首先,社会保障制度改革的滞后制约着广播影视行业人事制度改革的深入推进。人事制度改革是我国事业单位改革的核心内容,早在 2000年国家原人事部就印发了《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》,要求事业单位要建立以全员聘用制和岗位管理为基本内容的新型人事管理体系。2001年国家广播电影电视总局被中组部、中宣部、人事部确定为干部人事制度改革综合试点单位,2002年总局与中组部、中宣部、人事部制定下发了《关于深化广播影视事业单位人事制度改革的实施意见》,广播影视行业干部人事制度改革逐步展开。经过近几年的努力,应该说广播影视行业的干部人事制度改革取得了重大进展,不少事业单位都实现了全员聘用制。但由于社会保障制度改革没有同步跟进,严重制约着广播影视行业人事制度改革的进一步深入,正如曾任国家广播电影电视总局局长的徐光春所指出:“在目前整个社会保障体系尚不健全的情况下,(广电部门干部人事制度改革)要以内部消化为主,先挖渠,后蓄水,探索多种途径做好安置工作,可采取待岗、内部转岗、创办实体、调剂安置、离岗退养、优惠条件自谋职业等途径,引导未聘人员实现新就业”[4]648。2003年发布的《关于深化广播影视事业单位人事制度改革的实施意见》也针对社会保障体系不健全的状况,明确规定“对单位内部的未聘人员,提供基本的生活保障”。

其次,双轨并行的社会保障机制面临着《劳动合同法》的挑战。2008年 1月 1日,《劳动合同法》正式实施,对国内很多行业和系统产生了较大冲击。由于中国广播影视行业的行业特殊性,编制内、编制外的双轨用人机制广泛而普遍地存在于各级各类广播影视单位,《劳动合同法》对广播影视行业从业人员的社会保障问题带来的挑战尤为严峻。仍以使用编外工作人员规模最大的中央电视台为例,虽然早在2005年就开始通过与劳务派遣公司签订劳动合同的办法改革用工方式,避免编制外用工的法律风险,但双轨制的用工格局并没有发生根本改变。新颁行的《劳动合同法》与《劳动法》相比,在规定劳动合同的内容时,专门强化了有关社会保障的内容,如其中第 17条明确将“社会保险”新增为劳动合同应当具备的条款之一。尽管参加社会保险是用人单位和劳动者的法定义务,无论用人单位与劳动者在劳动合同中是否约定、如何约定,均不影响依法参加社会保险。但由于实践中很多用人单位不履行法定的义务,为了强化其社会保险意识,新增了该项条款,这就要求广播影视行业用人单位在与编制内工作人员签订劳动合同时,也要强化社会保障意识,依法写明有关参加社会保险的条款。

同时,《劳动合同法》对劳务派遣做出了严格的规范,对劳务派遣人员的社会保障问题也提出了明晰的要求,如明确规定:劳务派遣单位与被派遣劳动者订立的劳动合同,应当载明社会保险等法定事项及被派遣劳动者的用工单位以及派遣期限、工作岗位等情况;劳务派遣单位派遣劳动者应当与接受以劳务派遣形式用工的单位订立劳务派遣协议,协议应当约定被派遣人员的社会保险费的数额与支付方式以及违反协议的责任。这些规定为解决我国广播影视行业广泛存在的编外从业人员的社会保障问题提供了法律依据,也使大量使用劳务派遣用工形式的广播影视行业面临着更多的挑战。

三、完善中国广播影视行业社会保障的对策

广播影视行业的社会保障改革是健全人才保障机制和加强人力资源管理的重要环节。2003年发布的《关于深化广播影视事业单位人事制度改革的实施意见》明确要求:“积极推进广播影视事业单位职工参加社会保险”。2004年6月,在全国影视系统干部人事制度改革经验交流会上,时任国家广电总局局长的徐光春曾进一步要求:“积极探索事业单位社会保障制度改革,进一步完善企业社会保障制度,完善事业企业人才流动中的社会保险衔接办法,探索实现福利货币化,改善各类人才的生活待遇,为吸引人才、留住人才创造条件”[4]659。目前,《社会保险法》已于 2010年 10月通过全国人大审议,将于 2011年 7月 1日起实施,这为建立健全广播影视行业社会保障制度提供了一个良好的契机。

首先,要逐步健全广播影视行业的社会保障制度体系。我国社会保障制度改革的基本方向是:在基本保障层面将逐步消除多元分割的制度格局,最终建立一种没有行业差别和地区差别的全国统一的社会保障制度安排,如在基本养老保险方面,目前的机关事业单位基本养老金制度、企业职工基本养老保险制度、农民基本养老保险制度将在 2049年前后合并为国民基本养老保险制度;在基本医疗保险方面,目前的机关事业单位公费医疗制度、城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度也将在 2049年前后合并为全国性国民健康保险[5]140,203。广播影视行业应该适应社会保障改革的这种大趋势,主动探索改革行业内部机关、事业、企业等多种社会保障制度并存、编制内与编制外同工同岗却享有不同社会保障待遇的现状,逐步健全广播影视行业的社会保障制度体系。

其次,要不断完善广播影视人才流动中的社会保险衔接办法。由于我国社会保障制度在短期内还无法实现全国统一,不断完善劳动者社会保险关系跨地区、跨行业转续办法就成为当务之急。《劳动合同法》第 49条明确规定:国家采取措施,建立健全劳动者社会保险关系跨地区转移接续制度。实践中,由于社保关系还无法做到全国转移,劳动者在不同地区之间跳槽,短期的社保账户就成了食之无味、弃之可惜的“鸡肋”。社保关系无法跨地区转移接续,也导致了现阶段很多劳动者宁愿用人单位支付现金而不愿意参加社会保险。好在《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》已经于 2010年 1月 1日开始实施,《社会保险法》也明确规定了“分段计算、统一支付”的基本养老保险关系转续制度,这将为广播影视系统中的企业职工跨地区转续社保关系提供更具操作性的政策和法律依据。此外,广播影视系统内部由于存在机关公务员、事业单位工作人员、企业职工三种不同的身份,如何使广播影视人才在系统内部的三种不同身份转换过程中顺利实现社会保险关系的转续衔接,也是广播影视行业社会保障制度建设的一项重要内容。

最后,积极探索建立广播影视行业补充保障体系。如前所述,我国社会保障制度改革的未来目标是逐步消除基本保障水平的行业差异与地区差异,最终实现基本保障制度的全国统一。当然,实现基本保障制度全国统一的同时,还将允许不同的行业和地区建立具有行业特色和地域特色的补充保障体系。中国广播影视系统是一个福利水平相对比较高的行业,将来全国统一的基本保障制度仅能为职工提供基本的生活保障待遇,更多的福利待遇则需要通过建立补充保障体系来提供。如在养老保险方面,可以通过建立行业性的职业年金或年功年金制度为广播影视行业的公务员和事业单位公职人员提供补充养老保险待遇,可以通过建立广播影视系统国有企业年金制度为企业职工提供补充养老保险待遇,这样可以确保广电系统职工的总体养老金水平不会大幅度下降;另外,对编制外的劳务派遣人员,也可以考虑通过购买团体寿险为其提供补充性的养老保险待遇,这将有利于在广播影视行业营造一种“事业留人、感情留人、适当的待遇留人”的良好氛围,形成一个拴心留人、凝聚人心的干事创业环境。

[1]唐世鼎.中国电视台管理创新报告 (2004-2005)[M].北京:中国传媒大学出版社,2006.

[2]黄勇.2006年中国广播影视发展报告[M].北京:社会科学文献出版社,2006.

[3]张如凯.中国广播影视行业人力资源现状分析[J].视听界,2008(6).

[4]徐光春.中国广播影视的改革与创新 [M].北京:作家出版社,2006.

[5]郑功成.中国社会保障改革与发展战略 [M].北京:人民出版社,2008.