城市社区组织体系的法治探索

郭治国

当前，中国正大力推行社区建设，进行城市基层社区组织改革，促进社区自治的发展。社区组织作为社区自治实现的载体，认识其性质和结构(关系)，把握其运行机制具有十分重要的意义。本文围绕社区内各主要社区组织及相互关系，以现行居委会组织法为参照，指出现有法律的弊病，建议尽早修订居委会组织法以塑造社区组织发展所需的更加良好的法治环境。

一、城市社区组织的内涵

社区生活是需要组织的，社区组织是社区各类人员、各种关系融入社区的基本载体和运行细胞。在目前研究中，对社区组织的界定和分类并没有形成相对一致的见解，政界与学界、中国和西方以及不同学科之间在话语习俗、使用目的、指涉内容及符号渊源等方面一直存在着分歧。大致可分为两大类：一类是从动词角度界定社区组织，认为社区组织是促进社区发展、社会变迁的途径，是社区工作的一种方法或一个过程，包含着组织居民、提供服务的含义；另一类则从名词角度定义社区组织，认为社区组织是可以保障或提高成员福祉的一个集体或团体，是社区内一个完整有机的组织系统，系统内各组织执行着一定的社会职能，完成特定的社会目标，并通过各种不同的关系而相互联结成社区系统。[1]本文主要关注社区各组织之间的相对地位及相互关系，探求社区组织体制的成熟和有效运作，故采第二类定义。

现实中，较为重要的、能够影响社区自治效果的、有明确组织建制与角色定位的社区组织包括社区党组织、社区居委会、业委会、物业公司等。其中，“居委会是与国家基层政权相联系的一种群众自治组织,属于行政社会系统；业委会是与房产所有者(业主) 相联系的一种群众自理组织,属于业主社会系统；物业公司是受雇于业委会的一种利益实体,属于市场经济的社会系统”[2]；而社区党组织是三者关系的协调者。

二、城市社区组织发展的法治要求

城市社区组织建设和管理体制的理想模式是城市基层社会自治，以此为目标的社区组织建设要重新审视社区组织的重要性，明晰它们产生的民主途径、各自权限、相对地位及相互关系，离不开法律制度的健全与完善，社区自治目标须以社区法治为实现途径。在社区层面，法治与自治两种看似不同的社会调控方式，其实是密切联系、相互促进的，法治的目的不仅是要实现依法治国，还包括社区依法进行自治所能达到的一种文明社区状态，二者殊途同归。

所谓社区法治，就是依据现代法治的价值取向，在保障社区居民的民主权利、限制政府权力的基础上，建立符合我国城市社区发展状况的法律治理制度。而社区自治，则是社区居民通过一定的组织形式依法享有的自主组织和管理社区公共事务和公益事业的权利及其实践过程，目的是为扩大基层民主，动员社区内各种组织、成员共同为社区发展献计出力，进而实现社区成员的共同利益。

我国城市社区不像西方发达国家社区发育比较充分，由于以非政府组织和非营利组织为代表的市民社会尚未成熟，导致社区组织发展的推动力先天不足。当前社会的多样化发展使得以单位组织存在为基础的单位组织化的个人转向社会个体化的个人，社区成为承载多样化和个体发展的基本社会空间，面临着两方面任务：一是为多样化和个体化发展提供基本的社会支撑和保障系统；二是将多样化和个体化发展整合为推动国家和社会整体发展的积极资源。[3]社区要真正承载这种功能，必须步入规范化、制度化轨道，由此，“一方面要借助社区伦理对人们行为的内在约束作用，另一方面要凭借社区法治对人们行为的外在规范功能”，[4]其中社区法治是社区伦理实现的坚实保障。

具体来说，社区组织发展的社区自治理想目标需要完善社区法治，缺乏法治保障，社区居民依法管理社区事务的民主权利是无法实现的。社区作为城市基层治理的载体，负担任务越来越重，只有通过法律界定和规范各类社区组织的地位、作用、职责和权限及组织间的相互关系，规定社区居民的权利义务，厘清政府与社区的权限，强化政府依法行政，才能建立良好的城市社区秩序和法治秩序，才标志着城市社区组织关系的现代化。目前在社区组织建设中，社区成员普遍缺乏参与，很大程度上源于相关法律制度不健全导致居民的参与机会缺乏、渠道狭窄。而学界对社区法治建设的理论和实证研究也不够深入详细，大多泛泛而谈，因此，亟须提高对社区法治的重要性认识，推进社区法治实践，进而为社区自治奠定基础。

三、城市社区组织发展的法律“瓶颈”

我国1989年颁布的《城市居民委员会组织法》对居委会的性质、任务、职能、组织原则以及居委会同基层政权的相互关系做了初步的规定。但该法不是来源于社区建设的实践经验，而是对上世纪50年代《城市居委会组织条例》和《村委会组织法》的借鉴，这就决定了现有法治状况与社区组织建设严重脱节和滞后。民政部2004年11月公布了《城市居委员组织法(修订稿)》，到现在仍处于修订稿状态。正因为关于城市社区的法律体系不健全，现有法律、法规严重滞后，无法满足社区建设的现实需要，导致城市社区组织良性发展遭遇以下“瓶颈”：

首先，社区自治组织体系不健全。根据现行居委会组织法的规定，居委会是居民会议的常设机关和执行机关，集议决权和执行权于一身，居民会议作为居委会辖区内最高权力机构在现实中往往被架空(法律规定居民会议由居委会召集和主持)，这种“议行合一”体制严重影响了居民参与社区管理；同时，缺乏相应的监督机制，社区居民除了对居委会成员进行直接批评建议外没有别的监督方式。

其次，居委会自治权不足，与政府权限不明。现有法律规定的模糊性为政府从人员安排、经费来源、监督考评、工作方式等方面控制居委会留下了空隙。居委会组织法除第三条第6项规定居委会可“向人民政府或者它的派出机关反映居民意见、要求和提出建议”，就再没有赋予居委会任何参与政府决策、救济由政府不合理行政行为侵害自身合法权益的权利。而政府则可“指导”、“设立、撤销、调整”居委会及其规模，“规定并划拨”其成员的“工作经费”和“生活补贴”，要求居委会“协助”做大量行政工作。

再次，居委会与党组织的关系不清。无论是宪法还是法律对居委会和党组织关系都没有规定，以至于社区居委会和党组织要么融为一体“党政不分”；要么矛盾重重，“踢开党委闹革命”。没有发挥党组织的政治领导核心作用，反而影响了社区的稳定和发展，破坏了党在基层的形象。

最后，居委会与其他社区组织的关系不确定。法律仅仅规定了“机关、团体、部队、企业事业单位”和居委会的关系，前者对后者属于“不参加”只“支持”的若即若离式关系，而对居委会与民间公益组织、志愿者组织、物业管理机构等非政府组织(也称第三部门)的关系没有规定，特别是与业主委员会的关系。居委会和这些组织在自治过程中争权夺利，耗散了宝贵的社区和居委会自治资源。

四、规范城市社区组织体系的法治建议

法治发展一般遵循两条逻辑：国家权力的合理推进和自我约束；社会权利的自我保护和对国家力量的反抗。这实际也是目前社区发展的内在逻辑，通过社区法治实现社区自治就是要合理解决国家与社会的基本关系问题，因此社区层面的法治实践就成为整个社会法治的“试验田”“示范区”和“战略区”。[5]城市社区组织发展的资源主要有：一种是依赖政府供给，直接体现为“良法”的制定与执行以及经费等方面的支持；一种是依赖社区居民对社区组织活动的积极参与。其中，良好法律的制定与完善，对城市社区组织发展具有基本的保障作用。为社区组织发展提供良好法治环境，须从结构和内容两方面修改完善居委会组织法：结构上必须明确规定社区自治组织体系的构成、居委会与其他社区组织的关系、居委会选举与罢免程序、居委会职责、工作原则、工作制度、成员权利和义务、居委会经济来源等；内容上应建立民主选举制度(组织社区成员代表大会并配备合理程序设计)、民主议事制度、民主管理制度、民主监督制度等，并保障民主制度的具体落实，保证社区外来人口的民主权利，完善对违反居委会组织法行为的责任追究。就社区组织体系的规范方面，必须重视并理清下列内容：

1.构建新型城市社区自治组织体系

在20世纪90年代后期以来城市社区自治制度变革的许多模式中，社区自治组织体系改革和创新一直是自治制度变革的中心环节，产生了沈阳模式、杭州模式、青岛浮山后模式、上海卢湾模式、宁波模式等创新形式，纷纷以代表会议取代居民会议，注重议事与执行相分离。[6]但现有的各类模式还处于试验探索阶段，都存在一定不足，由于一直缺乏法律引导和规范，至今未形成统一的自治组织结构，因此需要总结实践中的成功做法，并将其法制化，为构建新型城市社区自治组织体系提供统一的法律依据。将来修订居委会组织法时可规定：新型城市社区自治组织体系由社区成员代表会议、社区居民委员会、社区协商监督委员会、社区工作者办公室等组织构成。新型的社区居民委员会是社区成员代表会议的常设机构，行使社区的民主管理职权，负责“议事”；社区工作者办公室为社区成员代表会议和社区居委会的执行机关，由专职社区工作者组成，从而实现“议行”分离。社区协商监督委员会负责为社区建设提供协商、咨询和帮助，受社区成员代表会议委托监督社区居委会和社区工作者办公室，并可收集和处理一般居民对居委会和社区工作者办公室的意见要求。

2.理顺政府与社区(居委会)关系

社区自治权根本上不同于民族自治权和特别行政区的自治权，后两者是国家权力的内部分配，而社区自治权属于人民，是国家承认的未经让渡的社区居民自己直接行使的权力，是社区居民处理社区公共事务和公益事业的公权力，社区自治组织受托行使社区自治权。因此理顺政府与社区关系的首要任务是明确社区自治权，居委会组织法未像村委会组织法那样规定“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，有待修订时做相应增补或解释。

鉴于目前居委会绝大部分时间都忙于应对上级政府交办任务，无暇开展社区自治，因而理顺政府与社区关系的实质即减少政府对社区居委会的协助工作要求，将政府对社区的责任定位为培育社区、强化社区自身功能、为社区自治创造条件，实现政府和社区的良性互动。防止政府对社区的干预途径有三：一是政府可在社区设立独立于社区自治组织的工作机构(社区工作站、社区政务中心等)，接手目前居委会协管职能，这是政府制度创新试验中的新路径；二是通过法律明确区分政府的行政事务和社区的自治事务，理清二者的职责和权限，当政府确实需要社区协助完成某些行政工作时，应采取委托方式(社区有权拒绝不合理的非本职工作)，实行“权随责走、费随事转”，保证社区自治的独立性；三是明确社区自主和独立的财务权与人事权，通过立法规定社区办公经费、社区工作者工资列入政府财政预算，直接由财政部门拨入社区账户，不再由街道办转手和控制，明文规定居委会成员必须由本社区居民担任，由社区成员代表会议选举产生，政府不得推荐候选人，不得以任何理由任免和调动居委会在职成员，不得对其考核和奖惩，相反还应建立社区对政府职能部门、街道办的民主评议制度。

3.创新党对社区的领导方式

党在社区的领导核心作用，体现在对社区的政治领导、思想领导和组织领导。具体来说，在涉及党的路线方针政策时，由党组织集体讨论提出，由居委会提交社区成员代表会议讨论，从而加强对社区自治的正确引导，实现政治领导；通过强有力的思想政治工作和先锋模范作用影响广大居民，调动其参与社区建设的积极性，实现思想领导；支持和保证社区居委会依法履行民主管理职能，支持社区组织依照各自章程独立自主开展工作，实现组织领导。实践中，南京市秦淮区九龙雅苑小区的“四位一体”社区管理模式是发挥党组织对各类社区组织领导作用、整合社区资源更好服务社区建设的范例。

4.理顺居委会与其他社区组织、单位的关系

首先是居委会和驻地单位的关系，现行居委会组织法规定社区单位不得参加居委会和居民会议，这无疑制约了社区单位参加社区建设的积极性，给居委会工作的开展带来障碍。因此，修订时应设立社区成员代表会议取代居民会议，单位可派代表参加居委会和代表会议的活动，建立居委会和驻区单位之间的共同协商议事制度。

对居委会与业委会、物业公司之间的关系，可根据各自特性予以协调。居委会是与国家相联系的群众自治组织，往往通过加强与政府联系获得解决居民问题的政策支持和物质资源；业委会拥有对业主房屋维修基金的管理权；物业公司则掌握其他组织不具备的专业技能。三个组织在社区内通过竞争获得居民认同，竞争同时导致权力在组织间分配的不平衡；权力的不平衡进一步导致组织间重构权力结构的努力，各组织只有通过合作方式达到资源共享目的。[2]具体在法律层面，应明确各组织的工作内容及相应职权和责任，居委会作为公共性和公益性组织，不应再从事与物业管理范围相重叠的公共事务和经营活动，业委会全面负责对物业公司的监督职能，与物业公司共同支持居委会工作。通过法律建立各组织之间的利益协调机制，设立各组织间协商议事的平台，这也是推进社区协商民主的途径。

五、结语

社区组织是推动社区发展的中坚力量，承担着社区资源的整合功能，其结构(关系)与功能的完善和有效运作，是现代社区建设的基本保证。社区组织的建设与发展除了制度方面的设置之外，更需要一个文化与伦理的软环境，从根本上说需要社区居民自身的社区意识和参与热情。总之，社区组织的发展是一项系统工程，需要国家、社会、居民的紧密配合与共同协作来推进，需要形成稳定的文化和健全的制度来支撑。

[1] 张姝，姚培珍.甘肃城市社区组织发展现状及对策分析[J].甘肃社会科学，2007(1)：47-49.

[2] 李友梅.基层社区组织的实际生活方式[J].社会学研究，2002(4)：15-23.

[3] 林尚立.社区民主与治理[M].北京：社会科学文献出版社，2002：320.

[4] 李来和，张红霞，钱璐.社区伦理、社区法治与社区社会工作相结合的制度性建设探索[J].石家庄学院学报，2010(1)：82-86.

[5] 铉玉秋，胡志宏.社区法治在法治进程中的价值[J].行政与法，2007(10)：26-28.

[6] 俞德鹏，柴小华.城市社区建设中的法律问题研究[M].济南：山东人民出版社，2009：78-91.