廉租住房的退出现状与机制创新研究

阮 可 吴德琳

（1.浙江大学城市学院，浙江杭州310015；2.浙江建设职业技术学院，浙江杭州311231）

廉租住房退出机制是指政府为了有效地配置有限的住房资源，体现公平、公正原则，通过具体的行政主管机构审核，对住房保障对象的资格进行规制，让收入或住房条件得到改善的住房保障对象通过一定渠道或方式退出的一整套制度安排、程序以及与之相应的保障最低收入群体住房需求的配套措施等。［1］无论享受何种保障形式的住房保障对象，一旦家庭收入或住房条件得到改善，就要退出保障范围，把机会留给更困难的居民。

一、廉租住房退出的现状

按照廉租住房制度设计的初衷，随着经济状况的改善，廉租住户应退出该福利保障范围，该住房应处于一定的流转状态，但现实中廉租住房退出困难重重。表现为：

1.无法有效跟踪廉租住房家庭收入变动情况。廉租住房退出机制是以家庭的经济条件进行严格跟踪管理为基础的，而当下各地区还没有建立相应体系来界定家庭收入。当今社会个人及其家庭收入的透明度很差，不仅包括单位工资部分，还有很多灰色收入及其他收入来源渠道，除此之外，现有户籍关系又较为混乱，挂靠情况复杂。在此状况下，要确定收入的经济来源标准难度很大，主要体现在：廉租住户的个人收入申报存在信息失真的风险、社区工作人员的入户调查难以完全获取廉租住户与收入有关的各项真实数据、将廉租住户信息进行公示也难以实现邻里监督。

2.缺乏廉租住房的专门管理机构。住房保障退出管理的专业性比较强，涉及对被保障人员的资格审查、补贴资金的测算及被保障人员收入提高后的退出等诸多方面的问题，这些需要专门的管理部门依法管理。但是，目前在廉租住房管理过程中缺乏这种专门的职能机构。主要表现在以下三个方面：第一，政出多门，机构设置混乱。第二，人员配置不足。第三，没有健全的廉租住房管理工作考核机制，廉租住房的退出管理动力不足。

3.现行廉租房退出动力不足、退出成效低。目前，廉租住房也有退出的惩戒措施，但政策规定的惩罚力度太轻，将惩罚集中于租金，而廉租住户的经济实力本来就有限，对其进行罚款往往达不到制度设计的初衷，因为一旦廉租住户由于经济困难拒缴，退出程序必将难以实施。另外，各地对“骗租”行为主要有“收回廉租房资格”、“罚款”、“一定期限内丧失申请廉租房资格”等惩罚措施，而骗租的违约收益远远大于违约成本，实际上这对不具备享受廉租住房资格的群体是一个负激励作用。［2］

二、廉租住房退出的问题分析

以上廉租住房退出存在问题的原因是多方面的，从宏观层面来看，这与我国当前的体制机制有关，如各项住房保障法规不健全、部门管理职能不明确；从微观层面来看，廉租住房退出缺少技术层面的支持，操作系统不完善。

图1 杭州市城镇廉租住房保障个人申请流程图①

1.信息共享机制不健全，难以核准保障对象的经济状况。目前，从申请程序来看，审核单位无法有效对申请者的收入状况进行精准核对。以杭州市城镇廉租住房保障个人申请流程（见图1）为例，需求者可自行到市房管局领取表格直接申请的方式，而基层要在并不了解申报者经济收入的情况下，为其出具经济状况证明，尤其是部分“低收入家庭”的隐蔽性经济收入难以查证，在一定程度上导致把关不严现象。另一方面，各城区、街道、社区对申请结果无法了解，不能准确掌握申请廉租房人员数和实际享受人员数，给社区工作造成了很大难度。其主要原因在于：住房保障、公安（车辆和户籍管理）、人力资源和社会保障（社会保险）、房地产、金融、工商、税务、住房公积金等部门和机构的信息共享机制未很好建立，尽管在程序设计上做到了申请、审核、公示、轮候、配租程序完整，确保廉租住房配租过程公开透明，但由于信息的不能共享，无法做到审核工作的准确性，不能有效保证配租结果的公平公正；同样，即使配租结果最初合理，但由于保障对象经济状况的变化，仍然不能保证配租后续的监管。

2.保障对象经济状况未能改善，无能力退出。以杭州市廉租住宅区祥符镇水碧苑为例，该小区共有廉租住户约1100户，通过实地调研，发现该住宅区以失业人员、丧失劳动能力人员、归正人员及其他困难人员家庭为主。其中失业人员、归正人员约占到42％，他们文化水平低且无技能，难以找到合适的工作，小区内共有残疾人员150人，精神残疾42人，约占到17.5％，本身就是属于受照顾的弱势群体，小区内又无法提供较多的公益性岗位，在家待岗的愈来愈多。

已入住的低收入人群，即使生活稍有改善，但仍买不起房或不愿意买房，主管单位不能也无法将其强制迁出，使廉租住房无法进入循环流转。

3.退出缺乏动力，保障对象不愿退出。目前我国在廉租住房退出上缺乏动力机制设计，居民在利益的权衡下，往往选择延时退出。

个人如果在惩罚的安排下选择延时退出，并能取得收益，即政府的处罚力度太小，则会做出延时退出的选择；而如果未能取得收益，即政府的处罚力度大，也不能完全保证家庭会退出廉租住房体系。［3］通过对水碧苑廉租住户的调查研究也证明了该判断，在回收的110份调查问卷中，愿意退出的占21％，不愿意的占57％，待定的占19％，说不清的占3％。②由于廉租住户申请过程很严格，目前没有主动退出的住房，即使有愿意退出的，也并非主观上愿意退出，更多的考虑是子女问题，主要担心小区归正人员对子女的心理影响。

4.监管缺乏强制力，违规对象不能有效惩戒。廉租住房的退出制度不严密，有空子可钻，或者规定了权利未规定义务，或者所规定的应受惩罚的程度过轻，为不良者提供了较小风险的违规空间，可能出现制度管不着的现象。按照《杭州市城镇廉租住房保障管理办法》第二十条的规定：民政部门和住房保障管理部门定期对配租家庭的经济收入情况、房产情况进行审核。对已不符合廉租住房保障条件的家庭，由住房保障管理部门在其配租期满后作出取消配租资格、停止发放租金补贴、停止公房租金减免等决定，并收回廉租住房。可见，该办法的规定是原则性规定，缺乏可操作性条款。目前一般是由于诈骗和低保户死亡被强制退出的个例，没有出现因收入增加和其他原因主动退出的。因此，在制度设计上要细化退出的细则，使退出有相应刚性的可操作依据。此外，在退出执行方面，目前缺乏相应机构来实施，在联合执法中会牵涉到公安、工商、房管、税务、城管执法等部门，牵涉到各部门的衔接问题。廉租住房审核在民政局，具体操作在房管处，如果没有公安局或其他执法部门的配合，房管处强制住户搬走在实践中是有相当难度的。

三、优化廉租住房退出机制的对策

廉租住房退出机制的优化和创新是一项系统工作，基于上文的分析，可从信息共享、法规完善、机构建立、引力设置等层面提出以下对策：

1.健全廉租住房信息共享机制。发达国家的经验表明，个人收入的监管需要完善的信息机制，如发达的信用体系、完备的个人收入档案等。我国香港由于存在较好的信用制度体系，使得住进公屋的对象基本上能够自觉退出。［4］而我国目前在这些方面还相当薄弱，因而，应全面建立廉租住房退出的信息机制，这包括个人收入监管制度和个人信用制度建设。

（1）完善个人信用档案，加强个人信用基础信息的建设。个人信用档案包括个人基本资料、经济信用资料（即个人与银行发生的相关交易信息资料）、个人的社会信息及特别记录三个方面的内容。个人信用档案应以居民身份证号码作为唯一标准。加强个人信用基础信息的建设，为个人信息的无障碍沟通和资源共享奠定基础。

（2）建立个人信用调查制度，对个人的信用程度进行评估。可采取两种方式。一是以行业为单位建立个人信用调查制度。首先是以信用卡资料和个人住房贷款资料为突破口，实现银行内部个人信用资料的共享；其次是建立金融系统联网的个人信用信息库，形成银行间的信息交流机制，实现跨系统的信息共享；再次是政府成立专门的信用报告机构，联合银行、证券、保险、法院、公安、税务与审计等部门，实现个人信息集中管理和资源共享。二是以区域为单位建立个人信用调查制度。以杭州为例，首先是以杭州市行政区为单位，实现行政区个人信用资源共享；其次是由行政区向外扩展，建立覆盖全市的个人信用信息系统；再次是由政府组建专门的信用管理机构，建立覆盖全社会的个人信用信息管理系统。

（3）加快个人信用信息资源的电子化建设。可采用统一微机和网络管理的方式，提高管理部门和廉租房住户信息资源的利用率，逐步完成跨行业、跨系统、跨地区联网运行，实现信息共享和及时沟通，彻底解决信息不对称的问题，为住房保障退出机制的健康发展提供信息支持。目前，国内如重庆等地已开发了针对市局级房屋管理部门廉租住房保障业务研发的信息系统，能够实现市、区、县、街道乡镇多级联网统一管理。

2.完善廉租住房法律体系。住房保障制度作为一项重要的社会政策，需要刚性的法律支持，才具有惩戒的依据和强制力。从西方国家的立法状况来看，许多国家都先后颁布了涉及住房保障的基本法律，如美国自上世纪30年代开始先后出台了《国家住宅法》《国民可承担住宅》等法案，［5］80年代英国颁布了《住宅法》。这些法案都严格规定住房保障对象进入、退出的管理办法。加快住房保障的法律体系建设应具体做到以下两点：

（1）出台廉租住房管理的相应法律细则。从法律操作层面规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、退出机制及管理机构等，为建立动态的廉租住房保障体系提供法律依据。［6］整合现有的住房保障政策，修改和细化《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》（2005）或出台地方性条例和规章，使住房保障的退出有法可依。

（2）在相应法律法规和实施细则上对不同的主观恶性、不同的损害程度确定不同的惩罚性规定。目前的有关法规规定，对违规廉租户的处罚除了取消廉租资格、停止福利补贴之外，只处以1 000元以下罚款，对廉租户构不成足够的心理压力和经济压力，客观上助长了廉租对象的侥幸心理以及政府部门的“寻租”等不良行为。如仅仅处以有限的甚至是象征性的罚款，也是不会有威慑力、约束力的。这一点可以借鉴香港，如香港的《房屋条例》罚则明确且具备法律效力，任何人士如故意向房屋委员会虚报资料，即属违法，一经定罪，可判罚款20 000港元及监禁6个月。

3.建立政策执行机构和监管机构。为保证廉租住房的合理使用和规范管理，亟待建立廉租住房政策的执行机构和监管机构。

（1）成立专门的退出管理机构对廉租住房进行动态管理。退出管理机构是执行机构，其职责包括：制定规范的监督调查程序、调查内容，负责审查住房保障对象的家庭收入变动情况，并对其收入情况进行动态跟踪，定期界定退出对象；负责对保障性的实物配租房的使用监督和承租对象违法行为的查处，确保最低收入和住房困难“双困户”的住房利益。

（2）政府监管机构必须与执行机构相分离。廉租住房作为一种社会保障，关注和解决的不仅仅是国民收入和住房资源的再分配问题，同时还能缓解和消除城市贫困的社会问题。给予廉租住房保障本身是政府义不容辞的责任，但对政府行为的监管和评价如果再由政府来承担，则难免会因为自作自评自议而难以令人信服。因此，廉租住房政府监管应该交给人大或政协，杜绝分配者以权谋私，保证廉租住房规范合理的分配和使用。

（3）设计科学的绩效评价指标体系。将廉租住房政策执行结果纳入政府官员当年的政绩评价体系。廉租住房政策的执行主要是政府行为，其工作成果应该列入政府绩效考核体系，绩效考核内容应该包含执行基础、执行产出和执行后果三个部分。执行基础是在当年廉租住房政策执行前地方财政、人口以及住房等方面的情况，主要展示政策执行背景；执行产出反映了实际执行能力和行为状态，主要考察指标是制度建设、人力资源、资金配备、保障对象以及行政效率等分指标，其中要求地方性廉租住房管理办法的内容必须根据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》的各项要求，如受助家庭资格标准、资金来源、主要配租方式与配租标准、退出条件等，制定出相应的有实践操作性的具体实施方案；执行后果则侧重于反映廉租住房政策执行后，各地泛廉租住房保障群体住房问题的解决和住房条件改善的状况，以及由此引发的社会和经济影响；考察指标主要包括廉租家庭居住质量改善状况、社区管理以及社会评价等。

4.设置引力机制，驱动住户主动腾退。引力机制的设置是当低收入家庭的经济状况发生变化，出现向上流动的倾向时，通过一定的政策安排，使廉租住户进入住房保障的上位。引力机制的实质是通过福利制度的安排，使不再具有廉租资格的家庭退出廉租房后所享受的福利略大于或不小于廉租保障，从而引导廉租户自愿腾退。

如果廉租对象的经济状况有所改善但没有一定的福利政策保障，依然是买不起房的住房困难户，作为理性经济人，即使不再符合廉租住户居住标准的，为追求个人利益最大化仍然不会主动退掉廉租房，而是积极采取隐瞒家庭收入等措施来维持既得利益。但制度设计时如能考虑到：当家庭选择延时退出，则让廉租住户处于收益递减的状态，不仅将受到惩罚，还将失去获得奖励的机会，时间越长，损失越大，这样就会促使家庭在选择中选取按时退出。因此应考虑引进引力机制，让廉租住户主动退出而不是让主管部门被动寻找不符合廉租资格的住户。［7］

引力机制的主要手段是运用逆向递减补贴的方式。所谓“逆向递减”补贴，收入稍高者少补，收入较低者多补，或者随承租人收入水平提高实行新的租金标准的调节机制。通过这种差额补贴让更困难的住户得到更多的收益增加社会总福利。同时让条件较好的住户由于收益较小而放弃或退出廉租住房，这对形成良性的退出机制具有至关重要的作用。在具体实施过程中，可以确定一个相对科学的打分公式或者排序规则，再分成若干等级，确定给予补贴的优先顺序和补贴档次。在实践中到底分几个层次，标准如何确定，还要充分考虑各方面的情况。从这种手段的实施角度上讲，采用货币化租金补贴方式比实物配租使廉租房的退出更易操作。货币化租金补贴分季度给付的是资金量小的租金，而实物配租提供的是资金量大的住房，退出不论从利益诱惑上还是从操作上看都比较困难。此外还可以设计包括购房无息贷款或减息贷款、降低首付比例等金融优惠政策和廉租住房退出者的经济适用房优先购买权的政策。通过这些多层次模式和各种资助政策，打破廉租住房租住的“终身制”，帮助廉租住户实现向社会上层流转，也为其他低收入群体腾出空间，真正实现社会公平。

注释：

①资料来源：“杭州市区廉租住房个人申请流程”，http://www.hzfc.gov.cn/subject/lian/index6.htm（杭州市房产信息网）。

②数据来源：2010年12月通过发放问卷调研统计整理。

［1］马智利.我国保障性住房运作机制及其政策研究［M］.重庆：重庆大学出版社，2010：156.

［2］刘颖.中国廉租住房制度创新的经济学分析［M］.上海：上海人民出版社，2007：243－269.

［3］阮可.房地产法规［M］.重庆：重庆大学出版社，2011：13－53.

［4］吴佩佩.借鉴香港公屋经验，完善廉租房准入与退出机制［J］.商业文化，2007（8）：76－77.

［5］United Nations.Housing in The World—Graphical Presentation of Statistical Data［M］.New York：United Publication，1993：79－81.

［6］刘梅.廉租房准入与退出制度的法律分析［J］.广西政法管理干部学院学报，2006（6）：46－47.

［7］王晓瑜，郭松海，张宗坪.住房社会保障理论与实务［M］.北京：中国人民大学出版社，2006：156.