云南高等教育财政投入改革与发展成效探讨

张 炯，雷健敏

(云南财经大学科研处，云南 昆明 650221)

引言

2003年及以前，云南省财政对高校均是实行生均拨款制度，按高校计划内招生人数和一定的生均定额标准核拨高校教育经费。这种随着学生数量增加财政拨款也增加的拨款方法很受高校欢迎，但由于这种拨款方法的指导思想和当前高等教育改革发展的新形式不适应，所暴露出来的弊端日益明显，在某种程度上已经阻碍了高等教育的发展。这种拨款方式的主要弊端是：教育经费只和招生数挂钩，不利于发挥财政政策对高校提高办学水平和质量的政策导向作用；相反，还从政策上引导一些高校不顾自身优势和特点，低水平新办一些热门专业，致使部分高校以扩充、升格及改名为大学为目标，盲目向综合型大学、研究型大学发展。这种办学思路缺乏理性思考的状况致使高校之间出现了低水平的重复办学，一些条件本来就较差的学校采用弱势外延扩张的办法扩大办学规模，办学效益和办学质量很难得到改善，并造成重复建设的浪费，影响了高校的长期可持续发展。

为了相对稳定高校招生规模，鼓励高校提高办学质量，走内涵发展的道路，从2004年起，云南省财政厅对高校生均拨款制度进行改革：按2003年年初预算基数安排各高校基本支出经费，一定四年不变，同时每年再根据财力情况安排一部分专项经费，支持高校加强学科建设、科研能力建设、重点实验室建设等，集中解决办学条件和重点问题，不定基数，专项经费逐年增加。2008年以后根据新的情况，研究完善或制定新的办法［1］(P3－6)。

基本支出包干办法最大的好处是财政安排的预算内经费既不和招生数挂钩，也不和教职工编制挂钩，有利于从机制、体制上解决盲目扩大专业面和盲目扩大招生的问题，同时也有利于高校调整教职工队伍结构，搞活内部分配，减员增效，降低办学成本，步入健康良性发展的轨道［2］(P4－5)。

一、生均拨款制度改革后云南高等教育发展成效

经费实行包干后，云南高等教育成效显著，集中表现在人才培养、师资队伍建设、科研产出方面。

(一)学生规模稳定，多层次、多元化发展初具规模

云南高等教育近几年出现了高速发展，教育规模和质量进一步提高。据云南省2004～2007年国民经济和社会发展统计公报显示，2004年，全省普通高等学校有43所，招生7.5万人，比上年增长20.6%，在校学生 21.63万人，比上年增长23.4%；2005年，全省普通高等学校有44所，招生8.45万人，比上年增长 12.6%，在校学生25.47万人，比上年增长17.7%；2006年，全省普通高等学校有50所，招生9.56万人，比上年增长13.1%，在校学生 28.42万人，比上年增长11.6%，毕业生6.36万人，比上年增长33.2%。2007年普通高等学校招生9.92万人，比上年增长3.7%，在校学生31.11万人，比上年增长9.5%，毕业生7.3万人，比上年增长14.9%。2007年，全省有研究生培养机构17个，在学研究生16246人。

表2 2000～2007年云南省省属高校各种层次毕业生人数 单位：人

另外，从表1、表2可看出：2004－2007年间云南高校各层次（专科生、本科生、硕士生、博士生)招生人数绝对数逐年增长，这其中硕士生、博士生培养增长速度明显加快，这为更多的适龄青年提供了接受高等教育的更多机会，同时又为经济社会发展培养和储备了大量人才。然而，招生规模的扩张速度明显慢于包干体制前。2004～2007年间，云南省高校录取学生的年均增长速度为9.97%，较2000～2003年间的平均增长速度下降15.47个百分点。

可见，包干体制一定程度上抑制了高校的盲目扩张，杜绝了一些能力较差的学校采用弱势外延扩张的办法扩大办学规模，使高校学生规模趋于稳定，支持了高校强势内涵发展。云南省高校学生规模稳定，多层次、多元化发展已初具规模。

(二)教师队伍整体素质提高

2004～2007年间，高校专任教师中具有副高职以上职称人数年均递增12.21%，专任教师中具有硕士学位人数年均递增23.34%，专任教师中具有博士学位人数年均递增21.10%。图1显示，无论是教师的学历结构还是职称结构都得到了明显的改善和提高。

图1 2000～2007年专任教师中具有高职称、高学历的教师比例%线图

(三)科学研究硕果累累

从科研项目在研数量看，2004～2007年间，在研国家“973”项目、国家“863”项目、国家自然科学基金项目、国家社科基金项目等国内项目6675项；在研国际合作项目29801项；从获奖等方面看，2004～2007年间，科研项目获国家科技进步奖6项，获云南省科技进步奖547项，技术转让合同数67个。数据显示科研成果无论数量还是质量都上了一个新台阶（见表3、表4)。

总的来讲，2004～2007年间，云南省高校规模扩张适中，学科结构合理，科研成果丰硕，教学质量稳中有升，办学水平不断提高，办学条件不断改善，高校整体运转正常，稳步发展。

二、云南高等教育发展存在的主要问题

第一轮包干体制到期结束后，云南省高等教育的发展在取得一定成绩的同时，也暴露出了一些问题。

表3 2000～2007年云南省省属高校课题在研数量情况

表4 2000～2007年云？南省省属高校科研经费等情况

(一)高等教育经费不足

1.高校生均预算内教育事业费及生均预算内公用经费增长速度缓慢，均低于全国同期平均水平。2007年全国高校生均预算内教育事业费为6546.04元，比上年的5868.53元增长11.54%；而2007年云南省高校生均预算内教育事业费为4958.68元，比上年的4663.75元增长6.32%，增长率比全国水平低5.22个百分点。2007年云南省高校生均预算内公用经费为1988.32元，比上年的2100.14元下降8.38%，而2007年全国高校生均预算内公用经费为2596.77元，比上年的2513.33元则是增长了3.32%。

2.预算内教育经费占财政支出比例略有下降。

2007年，云南省高校预算内教育经费为20.72亿元，比上年的17.23亿元增长20.25%；但2007年与上年相比，预算内教育经费占财政支出比例由1.93%下降到1.83%。

3.高等教育投入占GDP比例过低。

从政府投入角度看，尽管政府投入占高校经费总额的比例不算低，但是，如果从政府对高等教育的投入占GDP的比例看，2007年为0.44%(高校预算内教育经费/GDP)，云南省仍然处于较低水准。这一现象至少说明云南省高等教育的投入总量还比较低。

(二)高等教育效益亟待提高

教育是成本递增的事业，生均成本将随经济水平的提高而递增。教育投入受经济水平的限制，其在GDP中的比重应当而且也只能随经济的增长而增长，这就需要考虑一个合理的生均投入水平。但是如果只是关注生均经费或生均拨款的绝对值，那么很难与社会经济发展水平挂钩，并且不利于进行纵向和横向比较。

国际通行的衡量高等教育生均投入水平的指标是生均经费指数，即生均教育经费占人均GDP的比例。这一指标的含义是，一个国家或地区用多少个GDP支撑一个学生完成其一年的学习。2006～2007年云南省高校生均经费指数情况如表5所示：

表5 2006－2007年云南省高校生均经费指数

表5数据显示，2006年云南省大致用1.89个人均GDP支撑一个大学生完成其一年的学习，2007年大致用1.87个人均GDP支撑一个大学生完成其一年的学习。同期全国水平大约为1.4个人均GDP支撑一个大学生完成其一年的学习，国际水平大约是0.44个人均GDP支撑一个大学生完成其一年的学习［3］(P11－13)。而2006年、2007年云南省的人均GDP分别为8970元和10496元，远远低于其他省份的平均水平。这意味着我们用较低的GDP支撑着高成本、低办学条件、低效益的教育。

(三)高校债务增长迅速，高校经费运转困难

截止 2007年，云南省省属高校债务已达49.62亿元。造成这种状况的主要原因，一是高校整体搬迁到呈贡新校区，巨额贷款与搬迁使学校债务负担沉重，仅靠包干支出和学校收入难以偿还，没有搬迁的学校也因规模扩张、升格、合并和发展需要而大量举债；二是部分地州高校在包干初期或包干期间才升格或转制成立，致使学校的基本包干基数不能随学生人数增加而调整，导致学校在经费上出现运转困难。

三、推进云南高等教育发展的几点建议

高等教育是一项需要巨大资源投入的事业，包干体制表明，教育经费投入不足与教育经费使用效益低下是云南省高等教育发展中存在的突出问题。如何推进云南高等教育的发展？

(一)建立与市场经济相适应的高教资源投入多元机制

云南高等教育的发展必须走以政府为主，社会、集体、个人共同投资的多元化融资道路，仅靠政府的力量，将会使财政面临极大的困难。高校经费的筹集除政府拨款、学生缴费外，高校应更加主动积极和广泛深入地通过科技服务、人才培养、教育培训、咨询服务等多种途径融资；另外高校可以通过兴办企业以及学校与校外企业的联合获得充裕的资金，也可鼓励民间捐赠等来筹集资金。

(二)进一步改革和完善现有的经费包干体制

2004年以来，尽管各高校想了很多办法，千方百计多渠道筹措经费，在高等教育的投入总量上有所增加，但还远远跟不上在校生人数的增长，生均各项教育资源仍呈下降趋势。省政府逐年增加高等教育投入，但投人的增长难以满足发展的需要。部分高校采取银行贷款和吸纳社会资金的办法，加大了建设力度，但是，学校还贷的压力很大，不利于今后的可持续发展。

2004年云南省开始实行的“基数+专项经费”包干体制这种拨款方式实施起来较为简便，但没有动态地考虑生均成本和规模效益，反映不出各校支出中存在的问题，同时也反映不出各校的实际成本。而实际上各高校之间是存在一定差异的，因而这种拨款方式难以体现政府拨款的公平、效益原则，缺乏激励机制。在当前高等教育经费十分紧张的情况下，云南省的高等教育拨款制度还有待进行科学合理的改革。比如加强绩效评价与拨款的结合，强调公开竞争和绩效评估的理念。公开竞争是现今各国在拨款中很重视和注意体现的原则，它一方面能提高资金的使用效率，另一方面又能维护竞争者之间的公平。国外这方面的经验值得借鉴。美国是最早实行高等教育绩效拨款机制的国家，早在1979年，田纳西州政府就将绩效拨款机制引入高等教育拨款方式中，称为“绩效拨款方案”，这里的“绩效”是拨款公式中的一个因子，其他因子包括满足基本教学需要的教学基本经费、办公经费、学生资助部分、科研经费、专项经费等等，具体做法是由田纳西州高教委员会根据一些指标对高校进行评估，得满分的学校可得当年拨款总额5.45%的增加额［4］(P37)。绩效拨款模式具有全面考虑高校的办学效益、鼓励高校降低成本、重视教学科研质量等优点，可对学校优秀的办学质量与科技创新活动给予更大的鼓励，绩效拨款成了各国逐渐重视并着力付诸实践的拨款方式。但这种方式也存在不足之处：绩效指标体系的制定比较复杂，难以兼顾各种主、客观因素等。云南高等教育可借鉴此方法，但不能盲目引用。根据云南省情况，可建立适当的绩效指标体系，运用绩效指标对高校的资金使用情况进行评估；另外，还可分类拨款，如教学拨款，用以支持普通高等学校的日常教学工作，促进教学水平的提高，特别在本、专科教学层次上形成特色；科研平台建设拨款，用以支持高校科研基础设施建设和高水平大学学科建设等。

总之，政府有必要进一步改革和完善现有的经费包干体制，通过拨款制度的改革，在给予各个高等院校一个平等资源条件的基础上，展开竞争，办得越好获得国家经费支持越多，同样获得社会投入也越多，相反，将会遭到淘汰。这样，可形成云南省高校之间良性竞争的局面，激发起高等教育应有的活力和效率。

(三)科学确定学费缴纳标准

适当提高我省高校学费标准，可在一定程度上缓解公共财政压力，增加高校收入。云南省高校究竟应该如何收取学费还是一个有待探讨的问题，应结合云南实际情况充分考虑学生及其家庭的支付能力，在科学确定学费标准并适当提高学费的同时，进一步完善助学金制度，保证家庭困难学生顺利完成学业。［5］

(四)正确处理好公平与效率的关系

目前，在云南省高等教育资源的配置中，公平与效率的矛盾依然是一个突出的问题。一方面教育的公平性原则要求为所有的学校和学生提供平等的机会和条件，政府应当公平地分配教育资源，保证基本的教育需求；另一方面云南省作为一个边疆落后省份，又需要重点建设一批学校和学科，使之达到或接近国内先进水平，这样，教育资源就不能完全平均分配、均衡用力。要在保证一般学校生存基本需要的前提下，重点建设若干学校和学科，通过政府与市场的相互作用，促进学校之间、学科之间的相互影响和相互竞争，只有这样才能真正发挥重点投资的经济效益和社会效益，产生重点投资的带动效应［6］。

(五)进一步改革高校内部管理体制

要积极挖潜，充分利用现有的教育资源，提高使用效率，避免浪费。在用人制度上，实行教师聘任制和全员聘任制，按需设岗；在收入分配上，深化校内分配制度改革，真正体现“多劳多得”。

在高校内部管理中，后勤社会化改革一直是制约高教资源配置的“瓶颈”。高校要尽快推进后勤服务，尤其是学生宿舍管理的社会化，充分挖掘现有校舍、食堂、教室、实验室等设施的潜力，延长诸如图书馆、实验室的开放时间，提高各类设施的利用率；采取走读的方式和利用学校周围社会闲置房屋作为学生公寓的办法，缓解学校学生宿舍严重不足的矛盾，努力将各种自筹资金及社会资金引入高校后勤服务中，解决好学生的食宿等问题。

(六)加快高等教育专业结构调整

近几年高校扩招后，一方面随着高校办学规模的快速扩大，高校毕业生供求关系发生了根本性的变化，另一方面社会经济的快速发展总是伴随着经济和产业结构的大变动和大调整，社会的人才需求总量在不断增加，人才需求结构也在不断变化，客观要求高校在发展的过程中对学科、专业的设置和人才培养模式不断进行结构调整。多年来，云南省高等教育专业结构、培养目标调整及教学内容和课程体系更新严重滞后，使许多高校毕业生难以适应劳动力市场的需要，影响了高校毕业生就业。

扩招后，由于办学思路缺乏理性思考，高校之间出现了低水平的重复办学，影响了高校的长期可持续发展。高校的发展需要坚持科学的发展观，不仅要走外延扩大的模式，更要走内涵扩大的发展模式。根据社会需求的变化对云南省高等教育专业结构进行适度调整，特别是对那些重复设置的、连续几年就业率都较低的专业应进行调整，重点发展那些适应社会需求、就业前景好的应用性专业。

(七)充分实现高等教育资源共享

任何一所高校的资源都是有限的，因此，高校优质资源共享，能有效实现教育资源的优化配置，避免各自办学资源重复配置，最大限度地发挥现有人力、物力、财力的作用。在人力资源上，我们可以建立教师资源共享网，鼓励教师跨校兼课，使好老师成为更多学生的共同财富；在物力资源上，我们可在呈贡新区大学城内高校和科研机构比较集中的地方，打破封闭式管理模式，淡化部门、学校之间的界限，实现资源共享，如对一些科研、教学仪器、实验设备、图书资料、运动场地等相互开放，提高资源利用率。

(八)进一步加大财政合理投入力度

高等教育产品的准公共属性决定了公共财政对高校投入负有不可推卸的责任 。财政投入是我国目前高校经费来源的一个重要渠道。在目前高校债台高筑，运行举步维艰的情况下，寻求政府的财政支持无疑是一种有效的方法。今后高校要增加新的发展潜力和能力，就必须主要依靠加大投入。实证分析也表明，高等学校产出与效率的提高，不仅取决于资源的优化配置，也取决于学校的资源总量。政府应拿出部分资金来解决高校投入不足的问题，这样，不但可以解决高校资金问题，某种程度上还可以间接解决一系列社会问题和经济问题。

［1］曹建方.改革省属高校预算管理模式促进高教事业持续稳定发展［Z］.

［2］吴晓青.在省属高校负责人座谈会上的讲话［Z］.

［3］云南教育发展研究报告［N］.云南省教育厅，2007－12－2.

［4］康玉珠、柏檀，美国高等教育绩效评估机制及启示［J］.商业时代，2007，(23).

［5］王伟同、张妍彦、陈艳，推进中国高等教育财政改革的战略选择 ［J］.http://www.studa.net/gaodeng/080703/15501094.html

［6］陈启杰，戚海峰（上海财经大学)，我国高等教育资源配置状况分析［EB/OL］http://dept.shufe.edu.cn/pjcy/article/show.asp