我国多民族地区县域协同治理之道

李敬

(云南民族大学法学院，云南 昆明 650031)

在我国的民族分布状况中，具有大杂居、小聚居的特点，因此多民族的共生共存是我国民族居住的一大特色。特别在我国西南的云、贵、川一带以及湖北恩施、湖南湘西一带则是人口数量相对较少的少数民族同人口较多的少数民族的部分人口共同生活、居住的地区，属典型的多民族地区，即多个民族共同生产、生活、共存的区域。在多民族区域内利益主体的多中心表现为民族、家族的特点；在运行逻辑上体现为多个民族文化隐性作用与国家民族政策显性引导的综合结果。因此，作为最完整的一级基层政府——多民族地区县级政府，在多民族地区县域范围如何协同各民族之间以及同一民族内的不同群体之间通过共同参与、协商的基础上达成公共问题处理的共识，为县域社会提供更多、更有效的公共产品和公共服务，是当前多民族地区治理中十分重要的理论和现实问题。

一、何谓多民族地区县域协同治理

(一)协同治理的内涵

统治、管理、治理是公共管理模式嬗变的三个阶段［1］。协同治理却是治理理论的延续和完善。公共管理领域的协同治理理论也称协作理论，协作理论源自协同学或协同论（Synergetics)［2］，是一门协同作用的科学，认为任何事物都是由大量子系统以复杂的方式相互作用所构成的复合、开放系统，在一定条件下，子系统间通过非线性作用产生协同现象和相干效应，使系统形成有一定空间、时间或者时空的自组织结构，从而使系统从无序状态到有序状态。因此，与初期的治理理论相比，“协同治理”更强调系统各要素之间的协调平衡和相互搭配。协同治理与治理的不同点在于协同更强调治理不同主体、结构之间的协调性与持续的平衡性，即政治发展的可持续性和1+1＞2的效果。因此，与传统的治理理论相比，协同治理除了主张治理主体的多元化和公共权力的多中心化外，更强调其在具体合作上不同主体或中心之间的平衡、协调性。因此可以说协同治理是在治理理论方向上的继续向前“滚动”，是治理理论的延续和完善。

(二)多民族地区县域协同治理之义

当前的治理理论视角下，协同治理的主体主要是指以各公共部门、企业、行业以及各种社会组织为主体之间的协同；根据吉登斯的三元划分理论，其协同则是政府、市场、社会的协同。多民族地区县域协同治理是协同治理理论实践的具体化，在多民族地区“民族文化使本民族区分于异民族或其他社会集团，在特定条件下，甚至可以作为一个相对独立的政治共同体而存在”［3］。此外，在多民族地区由于少数民族种类较多，“在一个多民族国家中，以民族或种族为背景的政治亚文化的实际存在，会使统一的政治体系受到挑战”［4］。因此，多民族地区的协同主要表现为公共部门与各民族代表及其他利益主体之间的协同。也可以说，多民族地区县域协同治理是指在我国多个民族共生、共存的县级政府管辖区域内，在多民族地区县域范围内各少数民族的经济精英、政治精英、宗族长老、知识分子以及少数民族普通群众等在国家法律、少数民族习俗以及个人理性的共同作用下，实现各不同民族、公共部门之间以及少数民族内部不同利益群体之间针对处理公共事务而进行的协商、协调，以求达成治理共识的一系列活动过程。

保障少数民族的政治权利，现已成为绝大多数多民族国家的共识，其中，少数民族的自治权一直是人们关注的焦点，并由此形成了各种不同的自治试验模式［5］。我国是一个多民族的国家，在多民族县域内利益诉求多元性的客观存在决定了社会冲突的不可避免，“一个冲突的社会要增进它的秩序，办法不是将其同质化，消除这些多元化差别，让其变为一元价值和一种利益，这在现代社会已经不可能，而是让冲突变得和平可控、可预期和有序”［6］，因此，国家实行民族区域自治政策。但“自治并不一定能保证民族关系的平等、自由与和谐”［7］，因为民族区域自治政策是保证了一个地区或民族在国家——“大家”层面的平等，但并没有保障在区域或民族内部——“小家”的平等，这里既有同一民族内部不同利益群体实力差异，也有多民族地区内，各不同民族实力各有差异。因此，多民族地区要实现社会的真正平等、和谐与稳定，需要以政府为主导，为各民族搭建平台和提供制度保障，在平等协商基础之上达成治理社会公共问题的共识，这就需要作为少数民族地区最完整的一级基层政权组织——县级政府，做好引导、搭台的角色，促进多民族地区在协商的基础上达成共识，在协作共治的基础上实现善治，促进多民族地区县域社会实现公共事务的良性治理。

多民族地区县级政府作为一研究单位，首先在我国西南少数民族地区，少数民族大杂居，小聚居的局面中，在乡镇领域内，更多地体现为同一民族的共存；县域更体现民族的多样性；随着改革开放的进一步深入，交通更加便利，人的社交网进一步扩大，打破了传统以乡、村为边界的熟人文化圈。一方面使民族地区在县域范围内体现出较大的公共性；另一方面，也为多民族地区协同治理创造了可能。其次，县级政府作为最完整的一级基层政府，县域协同治理更体现其体系的完整性和与国家民族区域自治政策的对接。最后，在我国县级政府作为联系城乡的基层政府，“郡县治，天下安”，县级政府起着上行下达的纽带作用，在多民族地区的社会治理中地位尤为重要。因此，多民族地区县域协同治理的研究具有重要的现实指导意义。

二、多民族地区县域协同治理之主体

民族地区县域协同治理，是在民族地区县域范围内，通过自愿、协商基础上达成的各不同利益群体之间的相互支持，自愿合作基础上共同处理公共事务的基本框架。正如前文所述，多民族地区县域协同治理是县域政府主导下的各少数民族的经济精英、政治精英、宗族长老、知识分子、少数民族民族普通群众、少数民族地方公共部门等在国家法律、少数民族习俗以及个人理性的共同作用下采取的行动。因此，了解在多民族地区县域社会范围协同的主体及其对象所扮演着不同的角色和功能，是实现有效协同的前提基础。对于多民族地区协同的“角色”本文进行如下总结（如下表)。

如表所示，在多民族地区县域协同治理中的不同主体，分别扮演着不同的社会功能。只有详细分析各主体的角色，把握其功能，才能在协同治理中促使其发挥更多的社会功效。

(一)公共部门在协同中扮演引导、搭台功能

本文所指的多民族地区公共部门主要是指民族地区广义上的政府组织，之所以是广义的政府，是因为在多民族地区县域内，实际运行的是党政混一、分工负责的核心集体决策模式。县委、政府、人大、政协四套班子及法院、检察院等系统都是多民族地区协同治理中必不可少的主体。他们在民族地区具体落实执行国家法律、法规及政策。特别是县级人民政府在所有的协作主体中是具有强制力量和行政权力的主体，是社会公平的维护者。在民族县域范围类是唯一一个可以充当主导性的主体。因为各民族之间文化认同的差异和民族实力的差别，如果没有政府的有效整合各民族之间就不可能在和谐、平等的基础之上实现共同协调、统一的结果。因此，在多民族地区县域社会治理中县委是党中央路线方针的贯彻者，是县域经济社会发展的领导者；县级政府扮演着主导的“搭台”角色，执行和维护社会的公平与正义，履行提供公共产品、公共服务的功能。可见，坚持党委领导、通过政府“搭台”。其他公共部门在县域社会治理中扮演维护稳定、有序的社会局面，整合社会资源的功能的角色，引导各不同民族之间及其内部协同参与，共同协商达成公共事务处理共识，是多民族地区县域社会协同治理的主导力量和关键所在。

序号 类型 角色、功能1 县域公共部门 维护社会公平、稳定、有序；整合社会公共资源；提供公共产品、公共服务；在协同治理中扮演搭台、主导角色2 少数民族经济精英 在协同治理中扮演帮、扶、带的角色，给民族地区发展提供活力，促进民族地区共同发展3 少数民族政治精英 民族地区利益的平衡、协调和组织者；在协同治理中扮演少数民族群众“喉舌”功能4 少数民族宗族长老 民族地区礼俗的传道者；民族地区“习惯法”的“警察”、“法官”5 少数民族知识精英 内部环境与外部社会环境实现衔接的工具；国家法律与民族礼俗的衔接工具；传统与现代的衔接性工具

(二)少数民族经济精英在协同治理中扮演帮、扶、带的作用

改革开放前，在多民族地区能率先并相对持续解决温饱或有适当结余者即为少数民族地区经济精英。此外在西南少数民族地区县域内由于资本较低，交通、技术等条件落后。因此，传统社会中的经济精英具有很多的偶然因素。改革开放后，外出打工成为地区经济精英的主要来源，外出打工回乡创业的农民工大多属于民族 地区民族精英。少数民族地区青年外出打工有几种类型，一种在外成就了一定事业，但由于认为家乡机会少或不习惯家乡的生活习惯，因此在外积蓄创业，这一部分人已逐步淡化乡土文化，在普通老百姓眼里“永远是个打工仔”。第二种属于外出打工有一定资金和经验，同时对自身民族礼俗了解得深并认同民族的文化价值，“有恋乡情结”，因此回乡创业。该类型人士由于对民族礼俗的认同而能得到民族群众的信任，此外，又具有一定的资金和技术，既可以为邻里提供一定的经济帮助，又可以为民族的发展做好带头作用。现实也表明，民族经济精英已成为民族地区经济发展的生力军。

少数民族经济精英是在民族地区拥有一定经济实力，在民族地区有一定经营技能的群体。由于民族地区生产力条件较落后，国家社会保障政策滞后等原因，在遇到“天灾人祸”时，经济精英往往成为多民族地区各民族依赖的主要对象。如在民族礼俗的规制下，在遇到困难时，给予其亲属以及邻里以力所能及的帮助是其应尽的义务。同时，由于以家庭为主体的多数民族地区民众的支付能力较低，在遇到较大数额的支出时，如由于民族地区金融扶持系统的缺位，孩子考上大学或农忙季节失去需要购置劳动工具时，农村经济精英扮演的重要的扶持角色，为农村贫困人提供了“春耕的种子”。此外，农村的经济精英具有较高的经营技能或劳动技术，在民族地区发展致富中扮演着重要的带头和引导作用。

(三)少数民族政治精英在协同治理中发挥民族群众“喉舌”的功能

所谓少数民族政治精英就是指在民族区域关注并试图影响民族地区公共利益和公共权力、公共政策少数民族人群。在多民族地区要能影响公共权力，必须是长期生活在少数民族民众之中，在民族群体中有所影响。因此，在多民族地区少数民族精英往往具有“仗义”、敢说、敢为的特点，有时往往是基层政府所谓的“刁民”。但在少数民族群众中具有较高的地位，他们了解民族文化，把握民族群众行动的逻辑，在单个民族范围内具有较强的组织和协调能力。这一部分人主要源于长期生活与地方的具有一定的表达、沟通协调技能的青年，如退伍军人，他既是“土生土长”的年轻人，对乡土文化认识深刻，又经过入伍期间的学习和磨练，让他们懂得了一定的文化并养成了“一身正气”，是乡村社会弱势群体或个体的利益的捍卫者。有时是政府与民众矛盾的挑起者；有时又是不同民族间矛盾的挑起者，但在更多的层面上肩负着多民族地区民众群众“喉舌”的功能。少数民族群众的有效组织和动员需要他们，协调各民族之间的矛盾需要他们，协调政府与少数民族群众的矛盾需要他们。少数民族政治精英在更大程度上扮演着少数民族普通群众“喉舌”的功效。

(四)少数民族宗族长老是社会礼制“法官”，扮演社会“解压器”

多民族地区因受民族传统礼俗的影响，年长者或往往较为完整的了解民族“礼制”的体系及运作方式，他们在民族，特别是家族中处于较高的位置。由于年长，大部分人都是他的“子孙”或后辈，因此在处理族内公共事务时也较为中立，也具有较高的权威。因此，在其主导下的族内公共事务处理结果也容易得到少数民族群众的“信服”。在多民族地区随着改革开放的深入，传统的宗族长老在市场机制刺激下原有的积极性、主动性与合法性逐步削弱，但由于公共部门在处理公共事务问题上价值理念的差异和成本的高昂。因此，少数民族宗族长老仍在较大范围内存在并发挥其“余热”。如，在多民族地区“告到官府”往往是“矛盾不可调和的产物”，其结果往往造成民众之间的巨大“怨恨”。此外，由于政府办事程序的缓慢，少数民族群众居住“山高皇帝远”而付出巨大的经济成本，如处理不当可能会使矛盾进一步激化。因此，在多民族公共治理中，少数民族宗族长老扮演着传统的社会礼制“法官”，分担了公共部门的负担。只要其功能得到应有的发挥可以在一定程度上减缓社会压力，减少上访的现象。

(五)少数民族知识精英是协同治理中实现民族与外界有效衔接的必备工具

少数民族知识精英是指在多民族地区“土生土长”的，由于学校教育或长期外出实践而拥有一定的现代文化知识的人群。这一团体在对现代性有较高的认识，对本民族优秀传统与陋习有较深的了解。此外，在外学习实践中开阔了眼界，社交面也进一步增加，打破了多民族地区少数民族群众“熟人”的文化圈和保守封闭的思想。这部分精英是多民族地区不同民族之间、传统与现代之间、政府与少数民族之间实现有效衔接的工具。

首先，少数民族知识精英是多民族地区异族间实现协同的桥梁。长期的外出学习或实践使少数民族知识精英有了更多的机会接触异族的人群，了解异族异乡文化。在观念上形成对异族的文化的包容、认同或接受，在社会网络上通过如同学、老乡等关系构筑了与异族、异性人群的社会关系网，打破了多民族地区传统“熟人”的社会网络，从而为不同民族之间的了解和对接提供了可能。在社会关系网络中发挥了异族人群连接工具的功效。

其次，少数民族知识精英是实现公共部门与少数民族群众有效衔接的工具。如前文所述，本文所指公共部门即广义上的多民族地区的县级政府，是社会国家法律、政策的执行者，以社会主义文化为价值导向，而多民族地区往往以其本身的文化价值为行动逻辑，在少数民族文化与社会主义价值文化存在差异的条件下公共政策在多民族地区的执行可能付出巨大的社会成本。在此，少数民族知识精英既是“土生土长”的族人，又是受过现代化教育的群体，他们可以为少数民族民众与公共部门之间达成共识创造了可能。

最后，少数民族知识分子在协同治理中发挥传统与现代的衔接工具。多民族地区浓厚的传统文化性要素阻碍着现代性的因素的产生和发展。少数民族在“被”现代化过程中由于传统性和认知的不足，随着多民族地区物资层面现代化程度的加深和文化层面的落后，这种现代意识与少数民族传统意识的差异难免少数民族群众对现代化的排除。同时由于对现代性认知的不足多民族地区在快速的现代化过程中业留下较大的社会公共治理的风险隐患。因此，在多民族地区由于少数民族知识分子对现代和本民族文化的双重认知，可成为少数民族地区在现代化过程中充当着传统与现代的衔接工具。

总之，多民族县域范围内不同利益主体具有不同的社会功能，只有根据不同主体的特性构建协同治理平台才可能实现多民族地区协同治理的效果。

三、多民族地区县域如何协同治理

“协作管理在有补充甚至在一些情况下取代官僚制过程的趋势”［8］，公民和公民团体在作为政府服务的接受者的同时，也可能与政府联合起来共同生产或合作生产，提供公共服务，政府设法寻求与社会的协作共治成为地方政府战略性地追求政治经济目标的一个重要工具。多民族地区县域之所以要求协同治理首先在于其范围内民族多样化及其基础之上的文化价值的多样化，决定任何单一的治理主体的单独决定都可能是一种“暴力”的统治。而在当前民族地区由于传统民族文化的因素，思想不够解放，就需要政府发挥主导作用，根据多民族地区各精英的功能特点即构成，为多民族地区各个民族精英发挥其应有的功能搭建协作平台。因此，协同治理模式为各民族之间互通有无，不同民族之间矛盾的和平解决勾画了一幅美丽图景。

(一)在民族与政府之间拓宽参与渠道

国家民族区域自治政策的核心是地方政府的自治，而非民族区域内的民族或地区民众或社团的自治。因此，政府作为少数民族地区的公共部门，是国家权力的执行者，其功能在于在多民族结构的社会中，从国家政治体系整体的运作视角，致力于国家层次上的民族整合，“它要求爱国主义与民族主义意识形态，需要在国家为聚焦的民族认同，这种认同都表现为对现存政治体系的支持”［3］。“国家是基于官僚统治集团之上的法律组织，民族则是相信他们自己具有同种文化遗产的共同体”［9］，多民族地区县域协同治理体现在政府与各不同民族之间之协同，在这一层次上各不同民族以民族为代表给予公共系统输入自己的需求。为了维护各不同民族主体即代表的有序参与，需要加强政府的主导，协同各族人民，平衡各族民众的利益诉求，作出决策，其协同状况将决定着县域范围内的发展规划。因此，政府是执行党的政策的机关，各民族人民以其民族文化价值为行动导向，民族文化的传统性及其与社会主义文化价值的差异性将制约着国家政策的贯彻执行。同时民族也将使民族地区公共权力的多中心化，一方面是处于对民族文化认同的个人或群体权力的认同，另一方面是从法律上所授权的公共权力机关的接受。

政府与各民族之间的协同之主要目标在于获取决策的真实的、全面的信息，缩小国家政策与各不同民族文化之间的差异，缩小各民族需求与满足之间的关系。而在多民族地区的信息网络体系不健全，传播媒介发展滞后，公共部门获取公共需求信息的渠道狭窄或单一。根据各民族信息传播的传播的方式及其运行特点完善信息反馈模式。

由于在一定的历史时间内各民族文化与政府执政方式之间差异的客观存在，处理不当就会引起民众对政府的不信任，乃至政府与少数民族群众之间的对抗。此外，宏观层面属于地方政治问题，包括公共系统和社会系统，每个民族都试图去说服政府，争取对本民族更有有利的政策，而多民族地区在处理地方事务时一方面考虑公平、总体效益；另一方面必须考虑不同民族间意见的大小。在各民族的博弈中，需要政府提供、公平有序的竞争环境，促进各民族之间的良性竞争。因多民族地区公共输入系统的不完善，需要通过多民族地区关键人物或群体的接触，即公共部门选择一些关键的接触者进行政策咨询，并与其进行磋商，听取其意见，根据不同的决策内容接触不同类型的民族精英。如民族公共资源分配上多征求少数民族政治精英的意见；少数民族区域规划发展问题上多征求少数民族知识精英、知识分子的意见；少数民族纠纷问题多征求知识分支和民族长老的建议等等，通过这一点可以更加广泛地了解到公民的态度和看法。因此，民族共同体与社会公共权力之间的关系就构成了民族政治属性的基本内涵，民族共同体与公共权力之间的各种直接和间接的联系都是民族政治属性的具体体现。因此，需要政府成文法与民族地区习俗的有效结合，需要政府“从群众中来，到群众中去”的工作思路，理顺治理体系。

(二)在民族与民族之间搭建交流平台

因为民族文化的差异，“民族成为重要的政治资源和政治力量的前提，也是民族之间产生政治问题的一个深刻根源”［10］，“多民族社会与多民族国家的政治统一，都以承认或容忍各种非国家和民族传统政治的存在为必要条件，这就可能使许多民族与民族社会甚至具备了两套政治系统”［3］。我国多民族地区的居住特点，注定了各民族之间存在利益的交互性。调查发现，在西南多民族地区，各民族之间在遇到天灾人祸时相互帮助，也有因利益不一致而在少数民族精英和民族习俗的影响下，引发了各民族之间的群众斗殴的现象。在族内矛盾，往往长老可以根据族内惯例协调解决。而不同民族之间往往在少数民族精英的带动下，群众斗殴的事件时有发生，由于各民族受制其本身民族文化的影响，而民族文化本身差异较大，政府进行调节的难度极高。因此，需要政府在平时的工作中发挥协调主用，协同各民族精英，发动少数民族干部做好宣传动员工作；政府搭好平台促进民族之间相互沟通、融合，促进各民族之间的矛盾纠纷通过法律的渠道得以解决。

此外，各民族之间生产生活的相邻使各民族之间矛盾、矛盾摩擦不可避免。同时，由于部分民族族内有禁止通婚的习俗，因此不同民族之间的通婚成为必然，在中国传统对亲戚朋友的礼俗影响下，这种亲戚关系与宗族关系构成的我国多民族地区的两条重要纽带。同一民族之间往往由长族老根据民族习俗调解；同一村寨之间的问题往往通过寨老、头人协调解决；不同民族之间的问题往往通过亲戚或出门读书人的老同学渠道解决。如在贵州因一韦姓寨子的牛吃了潘姓寨子的庄稼，潘姓把韦姓一族的牛给予扣留，因事发多次，而导致了两族民众对峙的局面，此事后来在两姓寨子里的一对亲家的协调下得到了有效的解决。

民族之间的居住的相邻性使各民族之间保持着生产生活上的交流和互动性。由于传统的生产模式，异族之间市场交换性的依赖纽带十分脆弱，链接不同民族之间的主要纽带在于各不同族之间传统预定俗成的不成文契约。这契约在亲戚、老同学、朋友等纽带的维系下发展。一旦这条纽带发生崩裂，民族间的和平局面便难以维系，矛盾便一触即发，成为了多民族地区县域政府必须应对的问题。维护社会秩序是政府的职责，按照一般的社会权利救济模式，应由矛盾双方通过法律的途径得以解决，然而各民族由于受传统文化的影响，往往采取“私了”的方式，而这种“私了”的两个结果就是“协商”或“暴力”。因此，作为公共秩序的维护者政府必须主动发挥作用，根据民俗，协同各民族精英，以及在政府部门中工作的少数民族干部，由于他们既熟知民族习惯也明了国家法律，比政府单方面的司法干预会收到更好的效果。同时由于民族地区社会心理、文化层面原因，需要加强沟通和协调，需要加深民族之间的交往，利用民族节日为契机，促进各民族之间的交融是政府的重要职责。同时民族文化也存在很多较为封建、落后的要素，需要政府加大宣传力度，鼓励移风易俗，促进民族地区乡风文明的发展。

(三)同一民族内部鼓励互助合作

在同一民族内部还常常表现为寨、屯、村等各种聚落和各种地缘形态公社的聚落联合体，她们形成了具有地缘性质的组织政治功能，“民族社会常常是异质的，民族社会内的阶级和利益集团之间也存在着矛盾。”［10］多民族地区县域协同治理要求在县域范围内各不同民族以及利益团体和政府之间的相互配合、相互协作。这种不同的利益团体，在民族地区按照不同的标准有多种不同的划分方式。由于多民族地区生产的小农性和经济贫困性，其抵御自然灾害能力十分薄弱；此外，一些地区又地处自然灾害多发山区。多民族地区政府财力不足，也不可能满足这样的公共需求，必须鼓励和发展群众互助合作。我国少数民族地区一直存在互助的优良传统，在贵州南部民族地区调查发现：每逢子女婚嫁、老人过世的“白事”，家族内每家每户总以一定量的大米或酒菜相助，农村教师由于工资较低，而一般的农村教师课余时间还从事一定的农活，基本的生活可以自给。在此条件下，他们经常以轮流领工资的形式，使资金集中，便于办“大事”。在民族地区“熟人”社会里，“熟人”为人与人之间的信任打下了基础，也使这种互助合作很容易被接受，符合民族地区的实际，但是随着市场经济的深入和外出打工潮的出现，这一现象呈淡化之势。因此，政府的正确鼓励和支持可以使这样的组织更强更大。此外，少数民族地区也有“家丑不外扬”的传统，其在族内发生任何事情都首先征求族内长老的意见，通过同宗同族的村民宗族会议商讨解决办法。在多民族地区，人们都是以同一的姓氏宗族聚居在一起的，强烈的同宗同姓观念使他们能够紧密的团结，一致对外。家族会议的决策都是以协商、民主表决等形式实现的，容易获得家族成员的认同。因此，增强政府加强民族、家族以及同性长老在处理内部公共事务问题上的引导和鼓励，对降低社会公共输入系统问题的数量，维护社会和谐具有十分重要的意义。

总之，各民族之间协同十分重要，然而，由于各民族文化不同，利益表达也有差异，唯有政府指导的协同才能确保民族间的平等。此外，每个民族都有一定的自我保护的心理，协同不可能自然形成。因此，多民族地区县域社会协同治理，需要党委强有力的领导，政府高效的服务和引导，为多民族地区协同治理创造良好的条件。构建党委领导、政府“搭台”、公众参与、社会协同、多元治理的新型治理模式。多民族地区县域社会治理不仅需要一个效能的政府，同时也需要一个健全的公民社会。在培育公民社会的同时，应积极整合社会的力量、提高多民族地区人民参与社会公共事物的能力，拓展参与的途径，形成对话式民主和协商式治理。有利于民族地区社会治理的习惯法、习俗等应大力发扬。充分利用各少数民族内部长期形成的管理制度、管理方法，如：苗族、侗族、壮族等实行的“寨老”、独龙族“头人”、基诺族的“卓巴”(寨父)、“卓生”(寨母)等历史上长期以来形成的村寨事务管理制度。多民族地区县级政府应加强与“寨老”、“族长”等的沟通和协商，形成“行政吸纳社会”的多元治理模式。

多民族地区的协同治理是一个动态的过程，这一过程有赖于一定的制度支撑，以确保各不同协同主体对公共事务的日常参与、公共政策的适时调整以及公共管理水平的不断提高。因此，民族地区县域协同治理在具体实践中，要求建立政府与其他公共管理主体之间的协同合作、互相监督的良性互动机制，最大限度地吸引不同民族及其利益团体共同参与到公共政策的制定、实施、评估过程，参与政府行为的监督与检验，在平等对话、共同磋商基础上，加强彼此意向交换、信任协作，推动公共领域由单向管理向双向互动治理模式转变。因此，探析民族地区治理的模式必须有赖于民族文化的特点及其社会运行逻辑。在民族地区，少数民族民众是民族文化的载体和传承者，是民族文化的维持和具体执行者。因此，在民族地区的公共治理问题中，关键是协调处理好不同少数民族群体之间的关系，依靠民族骨干、发扬民族优秀传统文化，尊重民族习俗是多民族地区公共治理取得成功的关键。

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